趙力

摘要：本文以首都發(fā)展體現(xiàn)出的五個(gè)方面階段性特征為背景，分析了人口工作和首都人口工作的基本特征，進(jìn)一步厘清了首都人口工作面臨的三大主要考驗(yàn)，并以“摸清情況、守住底線、擴(kuò)充容量、動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)”為主要思路，提出應(yīng)對的七方面措施建議。

關(guān)鍵詞：首都人口工作；特征；主要考驗(yàn)；實(shí)踐

中圖分類號：C924.21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-4149（2014）01-0124-04

人口問題是關(guān)系首都永續(xù)發(fā)展的重大問題，人口因素與首都發(fā)展的各個(gè)方面既普遍聯(lián)系、深刻影響又相互制約。當(dāng)前首都發(fā)展體現(xiàn)出的五個(gè)方面階段性特征，為人口工作提供了新的視野，提出了新的要求，也促使人口工作者對人口工作進(jìn)行新的思考。

一、創(chuàng)新思路。進(jìn)一步研究人口及首都人口工作的特征

1.人口兩重性特征構(gòu)成了人口工作面對的基本矛盾

人口既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展又最終服務(wù)于人；人口既是生產(chǎn)者，又是消費(fèi)者；既是管理對象，又是服務(wù)對象。這種兩重性的特征，使得人口在城市運(yùn)行當(dāng)中具有兩個(gè)相反角色、兩種不同的要求并相互博弈。這是人口工作需要處理的最基本矛盾。因此，在人口工作當(dāng)中需要宏觀著眼、微觀人手，并使市場發(fā)揮更大的作用，通過市場機(jī)制去尋找平衡點(diǎn)；需要政府部門在人口工作的政策目標(biāo)確定、政策手段選擇上要科學(xué)把握合理的度；也需要根據(jù)管理和服務(wù)要求的不同對人口進(jìn)行分類服務(wù)和管理。

2.人口階段性特征支撐了現(xiàn)階段開展人口工作的必要性

從長期來看，人口的出生、遷移、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)等問題最終應(yīng)當(dāng)在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中由個(gè)人自主決定而形成，人口兩重性的矛盾也只有在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中才能得到最大程度的解決。推動(dòng)人口均衡化的工作不是從一開始就有，也不會(huì)貫穿社會(huì)主要現(xiàn)代化建設(shè)的始終，主要是在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)變的階段發(fā)揮作用，因此，人口工作具有的階段性特征，是現(xiàn)階段推動(dòng)人口均衡化工作的時(shí)間背景。這就要求人口工作一方面要把人口的計(jì)劃作為所有計(jì)劃的最前端，去把握人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境的均衡點(diǎn)；另一方面要積極完善市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，利用市場機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，在人口管理中實(shí)現(xiàn)政府基本管理和社會(huì)管理、市場調(diào)節(jié)、個(gè)人自我管理相結(jié)合.在人口服務(wù)中實(shí)現(xiàn)政府基本服務(wù)與市場、社會(huì)提供的服務(wù)相結(jié)合。

3.首都人口的開放性特征是首都人口工作的最大市情

北京是國家首都和中心城市，具有強(qiáng)大的人口吸引力。在地區(qū)發(fā)展不均衡、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的背景下，作為全國人口主要輸入地的開放式人口的服務(wù)管理是首都人口工作的地域特征，是首都人口工作的最大市情。

從存量上看，目前北京市常住人口總量近2100萬，再加上300萬左右來出差開會(huì)旅游的人口①，實(shí)有人口中戶籍人口和流動(dòng)人口比初步估算為1.2：1。從增量上看，自2007年以來，戶籍人口年均機(jī)械增長11.3萬，流動(dòng)人口年均增長超過40萬。開放式人口的特征明顯。

開放式人口的特征決定了首都人口具有獨(dú)特的工作任務(wù)。從根本上來說，一國的人口工作主要是封閉人口的工作。國家層面主導(dǎo)的人口自身均衡的問題，包括計(jì)劃生育、性別比失衡、老齡化等問題在開放式人口中都可以通過人口的遷移政策予以調(diào)節(jié)。因此，首都人口工作要更加關(guān)注人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境的外部均衡，更加關(guān)注人口的服務(wù)管理，把國內(nèi)“移民”的服務(wù)管理問題放在更加重要的位置。

開放式人口的特征決定了首都人口在城市發(fā)展中具有不同地位。人口在國家發(fā)展當(dāng)中具有基礎(chǔ)性的地位，但在北京，人口問題是作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后果出現(xiàn)的，而又反過來影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，在實(shí)踐前端要更加注重城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政策制定，在中端更加注重人口的管理，在末端要更加注重人口的服務(wù)。

開放式人口的特征需要人口工作具有更加堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。傳統(tǒng)人口的理論和數(shù)據(jù)不能適應(yīng)開放式人口管理的要求，要從更廣闊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)視野來看待人口工作，要從城市運(yùn)行的實(shí)際深入研究人口服務(wù)管理，要從更大范圍和更多方式來收集、整理、集成人口數(shù)據(jù)。

二、去粗存精。進(jìn)一步分析首都人口工作的主要考驗(yàn)

簡單地判斷首都人口過載，以及將首都交通擁堵、公共服務(wù)資源緊張、環(huán)境污染等問題簡單歸結(jié)于人口，既在理論上得不到完整的解釋，也經(jīng)不起實(shí)踐的考驗(yàn)。北京的水資源和土地資源的承載力在一定條件下仍有余量；交通擁堵與產(chǎn)業(yè)分布、職住分離、交通建設(shè)管理更具相關(guān)性；公共服務(wù)資源緊張既有服務(wù)的結(jié)構(gòu)問題，也有地區(qū)性公共服務(wù)產(chǎn)品提供全國性服務(wù)的問題。此外人口自身均衡作為人口服務(wù)管理的問題仍需穩(wěn)妥應(yīng)對。

因此，深入分析首都人口工作的主要考驗(yàn)，是做好人口工作的第一步。找準(zhǔn)問題才能有的放矢，避免放空炮、打空槍，綜合考慮其重要性、合理性和可能性，量力而行、盡力而為。

1.人口規(guī)?？焖倥蛎?，人口壓力加劇城市運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)是北京人口發(fā)展的主要背景

近10年來，北京市常住人口每年大體增長60萬人左右，2012年年末常住人口總量已達(dá)2069.3萬人，交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、環(huán)境惡化等“城市病”日益顯現(xiàn)。龐大的人口規(guī)模，倍增了經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的壓力，凸顯了城市建設(shè)管理在理念、政策、體制機(jī)制、方式方法等方面深層次問題，加劇了城市運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性.對城市精細(xì)化管理的要求不斷提高并且愈加緊迫。

2.人口分布失衡，中心城區(qū)人口過度聚集是北京人口問題的突出表現(xiàn)

2012年首都功能核心區(qū)人口密度最高，為23758 A/平方公里。是城市功能拓展區(qū)的3倍，城市發(fā)展新區(qū)的22.9倍，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的110倍。全市人口密度從城區(qū)向外圍呈現(xiàn)同心圓衰減。占全市面積1/5的城六區(qū)，創(chuàng)造了全市經(jīng)濟(jì)總量的70%，聚集了全市60%的人口。同時(shí)，職住分離產(chǎn)生的大量通勤人口以及旅游人口，也進(jìn)一步加劇了中心城區(qū)與其他市域人口分布的失衡。中心城區(qū)功能聚集和人口聚集已經(jīng)成為北京人口問題的聚焦點(diǎn)和放大鏡。

3。人口雙重二元結(jié)構(gòu)日漸顯現(xiàn)，創(chuàng)新人口的服務(wù)管理是北京人口工作的主要內(nèi)容

原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未根除，城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)已日益凸顯。城鄉(xiāng)和城市內(nèi)部的雙重二元結(jié)構(gòu)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、政府調(diào)控、人民生活都產(chǎn)生著重大的影響。城市市民與農(nóng)民、戶籍人口與外來人口、常住人口與流動(dòng)人口的服務(wù)管理需要實(shí)現(xiàn)在更高水平上的統(tǒng)分結(jié)合，戶籍農(nóng)業(yè)人口城市化、外來人口市民化、實(shí)有人口分類管理和差異化服務(wù)的任務(wù)十分艱巨。

總之，人口規(guī)模的快速膨脹使得人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展壓力不斷加大。人口服務(wù)管理的滯后不僅使得城市在應(yīng)對人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展壓力時(shí)面臨市場失效、行政失能的困境，而且加劇了人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的難度；而人口與資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)兩方面協(xié)調(diào)發(fā)展的壓力由于北京市人口空間分布的失衡被主要傳導(dǎo)于中心城區(qū)，人口與資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾在中心城區(qū)激化和凸顯。

三、整體推進(jìn)。進(jìn)一步拓展首都人口工作實(shí)踐

圍繞“摸清情況、守住底線、擴(kuò)充容量、動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)”整體推進(jìn)首都人口工作，具體來說包括：建立人口數(shù)據(jù)體系和人口評估機(jī)制，監(jiān)測、預(yù)測、評價(jià)人口狀況，摸清情況；守住城市資源承載力和人口涌入數(shù)量供需兩個(gè)底線；通過調(diào)整空間布局和加快交通建設(shè)擴(kuò)充城市人口容量以及建立市場和行政兩套人口動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)體系。

1.建立人口數(shù)據(jù)體系，監(jiān)測人口狀況，為人口工作提供基礎(chǔ)條件

深入、準(zhǔn)確、全面、及時(shí)的人口數(shù)據(jù)是人口評估機(jī)制的支撐條件。應(yīng)納入瞬間人口和通勤人口數(shù)據(jù)，擴(kuò)大數(shù)據(jù)采集面，提高數(shù)據(jù)集成效率，實(shí)現(xiàn)人口數(shù)據(jù)點(diǎn)、線、面相結(jié)合。收集“區(qū)域點(diǎn)”數(shù)據(jù)，對重點(diǎn)區(qū)域開展固定地點(diǎn)、固定時(shí)點(diǎn)的人口數(shù)據(jù)監(jiān)測；收集“時(shí)間線”數(shù)據(jù)，按照時(shí)間序列，收集隨時(shí)間線變化的人口數(shù)據(jù)；集成“整體面”數(shù)據(jù)，推動(dòng)部門間人口信息的共享、比對和分析，全面反映北京市人口狀況的基本面。同時(shí)，在數(shù)據(jù)收集方式上，實(shí)現(xiàn)實(shí)際發(fā)生數(shù)據(jù)、抽樣估算數(shù)據(jù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)相結(jié)合。

2.建立人口評估制度，預(yù)測和評價(jià)人口狀況，為重大決策提供依據(jù)

在人口數(shù)據(jù)體系的基礎(chǔ)上，開展重大規(guī)劃、重大政策、重大項(xiàng)目的人口評估，對人口狀況進(jìn)行價(jià)值判斷，把人口評估機(jī)制設(shè)計(jì)成為跟蹤人口狀況的“監(jiān)測儀”、促進(jìn)人口有序流人的“調(diào)節(jié)閥”、促進(jìn)人口合理分布的“分流器”、促進(jìn)人口服務(wù)管理提升的“粘合劑”。尤其是對于與戶籍、居住證掛鉤的人口服務(wù)管理排他性政策都應(yīng)先評估后執(zhí)行，為市政府重大決策提供依據(jù)和保障。

3.穩(wěn)定城市承載力，守住城市運(yùn)行資源底線

城市人口承載力主要限制在水資源和土地資源上，也可有條件地?cái)U(kuò)展到北京市很高比例要從外埠調(diào)入的電煤氣油等資源上。要根據(jù)城市運(yùn)行的實(shí)際，穩(wěn)定關(guān)系城市正常運(yùn)行的基礎(chǔ)資源的供給和使用，定期評估特定資源的承載力和長、中、短期風(fēng)險(xiǎn)，制定相應(yīng)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案，守住城市運(yùn)行的資源供應(yīng)底線。

4.依法治違，用法律手段守住城市人口涌入底線

依法嚴(yán)厲打擊違法建設(shè)、違法生產(chǎn)、違法經(jīng)營、違法用工，使“拆違、打非、治非”工作常態(tài)化。出臺(tái)相關(guān)政策限制外來人口低端創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)擠出的就業(yè)空間和創(chuàng)業(yè)空間由符合政策的常住人口填充。通過“房屋治違”，壓縮城市非法居住空間；通過“市場治違”，凈化市場環(huán)境，壓縮非法就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間，從整體上守住城市人口涌入底線。

5.調(diào)整空間布局，加快城市交通建設(shè)，為城市人口擴(kuò)容

均衡化的人口分布對從整體上增加城市人口的容納能力，促進(jìn)人口服務(wù)管理的提升具有重大意義。人口分布的均衡化與城市交通密切相關(guān)，城市交通大大增加了城市人口分布均衡化的彈性。要從產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)人手，重點(diǎn)分析總部經(jīng)濟(jì)、教育醫(yī)療服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)對五環(huán)內(nèi)同心圓式人口分布的影響，科學(xué)規(guī)劃，以功能疏解為重點(diǎn)，推動(dòng)中心區(qū)減壓。同時(shí)，大力發(fā)展城市交通建設(shè)，增強(qiáng)人口對公共資源、市場資源、文化資源的空間可及性，共同推動(dòng)城市人口擴(kuò)容。

6.推動(dòng)稀缺公共資源“市場定價(jià)+政府補(bǔ)貼”，用市場手段調(diào)節(jié)人口

對公共服務(wù)和公共資源進(jìn)行分類管理。基本公共服務(wù)盡力而為地?cái)U(kuò)大覆蓋范圍，稀缺公共資源逐步建立資源價(jià)格形成機(jī)制和區(qū)別對待的服務(wù)機(jī)制，對內(nèi)公共化、對外市場化，引入市場定價(jià)，善用市場手段，還原市場調(diào)節(jié)，同時(shí)政府對符合相關(guān)要求的人口予以補(bǔ)貼，主動(dòng)使用政府手段利用市場機(jī)制調(diào)節(jié)人口。稀缺資源應(yīng)當(dāng)包括土地資源、負(fù)載在土地資源之上的房屋資源和道路交通資源、優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療資源以及水電煤氣等。

7.以居住證制度為平臺(tái)，開展“國內(nèi)移民”管理，用行政手段調(diào)節(jié)人口

精細(xì)化設(shè)計(jì)居住證制度，使居住證制度既有人口管理的剛性，又具備人口調(diào)節(jié)的彈性。要通過“管理推、服務(wù)引”，盡可能擴(kuò)大居住證的實(shí)際覆蓋人群，并通過服務(wù)管理對人口進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和調(diào)節(jié)；要以居住證制度為平臺(tái)，建立人口的權(quán)利和義務(wù)之間的聯(lián)系，建立戶籍人口與流動(dòng)人口之間的聯(lián)系，建立人口服務(wù)與管理之間的聯(lián)系，建立宏觀政策與個(gè)人行為之間的聯(lián)系；要突出居住證制度在“國內(nèi)移民”管理的核心和平臺(tái)作用，與市場手段綜合施治，組合調(diào)節(jié)，逐步形成分類合理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、以人為本、高效經(jīng)濟(jì)的人口服務(wù)管理局面。