雷 英 王宜杰 郝 賦 楊 艷 朱紅強蘇景寬

1 第四軍醫(yī)大學管理心理教研室，西安，710032；2 西安市長安區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所，西安，710100；3 西安市十二醫(yī)院，西安，710100

衛(wèi)生監(jiān)督體系是公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，也是中國法制體系的重要組成部分。它對改善社會衛(wèi)生狀況，提高全民健康狀況，社會穩(wěn)定和國家安全做出了重要貢獻。目前，我國衛(wèi)生監(jiān)督體系建設和發(fā)展整體的不平衡，導致在體制改革進程中出現(xiàn)了許多新的情況和問題。中國衛(wèi)生監(jiān)督模式是源于前蘇聯(lián)的衛(wèi)生防疫站模式，從20世紀90年代，中國開始借鑒美國模式。美國是世界上公共衛(wèi)生管理模式最先進的國家之一，該國在全國各地均設立CDC、FDA等機構(gòu)，為國民健康做出了較大的貢獻。本文對西安市目前衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的建設、人員、管理現(xiàn)狀進行分析，進而找出西安市衛(wèi)生監(jiān)督中的薄弱環(huán)節(jié)，并尋求相應的解決方案，以進一步推進西安市衛(wèi)生監(jiān)督工作的發(fā)展。

1 西安市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的不斷深入，西安市于2002年將原防疫站分為監(jiān)督、疾控兩個機構(gòu)，2009年《中華人民共和國食品安全法》的出臺，又將衛(wèi)生監(jiān)督部門分為衛(wèi)生監(jiān)督和食品稽查兩個機構(gòu)，而分出去的食品稽查部門則實現(xiàn)了垂直管理。隨著一次次的職能調(diào)整，西安市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的發(fā)展逐漸遲緩，2009年餐飲職能被劃分到食品藥品管理部門，2012年職業(yè)衛(wèi)生被劃歸由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門主管，致使衛(wèi)生監(jiān)督部門的職能逐漸被分解出去。目前西安市公共衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法人員的水平參差不齊，信息化程度低，并在執(zhí)法過程中也暴露出許多問題。因此，在新的體制下，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)如何轉(zhuǎn)變職能、依法行政已經(jīng)成為目前急需解決的問題。

1.1 衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)管理機制不完善

1.1.1 管理層級過多。 西安市各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)直接受屬地衛(wèi)生行政部門的領導，上級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)又對其進行業(yè)務監(jiān)管。根據(jù)這種模式，一旦需要衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)查處涉及衛(wèi)生監(jiān)督的案件時，受人情關系等多種因素影響，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效果往往難以實現(xiàn)。加之，涉及衛(wèi)生監(jiān)督的案件辦案程序復雜，審批程序繁多，這也導致了衛(wèi)生系統(tǒng)多年來辦的大案、要案較少。另外，由于管理部門過多，使衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法力度偏弱，缺乏社會認可度。

1.1.2 各部門之間協(xié)調(diào)不暢。2002年國家對保健食品監(jiān)督管理職能進行了調(diào)整，將其劃歸藥監(jiān)局管理；2009年將食品監(jiān)管劃歸食品稽查部門主管；2012年職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生監(jiān)督管理職能又分別劃歸安監(jiān)局和環(huán)保局管理。目前西安市各部門與衛(wèi)生監(jiān)督工作存在執(zhí)法重疊的有環(huán)保和安監(jiān)部門，在職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管方面存在重疊；疾控部門在傳染病防治、放射衛(wèi)生、學校衛(wèi)生監(jiān)管等方面存在重疊；工商部門在取締無照經(jīng)營單位方面存在重疊；工商部門和中醫(yī)藥管理部門在醫(yī)療廣告管理方面存在重疊；食品藥品監(jiān)管部門在餐飲業(yè)、化妝品、醫(yī)療機構(gòu)、餐飲具消毒產(chǎn)品方面存在重疊。由于各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，各自為營，相互推諉，從而影響了衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)工作人員的積極性。在查處非法經(jīng)營活動過程中，由于衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)沒有強制執(zhí)法權(quán)，各部門之間又缺乏有效協(xié)調(diào)，使衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的力度偏弱。加之，衛(wèi)生監(jiān)督部門的職能不清，各部門之間又協(xié)調(diào)不暢，使得衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)履行的執(zhí)法權(quán)長期處于尷尬的局面[1]。

1.2 衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量不足

根據(jù)西安市人口網(wǎng)提供的資料表明，目前西安市現(xiàn)轄新城、蓮湖、碑林、灞橋、未央、雁塔、閆良、臨潼、長安9個區(qū)和藍田、戶縣、周至、高陵4個縣，人口近857萬人，流動人口數(shù)量已達144萬人；預計至2020年，西安市還將吸納近300萬流動人口進入城市。另外，根據(jù)西安市衛(wèi)生行政部門提供的數(shù)據(jù)顯示，西安市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)有衛(wèi)生監(jiān)督員共487人，實際在崗485人，全市平均每萬名常住人口配置0.48名衛(wèi)生監(jiān)督員，不及國家標準的一半。而現(xiàn)有人員構(gòu)成中，區(qū)級、縣級機構(gòu)工人身份仍占相當大的比例，這直接影響著衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的參公管理。西安市衛(wèi)生監(jiān)督員整體素質(zhì)有待提高，大專以下人員、無學歷人員仍占相當大的比例。從業(yè)務素質(zhì)上看，西安市衛(wèi)生監(jiān)督所人員職稱結(jié)構(gòu)總體情況較好，但是區(qū)級、縣級機構(gòu)中、高級職稱人員較少，無職稱人員比例較高，衛(wèi)生監(jiān)督工作要求衛(wèi)生監(jiān)督員要經(jīng)常到下級單位指導檢查工作，而現(xiàn)有人員學歷、職稱結(jié)構(gòu)不利于日常監(jiān)督檢查工作的開展，也不利于在履行監(jiān)督職能時樹立執(zhí)法機構(gòu)良好的形象。

1.3 衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)信息化建設滯后

目前西安市各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)均沒有設立專門的信息部門，將信息化建設等同于辦公自動化，與業(yè)務信息混為一談；各個機構(gòu)之間交流渠道不暢通，缺乏衛(wèi)生監(jiān)督信息溝通平臺，信息單一，整合能力差，無法實現(xiàn)信息共享；執(zhí)法手段落后，執(zhí)法文書采用手寫方式，且書寫不規(guī)范；缺乏信息管理人才，信息數(shù)據(jù)紊亂，無法從信息數(shù)據(jù)中獲得有效信息；缺乏社會有效監(jiān)督，執(zhí)法透明度差。

2 提高衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)管理績效的對策

2.1 進一步完善衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)管理協(xié)調(diào)機制

西安市各級食品稽查機構(gòu)一經(jīng)成立，就實現(xiàn)了垂直管理，很大程度上減少了執(zhí)法環(huán)節(jié)，其地位和待遇都相應得到了提高。為此，西安市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)也可參照食品稽查機構(gòu)垂直管理模式，以提高執(zhí)法力度，減少干擾環(huán)節(jié)，提高衛(wèi)生監(jiān)督員待遇，以調(diào)動衛(wèi)生監(jiān)督員工作積極性。合理整合執(zhí)法機構(gòu)，倡導綜合執(zhí)法。綜合執(zhí)法就是將各個機構(gòu)的業(yè)務職能融為一體，以最大限度地解決重疊執(zhí)法、人力缺乏等多種問題。綜合執(zhí)法有利于行政機關、執(zhí)法機構(gòu)之間的職責明確，工作規(guī)范，而且能夠保證政令暢通，克服職能交叉，互相推諉，監(jiān)管空白的缺陷，從根本上改變政務不分、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法力量不夠、效率低下的問題，從而提高衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依法行政的水平[2]。近幾年衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的職能在調(diào)整過程中使衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量減員較多，如浙江省衛(wèi)生監(jiān)督員從原來的4000名減少到2800名[3]。在改革中，西咸新區(qū)灃東新城的做法值得衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)借鑒。灃東新城整合了衛(wèi)生監(jiān)督、食品藥品稽查的職能，成立了衛(wèi)生食品藥品監(jiān)督管理局，這種做法解決了人員編制不合理、人員數(shù)量不足等問題，而且在監(jiān)管工作中將各環(huán)節(jié)的工作銜接更緊湊，有效的利用了現(xiàn)有的人力資源，解決了機構(gòu)成立之初人員緊張的問題，工作也有了更好的延續(xù)性，也符合機構(gòu)精簡的原則，值得推廣。

2.2 科學配置衛(wèi)生監(jiān)督員

2.2.1 明確衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)工作職能。衛(wèi)生監(jiān)督人員缺乏身份認同感，不利于現(xiàn)有的衛(wèi)生監(jiān)督人員依法履行衛(wèi)生行政執(zhí)法職責，這也是很多地方出現(xiàn)優(yōu)秀人才流失情況的原因之一[4]。目前西安市衛(wèi)生監(jiān)督所已參照公務員管理，其余13區(qū)縣人員均按照事業(yè)單位進行管理，這與國家要求的執(zhí)法要求不一致，致使執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍相分離。相關部門應盡快使衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員實行參公管理，以期達到解決衛(wèi)生執(zhí)法主體和執(zhí)法隊伍相分離的問題，提高隊伍的穩(wěn)定性。

2.2.2 增加衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量。衛(wèi)生部《關于切實落實監(jiān)管職責，進一步加強食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》指出，每萬名常住人口配備1-1.5名衛(wèi)生監(jiān)督員。如按每萬名人口配備1名衛(wèi)生監(jiān)督員，西安市1001萬人口則需配備1001名衛(wèi)生監(jiān)督員，而西安市現(xiàn)有專職衛(wèi)生監(jiān)督員僅485名，尚缺516名衛(wèi)生監(jiān)督員。針對這種現(xiàn)狀，相關部門應根據(jù)社會發(fā)展的實際要求，合理的增加衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的社會需求。西安市各級監(jiān)督員隊伍雖初具規(guī)模，但數(shù)量嚴重不足，特別嚴重的是區(qū)級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員嚴重短缺，致使衛(wèi)生監(jiān)管工作任務不能如期完成，導致西安市衛(wèi)生監(jiān)督工作存在較大的安全隱患。為此，相關部門應合理配置衛(wèi)生監(jiān)督員。為了彌補現(xiàn)有的衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量不足的問題，還應大力加強基層衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員的培養(yǎng)工作，讓基層衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管員作為衛(wèi)生監(jiān)督員的有力補充。同時，為了充分發(fā)揮基層協(xié)管人員的作用，節(jié)約有限的衛(wèi)生監(jiān)督資源，可結(jié)合今后衛(wèi)生監(jiān)督工作的發(fā)展方向，即衛(wèi)生監(jiān)督工作將進一步依靠基層協(xié)管員的力量。因此，加大對基層協(xié)管員的培養(yǎng)力度是實現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)督工作城鄉(xiāng)全覆蓋的必然要求。

2.2.3 優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)。重視衛(wèi)生監(jiān)督員隊伍建設，是衛(wèi)生監(jiān)督體系建設的重要內(nèi)容 。在衛(wèi)生監(jiān)督工作中，人才隊伍建設是核心組成部分之一[5]。提高衛(wèi)生監(jiān)督員學歷層次，嚴把人員準入關，加大在職教育和培訓工作力度，培養(yǎng)一批高素質(zhì)的衛(wèi)生監(jiān)督專業(yè)人才隊伍中，滿足不斷提升的監(jiān)督工作需求[6]。為此，衛(wèi)生行政部門要力爭政府部門的支持，把高素質(zhì)的人員不斷擴充到執(zhí)法隊伍中，以改變目前衛(wèi)生監(jiān)督范圍廣、工作量大、人員少的現(xiàn)狀。同時，要解決人力資源問題就要有近期、中期、長期規(guī)劃。近期要對現(xiàn)有的人力資源現(xiàn)狀進行評估，根據(jù)工作性質(zhì)評估適宜的人員數(shù)量與質(zhì)量。中期招聘高素質(zhì)的人才，以解決衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量不足的問題。遠期要制定科學的、合理的衛(wèi)生監(jiān)督專業(yè)人員培養(yǎng)規(guī)劃，為監(jiān)督工作的長遠發(fā)展打下堅實的基礎。目前西安市高水平人才短缺，這也是一般單位常有的現(xiàn)象，關鍵是要善于開發(fā)利用人才和建立人才激勵機制，為人才創(chuàng)造機遇，并提供人才發(fā)展的條件。同時，衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)每年還應對衛(wèi)生監(jiān)督員進行考核，對考核合格者要進行注冊登記，對于考核不合格者給予解聘[7]。

2.3 加強信息化建設力度

建設數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡，可以降低工作成本[8]，實現(xiàn)資源共享。韓國用5年的時間建成了公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡集成系統(tǒng)，在全國3501個地區(qū)實現(xiàn)了網(wǎng)絡資源共享，該系統(tǒng)含19個業(yè)務模塊，47個詳細的公共衛(wèi)生計劃，48個工作任務[9]，極大地提高了工作效率，增強了政府決策的科學性。我國的南通市衛(wèi)生監(jiān)督所率先使用衛(wèi)生監(jiān)督工作信息平臺，創(chuàng)建了衛(wèi)生監(jiān)督的新模式，實現(xiàn)了電子執(zhí)法文書的應用，現(xiàn)場查詢經(jīng)營單位信息，遠程監(jiān)控，遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，通過遠程監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)應急指揮，應急處理，既減少了人力成本，又確保了執(zhí)法工作的規(guī)范化，提高了執(zhí)法工作效率，增強了行政執(zhí)法的透明度。美國目前建設了電子信息化網(wǎng)絡平臺，使用電子網(wǎng)絡疾病監(jiān)測報告系統(tǒng)，中國的CDC在非典過后已經(jīng)實現(xiàn)了傳染病疫情直報系統(tǒng)，衛(wèi)生部每日發(fā)布的全國疫情信息都是得益于該信息化系統(tǒng)的使用。為此，建議在西安市建立衛(wèi)生監(jiān)督信息中心數(shù)據(jù)庫試點工作，運用遠程全局管理模式，推廣移動執(zhí)法包，實現(xiàn)實時調(diào)查取證，實時制作執(zhí)法文書，規(guī)范執(zhí)法文書書寫，實時數(shù)據(jù)交換，實時對高風險環(huán)節(jié)進行監(jiān)控和執(zhí)法，為實現(xiàn)衛(wèi)生資源共享，實現(xiàn)自我監(jiān)督和全民監(jiān)督，進而輔佐行政決策提供依據(jù)。

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