趙小平

（國家行政學院，北京，100089）

城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐
——政府可以發(fā)揮的作用分析

趙小平

（國家行政學院，北京，100089）

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)支撐，二者應該形成良性互動關系，從而推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國很多地方的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中出現(xiàn)的突出問題是產(chǎn)業(yè)支撐不強，城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化水平。政府應該在城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐中發(fā)揮應有的作用：做好城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實施產(chǎn)業(yè)帶動戰(zhàn)略，為城鎮(zhèn)化發(fā)展構筑支撐體系；堅持城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩手都要抓，兩手都要硬，推動城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；圍繞構建城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局；應該繼續(xù)加強農(nóng)業(yè)的基礎地位，以農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化構筑城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的堅實基礎動力；推動增強產(chǎn)業(yè)尤其是服務業(yè)的就業(yè)吸納能力，為城鎮(zhèn)化發(fā)展拓展空間。

城鎮(zhèn)化；產(chǎn)業(yè)支撐；政府作用

積極穩(wěn)妥地推進中國特色城鎮(zhèn)化建設是我國全面建成小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略任務。2001年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、前世界銀行副行長斯蒂格利茨曾指出，中國的城市化與美國的高科技發(fā)展將是影響二十一世紀人類社會發(fā)展進程的兩件大事。2012年5月，李克強同志在出席中歐城鎮(zhèn)化伙伴關系高層會議時談到中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，他明確指出：“中國的城鎮(zhèn)化，是與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進的城鎮(zhèn)化”。2012年11月，胡錦濤同志在黨的十八大報告中也明確指出：“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。”我們正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期，最大的內(nèi)需在城鎮(zhèn)化，促進發(fā)展最大的潛力也在城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關，城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，城鎮(zhèn)化的發(fā)展反過來又能促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構升級。如何讓城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間形成良性互動，關乎城鎮(zhèn)化的成敗。

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的具體體現(xiàn)就是，隨著工業(yè)化的發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模擴大，城鎮(zhèn)生活方式和城鎮(zhèn)文明向農(nóng)村傳播。城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間關系密切，城鎮(zhèn)化過程也是產(chǎn)業(yè)結構由第一產(chǎn)業(yè)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘诙a(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主的過程。從世界各國成功的發(fā)展經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、現(xiàn)代化相伴而行，相互促進，在城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)的互動發(fā)展中促進了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國幅員遼闊，地區(qū)差別很大。東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平參差不齊。我國很多地區(qū)還處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期，產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，產(chǎn)業(yè)支撐力不強，城鎮(zhèn)化進展緩慢。在加快推進城鎮(zhèn)化的今天，很多地方掀起風起云涌的造城運動。由于沒有產(chǎn)業(yè)支撐，不具備可持續(xù)發(fā)展的能力，很多地方成為了“空城”。沒有產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化的發(fā)展猶如空中樓閣。城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不協(xié)調(diào)，沒有形成良性互動關系。具體表現(xiàn)在如下兩個方面：

其一，城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐薄弱、推動力量不足、“造血”功能不強。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為前提。分析我國部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程，我們會看到兩種不同類型的城鎮(zhèn)化：一種是有堅實的產(chǎn)業(yè)基礎，遵循市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的城鎮(zhèn)化。比如，我國長三角和珠三角一帶經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化互相促進、協(xié)調(diào)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展欣欣向榮，并且在不斷轉(zhuǎn)型升級，城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展非常迅速；另一種是行政主導，“大躍進”式的城鎮(zhèn)化，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎，催農(nóng)民進城住進樓房，卻不具備可持續(xù)發(fā)展能力。盲目追求快速城鎮(zhèn)化，跑馬圈地，建立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，建立新城，但并沒有有實力的企業(yè)進駐園區(qū)，沒有形成產(chǎn)業(yè)的集聚，難以吸納農(nóng)村的剩余勞動力，結果是形成“空心城鎮(zhèn)化”。

其二，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相互脫離，并明顯落后于工業(yè)化水平。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間具有密切的正相關關系，兩者是互促共進的。只有工業(yè)化與城鎮(zhèn)化之間保持協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化數(shù)量與工業(yè)化所提供的就業(yè)量大致平衡，使城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)業(yè)提供的剩余產(chǎn)品基本相適應，資源得到合理利用，生產(chǎn)要素得到有效配置，經(jīng)濟社會保持可持續(xù)發(fā)展，逐步消除城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。中國的城鎮(zhèn)化始終落后于工業(yè)化的發(fā)展?！耙晃濉逼谀┕I(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達到25.4%，而城鎮(zhèn)化水平只有15.4%。1998年工業(yè)化水平達到42.1%時，城鎮(zhèn)化水平僅為30.4%，兩者相差11.7個百分點。1953－1998年間，中國工業(yè)化水平提高了24.5個百分點，而城鎮(zhèn)化水平僅提高了17.9個百分點。這就是所謂的“滯后城鎮(zhèn)化想象”（Under-urbanization）。滯后的城鎮(zhèn)化使大量的剩余勞動力滯留農(nóng)村，妨礙農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展，妨礙城鎮(zhèn)先進的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系向農(nóng)村地區(qū)的擴散。阻礙了農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間資源和生產(chǎn)要素的合理流動，弱化了市場機制在實現(xiàn)資源優(yōu)化配置中的積極作用的發(fā)揮，并有可能成為資源浪費和低水平過度競爭的直接誘因。妨礙第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并進而不利于產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和優(yōu)化升級。不利于逐步消除城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)社會公平。城鎮(zhèn)化滯后還會對土地和環(huán)境資源產(chǎn)生不利影響，妨礙經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展1○。

所以，城鎮(zhèn)的發(fā)展必須以產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為支撐，其規(guī)模的擴張必須以經(jīng)濟的發(fā)展為前提。我國的一些城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢，根本原因是經(jīng)濟缺乏活力，產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力不強。因此，要有效地推進城鎮(zhèn)化，必須緊扣發(fā)展這個主題，以市場為導向，以產(chǎn)業(yè)為依托，立足當?shù)貙嶋H，選準主導產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，形成城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟支撐體系和產(chǎn)業(yè)支撐體系。政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐方面應該發(fā)揮其應有的作用，不缺位也不越位，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟規(guī)律。

第一，政府應該在規(guī)劃上做好文章。做好城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實施產(chǎn)業(yè)帶動戰(zhàn)略，為城鎮(zhèn)化發(fā)展構筑支撐體系。堅持規(guī)劃引領，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供科學依據(jù)，在規(guī)劃中，要突出城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)同步發(fā)展。依托本地優(yōu)勢，積極培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和主導產(chǎn)業(yè)，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展新路徑。發(fā)揮企業(yè)帶動作用，加強與大企業(yè)、名牌企業(yè)的合作，通過配套、協(xié)作等方式，帶動城鎮(zhèn)工業(yè)的規(guī)模化、集群化、高新化和國際化2○?？茖W規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚功能。

第二，政府應該堅持城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩手都要抓，兩手都要硬，推動城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的理想狀態(tài)是互促共進的協(xié)調(diào)發(fā)展、良性循環(huán)。中共十八大明確提出要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。要著力構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，更多依靠現(xiàn)代服務業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)帶動。推進經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向。必須以改善需求結構、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結構性問題。我國現(xiàn)在正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的關鍵階段，應該把城鎮(zhèn)化建設與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整結合起來，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)的發(fā)展，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，推動服務業(yè)特別是現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展壯大，合理布局建設基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)。建設下一代信息基礎設施，發(fā)展現(xiàn)代信息技術產(chǎn)業(yè)體系。城鎮(zhèn)化水平應該與工業(yè)化發(fā)展水平相適應，“四化”（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同推進。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度是由工業(yè)化水平和經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的；反之，城鎮(zhèn)化又作用于工業(yè)化和生產(chǎn)力的發(fā)展，超越工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展水平，盲目加快城鎮(zhèn)化，則城鎮(zhèn)化會因為缺少產(chǎn)業(yè)支撐而難以持續(xù)。城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化水平，會影響產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟結構優(yōu)化，延緩工業(yè)化和現(xiàn)代化進程。所以，我們的“四化”必須同步推進，協(xié)調(diào)發(fā)展。要讓城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展之間形成良性互動。

第三，政府應該圍繞構建城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，推動生產(chǎn)要素向重點發(fā)展的國家級城市群和區(qū)域型城市群集聚，加快壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模。要把轉(zhuǎn)變工業(yè)發(fā)展方式和調(diào)整工業(yè)內(nèi)部結構作為重點，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)。強化城鎮(zhèn)體系專業(yè)化分工協(xié)作，提升中小城市的產(chǎn)業(yè)承接能力。堅決杜絕把應淘汰的落后生產(chǎn)技術、污染嚴重的企業(yè)向中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。逐步形成大中小城市和小城鎮(zhèn)分工合理、特色突出、功能互補的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，為形成合理的城鎮(zhèn)體系提供基礎。加快城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設，形成產(chǎn)業(yè)集聚效應。進一步整合工業(yè)園區(qū)資源，提高土地利用率和投入產(chǎn)出率，走集約化發(fā)展道路。當前，我國很多地區(qū)在產(chǎn)業(yè)布局方面存在比較突出的問題，為招商引資，為地方經(jīng)濟的發(fā)展，無序甚至是惡性競爭，各地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)同質(zhì)化。政府需要進行高位統(tǒng)籌，做好頂層設計。

第四，政府應該繼續(xù)加強農(nóng)業(yè)的基礎地位，以農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化構筑城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的堅實基礎動力。中國仍然是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口比例很高，在推進城鎮(zhèn)化建設過程中需要真正解決長期困擾我們的“三農(nóng)”問題，現(xiàn)在很多發(fā)達國家也都經(jīng)歷了這一過程。我們看看美國和日本走過的城市化道路，他們非常重視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來支撐城市化發(fā)展，在城市化進程中并沒有削弱農(nóng)業(yè)的基礎地位，保護支持農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。基于我國的現(xiàn)實國情，我們要采取綜合措施，加大農(nóng)業(yè)投入，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，完善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；c現(xiàn)代化，加大城鎮(zhèn)對農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)輻射帶動作用，切實保障城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)同步，以農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化構筑城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的堅實基礎動力。需要繼續(xù)堅持加強農(nóng)業(yè)的基礎地位，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，保證糧食安全和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的安全，這將會是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展長期的基礎。要積極培育一批帶動力強的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和企業(yè)集群示范基地，采取“企業(yè)+農(nóng)戶”、“基地+農(nóng)戶”等多種組織形式，提高農(nóng)民進入市場的組織化程度，逐步建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系。在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，會有數(shù)億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，同時農(nóng)村仍然會有大量的人口。一方面，大規(guī)模人口轉(zhuǎn)移需要城鎮(zhèn)工業(yè)和服務業(yè)的極大發(fā)展。而工業(yè)的發(fā)展和城市文明的提升，離不開農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，需要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和產(chǎn)品質(zhì)量的提升為基礎。另一方面，改善大量農(nóng)村人口的生活需要農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化需要工業(yè)和城鎮(zhèn)的反哺、輻射和帶動，需要人才、資金、技術、市場等的支持。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，延長農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈也可以成為城鎮(zhèn)化的支持性產(chǎn)業(yè)。

第五，政府應該推動增強產(chǎn)業(yè)尤其是服務業(yè)的就業(yè)吸納能力，為城鎮(zhèn)化發(fā)展拓展空間。城鎮(zhèn)化進程通常被劃分為三個階段：城鎮(zhèn)化初級階段；城鎮(zhèn)化中級階段；城鎮(zhèn)化高級階段。相應的，從三次產(chǎn)業(yè)的結構變動來看，產(chǎn)業(yè)結構是從以第一產(chǎn)業(yè)為主導到第二產(chǎn)業(yè)、再到第三產(chǎn)業(yè)為主導的方向發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結構從低級到高級的演變和轉(zhuǎn)型升級是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要動力因素。許多發(fā)達國家的經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明：隨著經(jīng)濟水平的提高，一國城市化進程與其第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平呈現(xiàn)出高度的正相關性。第三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展賦予了城市新的活力，使城市化進入更高的層次，可以說，在工業(yè)推動的基礎上，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展構成了城市化向縱深躍進的后續(xù)動力。在我國，伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程，數(shù)量巨大的農(nóng)業(yè)人口要么轉(zhuǎn)移到城市，要么就地城鎮(zhèn)化，他們的生活和工作方式會發(fā)生巨大變化，幫助他們解決就業(yè)問題就是政府工作的頭等大事。需要提高城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性，發(fā)展吸納就業(yè)能力強的現(xiàn)代城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系。尤其是提高城鎮(zhèn)服務業(yè)的比重，政府要營造有利于服務業(yè)發(fā)展的政策和體制環(huán)境，生產(chǎn)性服務業(yè)和生活性服務業(yè)并舉，現(xiàn)代服務業(yè)和傳統(tǒng)服務業(yè)并舉，拓展新領域、發(fā)展新業(yè)態(tài)、培育新熱點。推進經(jīng)濟結構調(diào)整，鼓勵特大城市和大城市加快形成以服務經(jīng)濟為主的經(jīng)濟結構。大力促進中小企業(yè)特別是小微企業(yè)的發(fā)展，吸納更多就業(yè)，為城鎮(zhèn)化發(fā)展拓展空間。

［1］高環(huán).城鎮(zhèn)化建設中產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題研究［C］.東北林業(yè)大學博士論文，2004.

［2］金花.“推進我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的對策”［J］.經(jīng)濟研究參考，2012，（12）.

［3］馬凱.“走出一條中國特色城鎮(zhèn)化道路”［J］.國家行政學院學報，2012.

（責任編輯 李保林）

D625

A

1671-0681（2014）01-0100-03

趙小平，湖北省十堰市人，經(jīng)濟學博士，國家行政學院經(jīng)濟學教研部博士后，目前任職昆明國家高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會副主任。

2013-10-24