類延村，類延強(qiáng)

（1.西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶，401120；2.中共重慶市委黨校，重慶，400041）

行政立法科學(xué)性的范疇與維度

類延村1，類延強(qiáng)2

（1.西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶，401120；2.中共重慶市委黨校，重慶，400041）

“法治中國”不是停留在口號(hào)層面的治理模式，而是我國進(jìn)行社會(huì)管理等體制創(chuàng)新所應(yīng)遵循的最優(yōu)總體原則與理想目標(biāo)。作為“法治中國”的重要構(gòu)成，建設(shè)法治政府必須依托依法行政這個(gè)中心環(huán)節(jié)。行政自身的立法活動(dòng)是依法行政不可或缺的法律淵源，傳統(tǒng)的“三權(quán)分立”思想與“政治—行政兩分”所設(shè)計(jì)的關(guān)于人類政治過程的認(rèn)知模式并非全然與此構(gòu)成悖離形態(tài)。行政立法是依法治國的重要內(nèi)容，很大程度彌補(bǔ)了立法機(jī)關(guān)立法功能不足的缺陷。然而，行政立法應(yīng)如何達(dá)成科學(xué)性則是法治型構(gòu)過程中所必然要具有的問題意識(shí)。根據(jù)當(dāng)前行政立法實(shí)踐存在的諸多問題，結(jié)合行政立法的政治基礎(chǔ)、法律要素與道德要求的考量，“科學(xué)性”可以做合法性、規(guī)范性、合意性、民主性和公正性五個(gè)維度的解讀與詮釋。

行政立法；科學(xué)性；合法性；規(guī)范性；合意性；民主性；公正性

一、引言

在“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的憲政架構(gòu)與時(shí)代背景下，在全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府歷程中，行政自身的立法活動(dòng)已然成為促動(dòng)法治進(jìn)程的一股重要力量和依法行政不可或缺的法律淵源。

2004年國務(wù)院出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確立了“經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。依據(jù)國家設(shè)定的法治政府建設(shè)的時(shí)間表，各地方政府紛紛規(guī)劃法治政府建設(shè)的路線圖，在各具特色的法治政府建設(shè)路線圖中，具有典范意義的是浙江、湖南、廣東的“地方法治試驗(yàn)”。以“法治湖南”為例，湖南省人民政府分別于2008年、2009年、2010年以地方政府規(guī)章的形式通過并公布了《湖南省行政程序規(guī)定》、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》和《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》。作為“法治中國”的地方實(shí)踐，湖南省的“法治試驗(yàn)”即刻獲得法學(xué)界的贊揚(yáng)、國家的肯定與社會(huì)的支持。其中，《湖南省行政程序規(guī)定》“以地方政府規(guī)章的形式填補(bǔ)了我國行政程序立法的空白”［1］。

作為“法治中國”建設(shè)的有效嘗試，湖南省人民政府的行政立法實(shí)踐為如何達(dá)成行政立法的科學(xué)性樹立了典范。此種地方經(jīng)驗(yàn)是否具有普適性，地方個(gè)案的成功是否能夠證成行政立法的有效性，這是行政立法過程中值得深思的問題。行政立法的效能，不僅源于歷史的經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)在邏輯的科學(xué)性更是根本原因。在法治實(shí)踐中，行政立法必須依循科學(xué)性的指導(dǎo)原則，這是地方法治經(jīng)驗(yàn)得以提煉、“法治中國”目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要前提，必須從學(xué)理理路上予以解讀和認(rèn)知。

行政立法作為依法治國的重要內(nèi)容，不僅存在于“法治浙江”、“法治湖南”、“法治廣東”等具體的法治實(shí)踐進(jìn)程之中，也存在于法治理論的發(fā)展歷程之中。法國啟蒙思想家孟德斯鳩的“三權(quán)分立”思想，以及美國著名行政學(xué)家古德諾的“政治—行政”二分法，為深化人們對(duì)政治生活現(xiàn)實(shí)和理想的認(rèn)知提供了一個(gè)理論分析框架，也為以政治和行政的實(shí)踐為主要內(nèi)容的制度設(shè)計(jì)做了理論鋪墊。兩種經(jīng)典論述都將政府存在的意義限定于“制約立法者的執(zhí)行者”的角色。而以行政職能不斷擴(kuò)展為表征的行政權(quán)力擴(kuò)張現(xiàn)實(shí)，要求放棄傳統(tǒng)意義上的“三權(quán)分立”和“政治—行政”兩分的的分野標(biāo)準(zhǔn)。

行政權(quán)力的公共性特征要求其以社會(huì)公共事務(wù)為作用指向，社會(huì)公共事務(wù)又集中表現(xiàn)為多元性的社會(huì)公共利益?；诙嘣鐣?huì)公共利益有序分配的考量，有權(quán)機(jī)關(guān)必須通過法律塑造一個(gè)有益于促進(jìn)社會(huì)公共利益增長并實(shí)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境?；诖?，立法機(jī)關(guān)的“一己之力”難以全然完成增長和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益所需的法律制度供給；行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、信息優(yōu)勢及其對(duì)社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律的把握則在制定、修改、廢止法律方面成為有益補(bǔ)充。

行政立法已經(jīng)成為法治社會(huì)的發(fā)展趨勢。誠如美國行政法學(xué)者B.施瓦茨所言：“由于當(dāng)代復(fù)雜社會(huì)的需要，行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機(jī)關(guān)，為有效地管理經(jīng)濟(jì)，三權(quán)分立的傳統(tǒng)必須放棄。”［2］在人類社會(huì)的政治文明建設(shè)和法治文明建設(shè)的歷程中，行政立法發(fā)揮了重要作用。作為立法機(jī)關(guān)立法功能不足的補(bǔ)充，行政立法應(yīng)當(dāng)如何秉持科學(xué)性至關(guān)重要。根據(jù)當(dāng)前行政立法實(shí)踐存在的諸多問題，結(jié)合行政立法的政治基礎(chǔ)、法律要素與道德要求，“科學(xué)性”可以做合法性、規(guī)范性、合意性、民主性和公正性五個(gè)維度的解讀與詮釋。

二、合法性——行政立法科學(xué)性的法治基礎(chǔ)

孟德斯鳩認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)兼具兩項(xiàng)權(quán)力，即行政權(quán)和行政立法權(quán)（準(zhǔn)立法權(quán)），行政機(jī)關(guān)有發(fā)生侵奪公民政治自由的可能行為，必須對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政立法內(nèi)容、程序和后果采取法律規(guī)制，即行政立法須遵循合法性原則。作為行政立法科學(xué)性的法治基礎(chǔ)，合法性原則蘊(yùn)含兩層意思表示：

（一）行政立法的內(nèi)容合法

依據(jù)“法律保留”①“法律保留”是指立法機(jī)關(guān)保留對(duì)某些事項(xiàng)的立法權(quán)限，也就是說這些立法事項(xiàng)必須有法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得染指，或非經(jīng)授權(quán)不得就其立法。的原則，行政機(jī)關(guān)的立法觸角被禁止介入立法機(jī)關(guān)保留事項(xiàng)的立法界域，行政機(jī)關(guān)只能依據(jù)憲法和有關(guān)組織法賦予的管理國家和社會(huì)公共事務(wù)的職權(quán)（一般授權(quán)立法）或者立法機(jī)關(guān)及其制定并通過的法律法規(guī)的授權(quán)（特別授權(quán)立法）或者上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)通過專門決議的委托等授權(quán)方式（特別授權(quán)立法）享有和行使行政立法權(quán)。因此，從行政立法權(quán)力的來源抑或行政機(jī)關(guān)取得行政立法主體資格的途徑來看，作為行政機(jī)關(guān)立法行為結(jié)果的行政立法的內(nèi)容不得超越憲法和有關(guān)組織法、立法機(jī)關(guān)及其制定并通過的法律和法規(guī)、上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)專門通過的委托決議所限定的立法內(nèi)容、范圍、程序和時(shí)限。此外，以行政立法的內(nèi)容與目的作為依法取得行政立法主體資格的行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)的考察取向，可以將行政立法類型分為“‘執(zhí)行性立法’、‘補(bǔ)充性立法’、‘試驗(yàn)性立法’”②依據(jù)行政立法的內(nèi)容與目的對(duì)行政立法類型的劃分詳見羅豪才教授、湛中樂教授主編的《行政法學(xué)》（第二版），北京大學(xué)出版社，2006年版，第148頁。，這三種行政立法類型分別表征了三種不同的行政立法內(nèi)容與目的取向的行政立法活動(dòng)，但是其共性在于為法律實(shí)施過程中的執(zhí)行憲法和法律環(huán)節(jié)提供服務(wù)，因此，行政立法的內(nèi)容不得超越憲法與相關(guān)組織法、立法機(jī)關(guān)及其制定并通過的法律和法規(guī)、上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)專門通過的委托決議所限定的立法內(nèi)容、范圍、程序和時(shí)限。

依據(jù)“法律優(yōu)先”③“法律優(yōu)先”稱“法律優(yōu)越”或“法律優(yōu)位”是指行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束，不得采取任何違反法律的措施。的原則，“第一，在已有法律規(guī)定的情況下，任何其他法律規(guī)范，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，都不得與法律相抵觸，凡有抵觸，都以法律為準(zhǔn)……第二，在法律尚未規(guī)定，其他法律規(guī)范作了規(guī)定時(shí)，一旦法律就此事項(xiàng)作出規(guī)定，法律優(yōu)先，其他法律規(guī)范都必須服從法律。同樣，在上位階法律規(guī)范尚無規(guī)定，下位階法律規(guī)范作了規(guī)定時(shí)，一旦上位階規(guī)范就此事項(xiàng)作出規(guī)定，下位階規(guī)范必須服從。”［3］“法律優(yōu)先”原則意在通過確定處于不同位階的法律法規(guī)的效力等級(jí)約束行政機(jī)關(guān)規(guī)劃行政立法內(nèi)容以及實(shí)施行政立法活動(dòng)的隨意性，確保行政機(jī)關(guān)立法行為的合法性。

（二）行政立法的程序合法

“立法過程的程序性具有非常重要的價(jià)值，它不單單是一個(gè)操作問題而是使立法能夠體現(xiàn)正義的一個(gè)價(jià)值判斷問題?！保?］由此可見，行政立法的程序具有兩重性：技術(shù)性和價(jià)值性。技術(shù)性表征了行政立法的效率追求，價(jià)值性表征了行政立法的公正追求。行政立法的兩種類型即職權(quán)立法和授權(quán)立法都是“執(zhí)行性立法”，而非創(chuàng)設(shè)法律，創(chuàng)設(shè)法律是對(duì)人民負(fù)責(zé)的立法機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力，正是如此行政立法的“執(zhí)行性立法”的角色功能定位賦予行政立法所要遵循的效率價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)高效率地執(zhí)行法律的目的指向是維護(hù)社會(huì)公正，因此，行政立法又被賦予公正價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，而公正的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是從立法機(jī)關(guān)制定的法律那里承襲的?！耙猿绦蚩刂茩?quán)力的恣意與專橫是現(xiàn)代法治國家的應(yīng)有之義”［5］，因此，必須通過程序確保行政立法的效率價(jià)值與公正價(jià)值不被侵犯甚或遺忘，當(dāng)然，這一前提便是行政立法的程序在滿足技術(shù)場域的效率要求的基礎(chǔ)上要遵循價(jià)值場域的憲法和法律標(biāo)準(zhǔn)。

三、規(guī)范性——行政立法科學(xué)性的形式要素

行政立法科學(xué)性作為行政立法權(quán)力的總體價(jià)值取向具有實(shí)踐品格，換言之，概念界說層次的行政立法科學(xué)性必須經(jīng)過立法實(shí)踐和執(zhí)法效果的檢驗(yàn)、修正才能對(duì)法治實(shí)踐有所助益。為此，規(guī)范性是行政立法必須遵循的原則并構(gòu)成行政立法科學(xué)性的實(shí)踐基礎(chǔ)。從行政立法的內(nèi)容和程序來看，規(guī)范性作為行政立法科學(xué)性的實(shí)踐基礎(chǔ)蘊(yùn)含兩種意蘊(yùn)：

（一）行政立法條款的準(zhǔn)確性

行政立法條款的準(zhǔn)確性有賴于行政立法條款科學(xué)合理的表達(dá)形式。從“執(zhí)行性立法”的視角而言，行政立法的內(nèi)容必須清晰明確即意思表示清楚，這就要求作為行政立法的內(nèi)容的法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)清晰明確。關(guān)于法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，大致有“兩要素說”（法律規(guī)范包含行為模式和法律后果兩個(gè)要素）、“三要素說”（法律規(guī)范包含假定、處理和制裁三個(gè)要素）、“新三要素說”（法律規(guī)范包含假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)要素），鑒于“新三要素說”是國內(nèi)法學(xué)界的通說，并且“新三要素說”能夠清楚地說明“一個(gè)人在某種情形下作出某種行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種法律后果”的法律意思表示，所以，行政立法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)按照這一邏輯結(jié)構(gòu)進(jìn)行安排。

行政立法條款的準(zhǔn)確性除卻“要素說”的外在形式，行政立法還要用法言法語保證語言的規(guī)范性，祛除政策性、革命性話語。行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，授予其一定的行政立法權(quán)的目的在于使其更加有效地履行職責(zé)，因此，在表述行政立法的內(nèi)容時(shí)，必須使用能夠更加真確地表達(dá)法律權(quán)利與義務(wù)的法言法語，避免使用模糊性的、不能真確表示法律權(quán)利與義務(wù)的政策性、革命性話語，這不僅是法律專業(yè)性的要求，更是法律理論性與實(shí)踐性的特征。

（二）行政立法程序的嚴(yán)謹(jǐn)性

以法律制度形式設(shè)計(jì)行政立法程序的目的在于產(chǎn)生“良法”，這是法治政府建設(shè)和正義執(zhí)法的邏輯前提，只有正義地執(zhí)行“良法”才能實(shí)現(xiàn)“善治”。因此，行政立法程序的規(guī)范性便是良法善治的基本要求和保障。以行政立法科學(xué)性為基準(zhǔn)，行政立法程序的規(guī)范性是指行政立法程序的制度安排所應(yīng)遵循的原則，這些原則應(yīng)當(dāng)包含“合法、公正、公開、公平”：合法是指立法機(jī)關(guān)對(duì)行政立法程序有規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)必須遵行；公正是指行政立法程序的設(shè)計(jì)不能偏袒任何一方；公開是指“制定行政法規(guī)、規(guī)章、政策的活動(dòng)應(yīng)公開。法規(guī)、規(guī)章、政策制定之前應(yīng)廣泛征求和充分聽取相對(duì)人的意見，重要法規(guī)、規(guī)章、政策的草案應(yīng)在正式制定之前予以全文公布（或公布要點(diǎn)），允許相對(duì)人提出異議，必要時(shí)還應(yīng)舉行有利害關(guān)系人的聽證會(huì)，行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)問題的背景情況應(yīng)予以說明、解釋，當(dāng)場答復(fù)相對(duì)人提出的詢問、質(zhì)疑等”［6］；公平是指行政程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)保證各利益相關(guān)方不受歧視。行政立法程序所應(yīng)遵行的這四項(xiàng)原則正是其規(guī)范性的表征，同時(shí)這也是行政立法科學(xué)性的內(nèi)在要求，行政立法程序悖離其中的任何一項(xiàng)原則，行政立法就會(huì)喪失科學(xué)性的蘊(yùn)涵。

（三）行政法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性

立法主體的多層次性決定了處于不同立法層次的立法主體制定或者認(rèn)可的法律（廣義）具有效力等級(jí)上的差異性，這種差異性的一個(gè)明顯特征是下位法服從上位法，下位法不得與上位法相抵觸。因此，作為行政立法科學(xué)性的形式要素的規(guī)范性還表征為行政法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性。這一協(xié)調(diào)性具有兩個(gè)認(rèn)知維度：一是在整個(gè)法律體系之中，憲法、基本法律（全國人民代表大會(huì)制定并通過的）和普通法律（全國人大常務(wù)委員會(huì)制定并通過的）的位階和效力高于行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章；二是行政法規(guī)的位階和效力高于部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，其中需要注意的是，“部門規(guī)章與地方性法規(guī)沖突，由國務(wù)院判斷，若認(rèn)為地方性法規(guī)是對(duì)的，法規(guī)有效；若認(rèn)為部門規(guī)章是對(duì)的則應(yīng)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)裁決。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章規(guī)定不一致時(shí)，由國務(wù)院裁決”。［7］只有在協(xié)調(diào)由不同立法層次的立法主體制定的具備不同位階和效力等級(jí)的法律（廣義）之間沖突的基礎(chǔ)上，才能保證行政法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性，才能表征行政立法的規(guī)范性與科學(xué)性。

四、合意性——行政立法科學(xué)性的理論本質(zhì)

社會(huì)契約理論認(rèn)為，國家或者政府的產(chǎn)生基于“設(shè)立契約”①“設(shè)立契約”是人民之間訂立的設(shè)立國家或政府的設(shè)立契約。的同意，國家或者政府政治權(quán)力的取得基于“授權(quán)契約”②“授權(quán)契約”是人民與國家或政府之間訂立的人民授權(quán)給國家和政府的委托契約。的委托。因此，人民的權(quán)力是第一位的，國家或者政府的政治權(quán)力是第二位的，政治權(quán)力必須服從和服務(wù)于人民的權(quán)力。行政立法作為法治政府建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“必須確立起契約精神，并以契約精神作為意識(shí)基礎(chǔ)”［8］，其在行使過程中應(yīng)當(dāng)遵從設(shè)立契約與授權(quán)契約的意思表示，這樣才能彰顯行政立法的科學(xué)性。照此理，行政立法實(shí)踐應(yīng)當(dāng)以合意性作為行政立法科學(xué)性的理論本質(zhì)。

合意性從社會(huì)契約理論的認(rèn)知視角詮釋了行政立法科學(xué)性的另一內(nèi)涵，當(dāng)然，這里所說的社會(huì)契約只是用以說明社會(huì)成員的合意，這樣的契約在人類歷史進(jìn)程中并未真實(shí)存在過也不可能存在，但其作為政府合法性的來源要求政府的行政立法行為及其結(jié)果合乎民意?！昂弦庑浴迸c“合乎民意”的“意”即是指人民在立法過程中關(guān)于利益分配、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)的意思表示（看法、意見和建議；支持態(tài)度或者反對(duì)態(tài)度）。行政立法的內(nèi)容與程序必須合乎民意，注重人民的意見與建議，重視人民對(duì)行政立法事項(xiàng)的態(tài)度，依據(jù)人民對(duì)行政立法的反映合理修改行政立法的內(nèi)容、科學(xué)設(shè)計(jì)行政立法的程序，保證行政立法行為產(chǎn)生的結(jié)果合乎民意，唯有如此，行政立法才有可能達(dá)成科學(xué)性，因?yàn)?，合乎民意的行政立法符合社?huì)發(fā)展與進(jìn)步的內(nèi)在要求和規(guī)律。

2003年發(fā)生的“孫志剛事件”③“孫志剛事件”：2003年3月17日，剛參加工作不久的武漢科技學(xué)院大學(xué)生孫志剛在在廣州街頭被派出所民警當(dāng)作“三無人員”收容。三天后，身患疾病的孫志剛遭到8名被收容人員的兩度毆打，于當(dāng)日上午休克死亡。事件引發(fā)社會(huì)各界對(duì)收容遣送制度的大討論和深刻反思，并促成了該制度的廢止。經(jīng)過新聞媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體的競相報(bào)道迅速在全國發(fā)酵并招致熱議，三位法學(xué)博士和五位法學(xué)家分別就此重大法律事件向全國人大常委會(huì)申請(qǐng)對(duì)1982年國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查并對(duì)“孫志剛事件”及收容遣送制度實(shí)施狀況啟動(dòng)特別調(diào)查程序，雖然這兩項(xiàng)基于契約精神的權(quán)利請(qǐng)求沒有得到司法實(shí)踐上的回應(yīng)，但是在法學(xué)學(xué)者的專業(yè)建議以及新聞媒體與社會(huì)公眾尋求公民人身權(quán)利保護(hù)熱潮的促動(dòng)下，國務(wù)院于2003年6月20日發(fā)布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，并確定于2003年8月1日起正式施行，同年7月22日，民政部以部門規(guī)章的形式頒布了旨在貫徹執(zhí)行《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的《實(shí)施細(xì)則》，實(shí)施長達(dá)21年之久的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》就此終結(jié)?！皩O志剛事件”表明行政立法不能以執(zhí)行力提升為由忽視甚至拒絕公民權(quán)利的救濟(jì)與保護(hù)，并且在行政立法程序的設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)遵循“有利于行政相對(duì)人”的原則，通過程序控制行政立法權(quán)的恣意妄為，通過程序設(shè)計(jì)達(dá)到審查行政立法的內(nèi)容是否合乎民意、符合公民權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)的目的。譬如，在行政立法的內(nèi)容方面可以采取征求意見稿（社會(huì)意見和專家意見）的方式向社會(huì)征求意見，在行政立法內(nèi)容初步形成之后可通過舉行聽證會(huì)、答記者問等程序設(shè)計(jì)確保行政立法的內(nèi)容合乎民意，符合社會(huì)發(fā)展趨勢，沒有悖離行政立法科學(xué)性的理論本質(zhì)——合意性。

五、民主性——行政立法科學(xué)性的實(shí)踐結(jié)構(gòu)

在行政立法科學(xué)性的實(shí)踐過程中，還必須遵循民主原則。堅(jiān)持并踐行民主原則有助于實(shí)現(xiàn)行政立法內(nèi)容的全面性、可行性、權(quán)威性，并且能夠突出重點(diǎn)。因此，民主性不僅證成了行政立法的正當(dāng)性，同時(shí)，從民主行政的角度講，民主性也是行政立法科學(xué)性的實(shí)踐結(jié)構(gòu)。行政立法實(shí)踐中的民主性具有三個(gè)實(shí)踐向度：

第一，公眾廣泛參與行政立法。理論地看，行政立法權(quán)的正當(dāng)性源于民主性，取得與行使行政立法權(quán)必須基于公意，即人民的同意和授權(quán)，因之，基于公眾參與可以通過程序公正彌補(bǔ)行政立法權(quán)正當(dāng)性不足的考量，公眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)利參與行政立法，就行政立法事項(xiàng)表達(dá)利益訴求并尋求權(quán)利實(shí)現(xiàn)與救濟(jì)。實(shí)踐地看，法律的制定關(guān)涉社會(huì)公眾的利益表達(dá)與訴求，關(guān)乎公民個(gè)人利益與社會(huì)公共利益的合法化；法律執(zhí)行關(guān)系到公民個(gè)人合法權(quán)益與社會(huì)合法公共利益的實(shí)現(xiàn)與維護(hù)，因此，從法律協(xié)調(diào)不同社會(huì)主體之間利益沖突的視角切入，行政立法應(yīng)當(dāng)通過一定的程序設(shè)計(jì)將與立法事項(xiàng)關(guān)系密切的公民個(gè)人合法權(quán)益與社會(huì)合法公共利益的相關(guān)各方納入到行政立法的主體范圍，因?yàn)楣妳⑴c行政立法可以增強(qiáng)行政立法的實(shí)效性（法律的可執(zhí)行性）?？傊?，公眾參與行政立法的價(jià)值在于“通過強(qiáng)調(diào)行政公開化，強(qiáng)調(diào)立法過程中行政主體和公眾的交涉性，以公開、合理的程序形式將行政立法建立在民主、合法、有效的基礎(chǔ)上，確保行政立法的公正性、合理性?！保?］

第二，建立公正性的法律解釋機(jī)制。法律的制定與實(shí)施是一個(gè)較為復(fù)雜的系統(tǒng)運(yùn)行過程，一些與行政立法事項(xiàng)具有利害關(guān)系的社會(huì)公民或者其他社會(huì)主體可能會(huì)對(duì)某些立法內(nèi)容、執(zhí)法措施等缺乏理解，因此，需要建立一個(gè)公正性的法律解釋機(jī)制，以增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)法律的認(rèn)同，增強(qiáng)執(zhí)行法律的效率與效能，為法律的來源提供合法性與合理性基礎(chǔ)。譬如設(shè)立專門的行政立法咨詢機(jī)關(guān)或者建立專家咨詢制度并依法合理設(shè)計(jì)必經(jīng)的咨詢程序抑或開設(shè)行政立法聽證會(huì)聽取立法事項(xiàng)所涉及的利益主體的意見并進(jìn)行相關(guān)行政立法內(nèi)容、執(zhí)法措施等的解釋程序。

第三，建立行政立法活動(dòng)的監(jiān)督制約機(jī)制。立法關(guān)涉到利益分配問題，因此必須加強(qiáng)對(duì)立法活動(dòng)的監(jiān)督與制約力度，以確保利益分配相對(duì)公平，不失公正。這既是民主的內(nèi)在要求，也是行政立法權(quán)正當(dāng)性的制度需求。首先，從立法活動(dòng)來講，行政立法應(yīng)當(dāng)接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這種監(jiān)督包括行政立法內(nèi)容的審查與備案以及對(duì)行政立法程序?qū)嵤┻^程的監(jiān)督，來自上位法（與正在進(jìn)行的行政立法相比）及其制定機(jī)關(guān)的監(jiān)督與控制；其次，從行政立法內(nèi)容的選擇、制定與通過過程來看，應(yīng)當(dāng)“建立與發(fā)展行政程序控制（如正式的聽證程序、協(xié)商制定程序、行政公開等）”［10］，監(jiān)督與控制行政立法中的自由裁量權(quán)；最后，從司法監(jiān)督的視角而言，司法機(jī)關(guān)可以采取“司法建議書”的形式監(jiān)督行政立法，為行政機(jī)關(guān)制定或者修改法律提供意見和建議。

六、公正性——行政立法科學(xué)性的道德要求

鑒于“立法闡釋正義，執(zhí)法實(shí)現(xiàn)正義，司法伸張正義”的法律價(jià)值取向或曰法治邏輯，行政立法是行政機(jī)關(guān)之實(shí)現(xiàn)正義的目標(biāo)取向延伸而來的職權(quán)?；谶@一目標(biāo)取向的考量，公正性理應(yīng)成為行政立法科學(xué)性的道德基礎(chǔ)。公正性作為行政立法的倫理要求和制度追求，包括行政立法內(nèi)容的公正性和行政立法程序的公正性。

法律關(guān)系是指“法律規(guī)范在調(diào)整人們行為的過程中所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”［11］，法律關(guān)系的內(nèi)容就是法律關(guān)系主體之間的法定權(quán)利和法定義務(wù)。就實(shí)體法①根據(jù)法律規(guī)定內(nèi)容的不同來進(jìn)行劃分，可以分為實(shí)體法和程序法。實(shí)體法是規(guī)定和確認(rèn)權(quán)利和義務(wù)以及職權(quán)和責(zé)任為主要內(nèi)容的法律，如憲法、行政法、民法、商法、刑法等等；程序法是規(guī)定以保證權(quán)利和職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)或行使，義務(wù)和責(zé)任得以履行的有關(guān)程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的法律，如行政訴訟法、行政程序法、民事訴訟法、刑事訴訟法、立法程序法等等。而言，權(quán)利與義務(wù)是法律規(guī)范的核心內(nèi)容，行政立法也不例外。行政立法內(nèi)容的公正性便可作出如此界說：行政立法公正性，即應(yīng)當(dāng)根據(jù)“比例原則”②“比例原則”是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，保持二者處于適度的比例。兼顧利益相關(guān)各方的權(quán)利與義務(wù)分配，不可有偏袒任意一方的傾向。

行政立法內(nèi)容的公正性還必須通過行政立法程序的公正性來保障，行政立法程序的非正義最終會(huì)使行政立法的內(nèi)容喪失公正性，因此，行政立法程序的公正性也是必不可少的。程序公正或曰程序正義是“看得見的正義”，這一思想觀念源自西方的一句法律名言：“正義不僅應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)?！痹谖覈?，沒有程序優(yōu)先的司法傳統(tǒng)，“重實(shí)體，輕程序”的觀念導(dǎo)致“政府、公眾與社會(huì)輿論都比較普遍地采用實(shí)用主義的態(tài)度對(duì)待行政程序，人們重視的是行政行為的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容及其后果是否合理合法。也就是說，只要行政行為的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容合理合法。不按程序辦事是無關(guān)緊要的?！保?2］在行政立法過程中，程序具有重要價(jià)值，誠如美國法理學(xué)家博登海默對(duì)程序所作的深刻表述：“通過對(duì)社會(huì)事實(shí)進(jìn)行固定化處理，一方面，可以向那些不能為立法所吸收的分散利益給予在法律上進(jìn)行表達(dá)的機(jī)會(huì)，同時(shí)通過把分散利益的特殊性向普遍性轉(zhuǎn)化的機(jī)制來保障法的自治性?！保?3］博登海默的這一段話表明了程序正義的“自治功能”與“善治功能”?？傊?，行政程序的公正性可以這樣表述：行政程序通過“分配“程序參與者”的角色并明確其職責(zé)與義務(wù)，因而排除外在因素的影響與外部環(huán)境的干擾，而最終形成一個(gè)平等對(duì)話、自主判斷的程序理想世界，以解決程序所要解決的問題?！保?4］

在人類政治發(fā)展的進(jìn)程中，行政機(jī)關(guān)的行政立法職權(quán)必須得到認(rèn)可，這已是理論與實(shí)踐上的共識(shí)。行政機(jī)關(guān)的行政立法職權(quán)應(yīng)當(dāng)秉持何種狀態(tài)，是控制和駕馭行政立法以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義、服務(wù)社會(huì)公共利益的邏輯前提。以此為分析起點(diǎn)，結(jié)合行政立法的實(shí)踐，以“科學(xué)性”指稱行政立法的應(yīng)然狀態(tài)并從合法性、規(guī)范性、合意性、民主性和公正性五個(gè)向度對(duì)行政立法的科學(xué)性做了全面解讀，行政立法所應(yīng)遵循的范疇與維度相輔相成，共同證成行政立法的科學(xué)性。

［1］周尚君.國家建設(shè)視角下的地方法治試驗(yàn)［J］.法商研究，2013，（1）.

［2］【美】伯納德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳譯.群眾出版社，1986.

［3］應(yīng)松年.行政法學(xué)新論［M］.中國方正出版社，1999.

［4］關(guān)寶英.科學(xué)立法科學(xué)性之解讀［J］.社會(huì)科學(xué)，2007，（3）.

［5］王保民.中國行政立法的民主保障和監(jiān)督控制［J］.中國行政管理，2008，（3）.

［6］姜明安.行政程序立法及其基本原則［J］.中國司法，2006，（5）.

［7］中國法治30年課題組.中國法治30年回顧與展望1978-2008［M］.廈門大學(xué)出版社，2009.

［8］卓澤淵.法治的意識(shí)基礎(chǔ)：契約精神與憲政精神［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（5）.

［9］劉小妹.公眾參與行政立法的理論思考［J］.行政法學(xué)研究，2007，（2）.

［10］湛中樂.論對(duì)行政立法的監(jiān)督與控制［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（3）.

［11］李玉基.法學(xué)導(dǎo)論［M］.科學(xué)出版社，2008.

［12］劉祖云.法治政府：“德性”內(nèi)涵的三重解析［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2008，（4）.

［13］【美】E·博登海默.法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法［M］.鄧正來，等譯.華夏出版社，1987.

［14］許麗英，謝津粼.公共政策程序正義與公共利益的實(shí)現(xiàn)［J］.學(xué)術(shù)界，2007，（4）.

（責(zé)任編輯 李保林）

D912.1

A

1671-0681（2014）01-0164-04

類延村（1985-），男（漢族），山東蒙陰人，西南政法大學(xué)法理學(xué)博士，人權(quán)教育研究中心研究人員；類延強(qiáng)（1989-），男（漢族），山東蒙陰人，中共重慶市委黨校行政管理專業(yè)研究生。

2013-04-23