霍明善

(北辰區(qū)人民檢察院，天津 300420)

農(nóng)村居民私有住宅買賣的效力分析
——以宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為視角

霍明善

(北辰區(qū)人民檢察院，天津 300420)

在社會主義新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村城市化建設(shè)進(jìn)程中，過去農(nóng)村居民間曾經(jīng)原本自愿、公平的房屋買賣，由于違反了《合同法》和《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，使得原先簽訂的合同瞬間失去了效力，這不僅由此引發(fā)了大量的訴訟，而且也為法院的裁判活動帶來難題?；谵r(nóng)村居民私有房屋流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀和實(shí)踐基礎(chǔ)，對農(nóng)村居民私有房屋買賣的效力認(rèn)定可以適當(dāng)突破“房地一體”規(guī)則約束，運(yùn)用公平原則和公序良俗，將宅基地和房屋分別處理，使復(fù)雜問題簡單化。

農(nóng)村居民私有住宅;宅基地;無效合同;公平原則

近幾年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步和新農(nóng)村建設(shè)的深入發(fā)展，尤其是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，因于舊村改造以及政府的引導(dǎo)，有條件的農(nóng)民大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這就必然引起農(nóng)村居民私有住宅的買賣發(fā)生。由于我國農(nóng)村土地登記制度尚不完備，而且我國農(nóng)村還基本處于熟人社會，家庭的重要財產(chǎn)變動不必經(jīng)公示也可依非制度的方式令利益相關(guān)人知曉，因此對承載房屋的宅基地使用權(quán)登記、流轉(zhuǎn)往往被忽略，不知道宅基地使用權(quán)是否可以買賣。凡此種種，為宅基地的非法買賣和超標(biāo)多占者提供了可乘之機(jī)，也為日后判別房屋買賣合同是否有效埋下了隱患。

一、農(nóng)村居民私有住宅買賣的效力認(rèn)定

合同在效力上可分為有效合同和無效合同?！吨腥A人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)第五十五條、《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)第九條規(guī)定，有效合同是指意思表示真實(shí)，合同內(nèi)容不違反法律和社會公共利益。無效合同是指其在內(nèi)容上違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和社會公共利益。①王利明、王軼編著:《合同法教程》，中共中央黨校出版社，2002年11月第1版，P97．農(nóng)村村民簽訂的房屋買賣合同，從表象上看買賣的只是農(nóng)民私有住宅，然而由于宅基地使用權(quán)隨房屋一并轉(zhuǎn)移，因此，如果一旦違反國家對于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)定，必將導(dǎo)致合同的無效。

宅基地，是指農(nóng)村村民依法享有占有、使用，并依法建造住宅及其附屬設(shè)施的集體所有的土地。宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)，它是指自然人 (主要是農(nóng)村村民)依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有房屋及附屬設(shè)施的權(quán)利。②江平主編:《中華人民共和國物權(quán)法》，中國政法大學(xué)出版社，2007年3月第1版，P198．

宅基地屬于農(nóng)村居民的基本生活資料。宅基地使用權(quán)是一種帶有社會福利性質(zhì)的權(quán)利，是農(nóng)民的安身之本，所以，宅基地使用權(quán)具有以下特征:

1，宅基地使用權(quán)的取得主要是采取審批的方式無償取得;

2，宅基地使用權(quán)的主體只能是作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民;

3，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)具有嚴(yán)格限制，只能被繼承或者隨房屋所有權(quán)一起在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn);

4，宅基地使用權(quán)沒有使用期限限制;

5，宅基地使用權(quán)不經(jīng)登記也可設(shè)立，主要用途是建造住宅及其附屬設(shè)施。①劉莘、王達(dá)主編:《房地產(chǎn)行政登記理論與實(shí)務(wù)》，中國建材工業(yè)出版社，2008年4月第1版，P245．

享有宅基地使用權(quán)的只能是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，必要時須經(jīng)村民資格審查。宅基地的初始取得依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第六十二條第三款規(guī)定:須由村民個人申請，經(jīng)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。

我國的《土地管理法》和《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有嚴(yán)格的限制。

1，受讓人只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，如果是本集體組織以外人員，該人員必須首先在本集體組織中落戶并符合申請宅基地的條件。

2，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，村民轉(zhuǎn)讓 (出賣)后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

3，受讓人宅基地的面積不得過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，否則不得受讓。

法律之所以這樣規(guī)定，這是由于作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，農(nóng)村村民自愿地將其土地等生產(chǎn)和生活資料轉(zhuǎn)移給集體經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)而建立起了我國農(nóng)村土地的集體所有制。如果不加限制地任其流轉(zhuǎn)，勢必瓦解集體組織，使農(nóng)村村民的根本利益受到侵害，進(jìn)而難以保障集體經(jīng)濟(jì)組織的財產(chǎn)利益和集體組織的穩(wěn)定。

在現(xiàn)實(shí)案例中，幾乎不存在單獨(dú)出讓宅基地的現(xiàn)象，導(dǎo)致宅基地的出讓都是基于買賣房屋行為的發(fā)生而發(fā)生的。出讓宅基地的情況主要有以下幾種:第一是自己有多處住宅，包括原始申請取得和繼承取得，以及隨房屋合法以及不合法受讓的。第二是原始申請時通過各種不正當(dāng)方法多占的。第三是由于在城鎮(zhèn)買房急需用錢而主動放棄農(nóng)村住宅的。由于許多地方對宅基地的管理不規(guī)范，宅基地使用權(quán)的變動又并不采登記生效主義，故而在有些地方農(nóng)村村民擁有多處宅基地的現(xiàn)象較為普遍。另外是少許由于生活所迫賣大買小的。受讓者主要包括:第一是急需房屋居住的。由于有些地方實(shí)際上已經(jīng)停止宅基地的審批，兒女急需住房成家。第二是外來人員購房后想借此落戶。第三是城里人購買后作為休閑場所。第四是為改善居住條件以小換大。第五是不排除個別的投機(jī)行為。

在農(nóng)村尤其是在《土地管理法》公布施行前，買賣房屋不像公房交易那么規(guī)范，須經(jīng)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的評估、審核、登記等程序。實(shí)際上就是買賣雙方在第三人的見證下協(xié)議完成。即使在《土地管理法》公布施行后，多數(shù)農(nóng)村組織對宅基地的管理掌握的也并不十分嚴(yán)格，當(dāng)轉(zhuǎn)讓雙方到主管部門辦理過戶 (流轉(zhuǎn)、變更登記)手續(xù)，被告知依法不能過戶時，但受讓方考慮的是實(shí)際使用，雙方自愿交易，又有合同約束，也就不刻意計(jì)較是否過戶。而主管部門沒有深一層考慮受讓方是否是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員和受讓方的宅基地使用面積是否超標(biāo)。由于疏于管理和把關(guān)不嚴(yán)，無疑為日后的糾紛埋下了隱患。

毋庸諱言，由于我國涉及宅基地問題的法律立法施行相對滯后，加之主管部門由于某種原因(如公建拆遷、舊村改造等)暫停辦理變更登記或怠于管理，使得民間不經(jīng)登記過戶私下非法轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象在一些地方普遍存在。

從近幾年審理的農(nóng)村農(nóng)民私有住宅買賣合同糾紛的案件來看?？陀^地講，如果沒有小城鎮(zhèn)建設(shè)和舊村改造的出現(xiàn)，民間這一不經(jīng)登記過戶私下非法轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象由于受買賣雙方真實(shí)意思表示，自愿訂立和公序良俗的約束，一般會相安無事。正是由于有了小城鎮(zhèn)建設(shè)和舊村改造這一行為，政府或開發(fā)商給予的房屋拆遷補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原來出售房屋時的價款，從而使原出讓者感到吃虧而反悔，觸動了其心目中固有的公平原則，也引發(fā)了原來簽訂的買賣合同是否有效的問題。依據(jù)《土地管理法》和《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)的相關(guān)規(guī)定提起民事訴訟，請求法院確認(rèn)合同無效。法院受理此類案件后，均依照《合同法》第五十二條 (五)規(guī)定，確定無效。毋庸置疑，在農(nóng)村私有住宅買賣中，簽訂的合同是雙方平等自愿、真實(shí)意思的表示，然而卻違反了《合同法》第五十二條 (五)規(guī)定，最終被判定無效。

二、認(rèn)定農(nóng)村居民私有住宅買賣無效的弊端分析

對于這種涉及宅基地使用權(quán)房屋買賣無效的合同，如果簡單地予以撤銷，不僅對受讓者在事實(shí)上顯得極不公平，而且也有悖于公平原則和公序良俗。

在司法實(shí)踐中，有的法官在審理此類糾紛案件時，往往采取兩種形式。一種是完全無效主義，即引用《合同法》第五十二條 (五)項(xiàng)和第五十八條之規(guī)定予以判決，人為地使行為回歸到原始狀態(tài)，相互返還款物。另一種是部分有效主義，即引用合同法第五十六條和第五十七條之規(guī)定，但卻無法明確雙方責(zé)任的大小，只是籠統(tǒng)地對損失較大的一方予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。

從近兩年發(fā)生的此類案件來看，原告均為房屋的出讓方。而導(dǎo)致他們起訴的動機(jī)很簡單，因?yàn)楫?dāng)初出讓的價款很低，而在舊村拆遷改造時，隨著時間推移和物價上漲等因素，原有房屋升值很大，政府或開發(fā)商給予的拆遷補(bǔ)償款相應(yīng)很高，是原價款的幾倍，甚至十幾倍。由于利益的誘惑，使得原出讓方無疑昧著良心反悔。起訴的理由一般有兩個:一是轉(zhuǎn)讓行為違法。即以宅基地使用權(quán)不準(zhǔn)買賣或不能轉(zhuǎn)移給非本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員為由，請求法院確認(rèn)合同因違法無效。此類案件以受讓方為非本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員居多。二是無權(quán)處分。即以房屋屬于夫妻共同財產(chǎn)，一方出讓時未征得另一方同意，或者以宅基地使用權(quán)主體為父母，實(shí)際使用房屋的兒女出讓時沒有征得父母同意。在一些宅基地使用權(quán)主體為妻子，丈夫出讓時未征得妻子同意 (小城鎮(zhèn)建設(shè)的村鎮(zhèn)一般為城鄉(xiāng)結(jié)合部，大多女方為本村村民，男方為非農(nóng)業(yè)人員)，以無權(quán)處分為由，請求法院確認(rèn)合同因違法無效。此類案件以受讓方為本集體經(jīng)濟(jì)組織人員，由于主管部門因某種原因暫停辦理變更登記尚未過戶的居多。

原告方的上述兩種理由乍看起來合理充分，但實(shí)際上都經(jīng)不起推敲。第一，出讓者在簽訂合同時對于違法行為不管是否明知，都應(yīng)屬于自身的過錯。況且《土地法》是1999年才公布施行的，而有的合同簽訂時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于《土地法》公布施行前。第二，在農(nóng)村父母將自己名下的房屋“分”給自己的子女居住，屬于多年以來的習(xí)俗，因我國農(nóng)村還基本處于熟人社會，家庭的重要財產(chǎn)變動不必經(jīng)公示也可依非制度的方式令利益相關(guān)人知曉，又因父母在世，做兒女的出于對老人的孝順，不愿辦理變更登記，或怠于辦理。誰是房屋的真正所有人彼此心照不宣、心知肚明。如原告某村李某某訴李某、張某某房屋買賣合同糾紛案。李某某與李某系父子關(guān)系，與張某某系本村鄰居。李某某1987年取得建房使用證后建房，1990年“分”給李某居住。2002年李某以李某某的名義簽訂協(xié)議，將房屋以4．6萬元的價款賣給張某某，但未辦理相應(yīng)的變更登記。2007年該房屋因舊村改造拆遷。因拆遷補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原價款，因此李某某以李某無權(quán)代理為由，請求法院確認(rèn)合同無效。而以房屋屬于夫妻共有財產(chǎn)，一方無權(quán)處分，或宅基地使用權(quán)人為夫妻一方，另一方與受讓方簽訂的轉(zhuǎn)讓協(xié)議屬于無權(quán)代理行為為由的，則更不能自圓其說。如某村王某某訴孫某某和第三人劉某某房屋買賣糾紛案。王某某與劉某某系夫妻關(guān)系，孫某某(系非農(nóng)業(yè)人員)自2003年租住于王某某與劉某某的后院，2004年劉某某與孫某某簽訂合同，以6．7萬元的價款將登記在王某某名下的后院房屋賣給孫某某。2007年該村改造時，王某某自稱方得知劉某某將夫妻共有房屋賣給了孫某某，請求法院確認(rèn)合同無效。其間王某某與劉某某夫妻一直居住在前院房屋。上述二案應(yīng)屬于明顯的表見代理行為，但由于不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移適用公示原則，宅基地使用權(quán)不準(zhǔn)買賣或不能轉(zhuǎn)移給非本集體經(jīng)濟(jì)組織以外人員，法院一般依法確認(rèn)合同無效。

這種判決從法律角度看合法有據(jù)，無懈可擊，然而卻有悖于公平原則和公序良俗?！睹穹ㄍ▌t》第四條規(guī)定:民事活動應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價有償、誠實(shí)信用的原則。公平原則，是指在民事活動中以利益均衡作為價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，用來衡量民事主體之間的物質(zhì)利益關(guān)系，確定民事主體的民事權(quán)力義務(wù)及民事責(zé)任承擔(dān)等。公平原則亦是一條法律適用原則，即當(dāng)民法規(guī)范缺乏規(guī)定時，可以根據(jù)公平原則來設(shè)立、變更和終止民事法律關(guān)系。公平原則還是一條司法原則，即法官的司法判決要做到公平合理，當(dāng)法律缺乏規(guī)定時，應(yīng)根據(jù)公平原則作出合理的判決。①李仁玉主編:《民法學(xué)總論》，中共中央黨校出版社，1999年3月第1版，P31．

公平原則也是公序良俗法律化的升華。公序良俗是指公認(rèn)的社會秩序和良好的社會習(xí)俗，是民間調(diào)整人與人之間社會關(guān)系的道德行為準(zhǔn)則。

三、完善農(nóng)村居民私有住宅買賣效力認(rèn)定的建議

對于此類案件的審理，法院之所以確認(rèn)合同無效，依據(jù)“房地一體”規(guī)則和《合同法》第五十二條 (五)項(xiàng)規(guī)定。其實(shí)，任何事物都具有其普遍性和特殊性。結(jié)合目前此類案件爭議的焦點(diǎn)、簽訂合同雙方原始意圖以及實(shí)際現(xiàn)狀，不妨特殊情況作特殊處理，大膽突破“房地一體”規(guī)則約束，運(yùn)用公平原則和公序良俗，將宅基地和房屋分離，復(fù)雜問題簡單化。即判定合同無效，買賣有效，宅基地由集體收回。這一做法，有其法律、事實(shí)和時機(jī)基礎(chǔ)。

第一有其法律基礎(chǔ)和事實(shí)基礎(chǔ)。首先《合同法》第五十二條 (五)項(xiàng)規(guī)定，違法的合同無效。其次《合同法》第五十六條又規(guī)定，合同部分無效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。從所能接觸到的此類案件發(fā)現(xiàn)，合同的標(biāo)的都是宅基地上的建筑物房屋，雙方均未約定和涉及宅基地使用權(quán)這一概念。由此可以得出這樣的結(jié)論，轉(zhuǎn)讓雙方，尤其是出讓方無論懂不懂法律，還是窺避法律，彼此心照不宣，其本意就是轉(zhuǎn)讓房屋。更有些案件的出讓者甚至直截了當(dāng)?shù)谋砻?，無論將來政府對宅基地怎樣處分，對買賣房屋的協(xié)議不得反悔。這無疑是對合同的部分特別約定。依此推定合同部分有效，并不違背法律本意。

其實(shí)違背“房地一體”規(guī)則的房屋買賣在現(xiàn)實(shí)中亦不乏范例。比如對于具有鑒賞和收藏價值的古建筑，買方買到后拆下建筑材料易地重建的絕非個案 (當(dāng)然不能違反文物保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定)。再如，受讓人買入破舊房屋后，拆除重建，如果簡單確認(rèn)合同無效，彼此返還，亦違背公平和公序良俗。

第二有其時機(jī)條件。其一，所謂的“房地一體”規(guī)則，是建立在房屋不能拆移基礎(chǔ)上的。而事實(shí)上此類案件訴爭的房屋都是即將、正在或已經(jīng)拆除的房屋。其二，政府或開發(fā)商支付給被拆遷戶的是房屋拆遷補(bǔ)償款，而非征地費(fèi)、土地出讓費(fèi)等關(guān)于土地方面的補(bǔ)償。

此外基于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)所決定。雖然宅基地使用權(quán)無期限限制，但不能把這一模糊的概念簡單、片面地理解為只是長期地使用下去。其實(shí)恰恰相反，所謂的無期限限制恰恰是其期限可長可短，使用期限以使用者實(shí)際需要為標(biāo)準(zhǔn)。猶如開展某項(xiàng)活動，規(guī)則規(guī)定無年齡限制一樣，不論年齡大小，只要你愿意就可以參加。宅基地使用權(quán)期限這一模糊無限期概念，其實(shí)是受一個相對清晰的條件制約的，這個條件就是宅基地的占用、使用者實(shí)際需要。違反法規(guī)轉(zhuǎn)讓宅基地的行為，實(shí)際是一種宅基地使用權(quán)相對消滅的過程，這是因?yàn)檎刈鳛檗r(nóng)村居民的基本生活資料，宅基地使用權(quán)屬于福利性質(zhì)的無償取得，非法轉(zhuǎn)讓宅基地行為，表明使用者實(shí)際不再需要，這實(shí)際上也就是宅基地使用權(quán)期限的上限。既然使用者實(shí)際上不再需要和宅基地使用權(quán)不經(jīng)登記也可設(shè)立，那么這一非法轉(zhuǎn)讓的宅基地實(shí)際上是處于一種游離狀態(tài)。由于宅基地使用權(quán)非經(jīng)登記也可取得，那么將這種處于游離狀態(tài)的宅基地收歸集體所有，也可不經(jīng)登記。

這種收回行為并不違背我國“房地一體”規(guī)則，在這里要探討的只是那些涉及舊村改造、拆遷的宅基地使用權(quán)問題，即宅基地使用權(quán)趨于消滅的問題。對于沒有涉及這一問題，非法使用的宅基地，由于考慮屬于歷史遺留的問題，主管部門仍然在采取默許存在。

對于此類棘手案件，大多數(shù)法官感到非常撓頭，生怕處理不好引發(fā)連鎖反應(yīng) (因此類訴訟屬于伴隨舊村改造新產(chǎn)生的一類比較特殊的案件，就此發(fā)生上訪、群訪時有發(fā)生)，因此有的基層法庭采取暫不受理或延緩受理等消極態(tài)度。而有的法官在審理這類案件時在靈活發(fā)揮自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，充分利用公平原則，一般采取調(diào)解結(jié)案，對調(diào)解不成的，在確認(rèn)合同無效的前提下，對拆遷補(bǔ)償款依據(jù)合同法第五十八條按雙方責(zé)任的大小分配責(zé)任，一般照顧受讓方。與其說是判決，其實(shí)無異于照顧出讓方情緒的一種調(diào)解。例如一件類似上述王某某訴被告孫某某和第三人劉某某的房屋買賣糾紛案，法官在確認(rèn)合同無效后，將房屋升值補(bǔ)償款的80%判與了受讓方，判決后雙方均較滿意，未上訴。該判決不僅有法有據(jù)，而且充分體現(xiàn)了民法的公平原則和公序良俗，達(dá)到了法律效果和社會效果的統(tǒng)一，也為今后審理類似案件積累了經(jīng)驗(yàn)，提供了具有較強(qiáng)參考價值的判例。

對于新生的民事糾紛案件，不能以簡單、生硬的相關(guān)法律規(guī)定作為唯一的評判標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)充分考慮案件的實(shí)際情況。要充分兼顧道德調(diào)整的特殊效果，以人為本，使案件的裁判既達(dá)到案結(jié)事了，又有利于社會的穩(wěn)定和和諧社會的構(gòu)建。

(責(zé)任編輯 梁晉云)

D915.2

A

1672—6057(2014)02－55－04

2014－02－27

霍明善，男，天津市北辰區(qū)人民檢察院民行檢察科檢察員，主要從事檢察工作。