戚建剛+易君

摘 要：我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的合法性危機(jī)既體現(xiàn)在“作為行為”中，也體現(xiàn)在“不作為行為”中，突出表現(xiàn)為社會(huì)對(duì)其作出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論持不信任態(tài)度。原因在于：科學(xué)顧問(wèn)缺乏科學(xué)上的卓越性和獨(dú)立性及其活動(dòng)缺乏透明性。需要設(shè)計(jì)公正和科學(xué)的科學(xué)顧問(wèn)成員的遴選制度、廣泛和有效地支撐其開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的網(wǎng)絡(luò)體系、精密和完整的利益聲明規(guī)則、合理和全面的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)的公開(kāi)等制度來(lái)有效克服科學(xué)顧問(wèn)的合法性危機(jī)。

關(guān)鍵詞：食品安全 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 科學(xué)顧問(wèn) 合法性危機(jī)

中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-8330（2014）02-0090-10

雖然不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)顧問(wèn)具有不同的稱謂，比如，在美國(guó)，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)顧問(wèn)是食品建議委員會(huì)① 和食品與藥品管理局的科學(xué)委員會(huì)；② 在歐盟，是歐洲食品安全管理局的科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組；③我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)則是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)④與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心。⑤雖然稱謂不同，但它們都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相似的制度功能，即增強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性，進(jìn)而保障食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理決策的合法性。然而，與歐盟及美國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)制度相比，由于我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)制度起步比較晚，理論研究相當(dāng)欠缺，積累的經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)不足，因而在實(shí)踐中引發(fā)了諸多問(wèn)題，致使社會(huì)公眾對(duì)該項(xiàng)制度產(chǎn)生了嚴(yán)重的不信任，也削弱了行政機(jī)關(guān)所作出的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理決策的科學(xué)性。由此，亟需從食品安全法制的視角探究治理我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的具體之道。圍繞該問(wèn)題，筆者主要從以下三方面展開(kāi)論述。

一、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)合法性危機(jī)之突出表現(xiàn)

我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的合法性危機(jī)，既體現(xiàn)在他們對(duì)特定食品實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情形之中，也表現(xiàn)在社會(huì)公眾需要他們積極對(duì)某一食品實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，他們卻不作為或遲延作為的情形之中。對(duì)于前一種情形，可以稱為“作為行為”中的合法性危機(jī)；對(duì)于后一種情形，可以稱為“不作為行為”中的合法性危機(jī)。

（一）“作為行為”中的合法性危機(jī)

盡管到目前為止，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)從事的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)例并不多，然而，從這些為數(shù)不多的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)例中不難發(fā)現(xiàn)，他們已經(jīng)陷入了合法性危機(jī)，突出表現(xiàn)為社會(huì)公眾和同行專家對(duì)科學(xué)顧問(wèn)作出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論持懷疑和不信任的態(tài)度，而對(duì)制度的信任是人們服從該制度的心理基礎(chǔ)，也是制度具有生命力的動(dòng)力機(jī)制。⑥因而，缺乏公眾信任的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)自然不會(huì)得到公眾的支持，科學(xué)顧問(wèn)中的專家也被戲稱為“磚家”。有時(shí)，甚至連行政機(jī)關(guān)自身也不得不不采納科學(xué)顧問(wèn)所作出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論。比如，針對(duì)一些人大代表和學(xué)者對(duì)我國(guó)全民食鹽強(qiáng)制加碘策略的科學(xué)性的質(zhì)疑，⑦2010年4月7日，衛(wèi)生部致函國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)，要求對(duì)膳食中碘對(duì)健康的影響進(jìn)行評(píng)估。2010年5月14日，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)發(fā)表《中國(guó)食鹽加碘和居民碘營(yíng)養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》報(bào)告。該報(bào)告的基本結(jié)論是，繼續(xù)實(shí)施食鹽加碘策略對(duì)于提高包括沿海地區(qū)在內(nèi)的大部分地區(qū)居民的碘營(yíng)養(yǎng)狀況十分必要。⑧2010年7月，衛(wèi)生部依據(jù)該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，作出由于我國(guó)居民碘缺乏的健康風(fēng)險(xiǎn)大于碘過(guò)量的健康風(fēng)險(xiǎn)而繼續(xù)實(shí)施食鹽強(qiáng)制加碘策略的決策。應(yīng)當(dāng)指出，《食鹽加碘和居民碘營(yíng)養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》是我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)首次就重大食品安全問(wèn)題的潛在風(fēng)險(xiǎn)作出的評(píng)估。然而，該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告一出爐，就遭到不少同行專家和社會(huì)公眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑與反對(duì)，有學(xué)者甚至認(rèn)為該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告是“一場(chǎng)魔術(shù)”，而衛(wèi)生部以及食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)是“魔術(shù)師”。⑨然而，值得玩味的是，2011年8月31日，衛(wèi)生部發(fā)布《食用鹽碘含量》標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定從2012年3月15日起，食鹽碘含量將不再“一刀切”，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)厝巳簩?shí)際碘營(yíng)養(yǎng)水平，在規(guī)定范圍內(nèi)浮動(dòng)添加。⑩顯然，《食用鹽碘含量》標(biāo)準(zhǔn)的修改從反面證明了此前國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)發(fā)布的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告的科學(xué)性之不足。又如，作為2010年我國(guó)食品安全重大議題之一的面粉增白劑存廢之爭(zhēng)（化學(xué)物質(zhì)過(guò)氧化苯甲酰、過(guò)氧化鈣的俗稱），終因衛(wèi)生部于2010年12月14日就撤銷(xiāo)食品添加劑過(guò)氧化苯甲酰、過(guò)氧化鈣公開(kāi)征求意見(jiàn)，而暫告停歇。衛(wèi)生部于公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中發(fā)布《關(guān)于擬撤銷(xiāo)食品添加劑過(guò)氧化苯甲酰和過(guò)氧化鈣的相關(guān)情況》，以權(quán)威的官方信息宣布了國(guó)內(nèi)外關(guān)于在面粉中使用過(guò)氧化苯甲酰的安全限量標(biāo)準(zhǔn)，以及在此限量下使用的安全性，這是具有科學(xué)意義的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論。B11它是衛(wèi)生部依據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家的意見(jiàn)作出的結(jié)論。然而它同樣受到同行專家和社會(huì)公眾的批評(píng)與質(zhì)疑；B12同時(shí)，衛(wèi)生部的決策也未完全依據(jù)該評(píng)估結(jié)論。既然是具有科學(xué)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論，那么就應(yīng)當(dāng)作為衛(wèi)生部決策的依據(jù)，B13既然在面粉中使用安全限量之內(nèi)的過(guò)氧化苯甲酰不會(huì)對(duì)人體帶來(lái)健康風(fēng)險(xiǎn)，那么衛(wèi)生部就應(yīng)當(dāng)作出堅(jiān)持在面粉中可以使用安全限量之內(nèi)的過(guò)氧化苯甲酰的決定，然而，衛(wèi)生部卻作出了一年過(guò)渡期后徹底廢除面粉添加劑的決定。B14再如，2012年11月19日21世紀(jì)網(wǎng)報(bào)道，第三方檢測(cè)顯示酒鬼酒中的塑化劑含量超標(biāo)高達(dá)260%，由此引起社會(huì)公眾強(qiáng)烈恐慌。兩天之后，國(guó)家質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部和國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心有關(guān)負(fù)責(zé)同志公布，“國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心根據(jù)國(guó)際通用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和歐洲食品安全局推薦的人體可以耐受攝入量，以媒體報(bào)道的酒鬼酒中塑化劑含量為1.08mg/kg計(jì)算，按照我國(guó)人均預(yù)期壽命，每天飲用1斤，其中的塑化劑不會(huì)對(duì)健康造成損害”。B15顯然，這一意見(jiàn)屬于科學(xué)意義上的對(duì)酒鬼酒中安全限量的塑化劑的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論，理應(yīng)受到社會(huì)公眾和同行專家的尊重，然而，社會(huì)公眾和同行專家對(duì)此并不接受。這既表現(xiàn)為酒鬼酒的股票在復(fù)牌當(dāng)日就遭股民大量拋售而跌停，同時(shí)也殃及整個(gè)白酒行業(yè)板塊，也表現(xiàn)為該結(jié)論正日益受到社會(huì)公眾和專家學(xué)者的詰難。B16這是因?yàn)椋?011年6月衛(wèi)生部簽發(fā)的551號(hào)文件《衛(wèi)生部辦公廳官員通報(bào)食品及食品添加劑中鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)最大殘留量的函》規(guī)定塑化劑的最大殘留量為0.3㎎/㎏，衛(wèi)生部的這份文件中所規(guī)定的限量值是基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，B17可是，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的負(fù)責(zé)人卻認(rèn)為超過(guò)該文件規(guī)定最大殘留量近3倍的酒鬼酒，每天飲用1斤也不會(huì)對(duì)人健康帶來(lái)?yè)p害，這顯然與衛(wèi)生部之前所規(guī)定的限量值相矛盾。而據(jù)新浪網(wǎng)的一份題為《白酒塑化劑事件是否對(duì)你有影響》的調(diào)查，自國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心發(fā)布評(píng)估意見(jiàn)的3天之內(nèi)，就有近3萬(wàn)人參與其中，對(duì)于四個(gè)選項(xiàng)：擔(dān)心影響健康，將逐漸戒酒并勸告身邊親友；無(wú)所謂，身體已經(jīng)被蘇丹紅、地溝油等練得百毒不侵；不受影響，而且中國(guó)是酒文化，飲酒量無(wú)法自己控制；相信權(quán)威部門(mén)，每天飲用白酒不超過(guò)1斤就沒(méi)問(wèn)題。參與調(diào)查者投贊成票的比例分別是：54.7%、33.1%、 6.3%和5.9% ，B18也就是說(shuō)，參與調(diào)查的社會(huì)公眾極為不信任國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心發(fā)布的評(píng)估意見(jiàn)。

（二）“不作為行為”中的合法性危機(jī)

在實(shí)踐中，其合法性危機(jī)還表現(xiàn)為不作為或遲延作為，對(duì)于一些其危害性在科學(xué)上存在爭(zhēng)議的食品沒(méi)有給出權(quán)威性的評(píng)估意見(jiàn)，對(duì)于一些事關(guān)社會(huì)公眾重大健康風(fēng)險(xiǎn)的食品，則遲遲未實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，由此所帶來(lái)的負(fù)面后果毋庸置疑。比如，對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)至今尚未作出科學(xué)的評(píng)估結(jié)論。然而，在科學(xué)界，對(duì)于轉(zhuǎn)基因食品安全的風(fēng)險(xiǎn)，一直存在廣泛的爭(zhēng)議以及許多不確定性，諸如，它們對(duì)生命結(jié)構(gòu)改變后的連鎖反應(yīng)不確定；導(dǎo)致食物鏈潛在風(fēng)險(xiǎn)不確定；污染、增殖、擴(kuò)散及其清除途徑不確定等。B19可是，一些轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)企業(yè)基于巨大的商業(yè)利益考慮，一方面發(fā)布轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人體不存在健康風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估報(bào)告，另一方面則大量種植和銷(xiāo)售非法的轉(zhuǎn)基因作物和食品，對(duì)此，2011年4月28日的《每日經(jīng)濟(jì)新聞》、B204月29日的《華夏時(shí)報(bào)》、B21《經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)》、B22《中國(guó)新聞網(wǎng)》B23以及《中國(guó)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)》B24等媒體作了詳細(xì)披露。這些媒體報(bào)道所揭問(wèn)題著實(shí)讓社會(huì)公眾擔(dān)心，其中，有兩個(gè)問(wèn)題值得深究：一是為農(nóng)業(yè)部抽檢不合格，從而遭到“封殺”的超級(jí)玉米品種，都是經(jīng)國(guó)家農(nóng)作物品種審定委員會(huì)審定通過(guò)的“合格”產(chǎn)品，比如，“登海605”、“登海662”等；二是在安全性未加以明確之前，違法的轉(zhuǎn)基因食物已進(jìn)入多地多個(gè)品種的兒童食物，比如，惠氏“S-26愛(ài)兒素嬰兒配方豆粉”、 伊利“胡蘿卜營(yíng)養(yǎng)米粉”、含有轉(zhuǎn)基因水稻Bt63成分的米飯等等。而這兩個(gè)問(wèn)題都指向?qū)D(zhuǎn)基因作物或食品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。換言之，如果對(duì)這些轉(zhuǎn)基因作物或食品，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)在事先能作出客觀、中立的科學(xué)評(píng)估，就不會(huì)產(chǎn)生一系列可能侵害社會(huì)公眾及公共利益的后果。可是，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)對(duì)之一直沉默不語(yǔ)。又如，在2008年9月三鹿問(wèn)題奶粉全面披露之前的3個(gè)月，在國(guó)家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)督司網(wǎng)站上，就有消費(fèi)者投訴嬰兒食用三鹿奶粉后患腎結(jié)石的情況。然而，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)并沒(méi)有啟動(dòng)對(duì)三鹿問(wèn)題奶粉的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，因而無(wú)法確切掌握三鹿問(wèn)題奶粉的社會(huì)危害性，也就沒(méi)有采取及時(shí)和有效的防范措施。等到衛(wèi)生部組織調(diào)查組對(duì)三鹿集團(tuán)奶粉進(jìn)行深入調(diào)查時(shí)，已經(jīng)是在9月中旬了，錯(cuò)過(guò)了治理三鹿奶粉危機(jī)事件的關(guān)鍵3個(gè)月，這不僅在客觀上加速了三鹿奶粉集團(tuán)的滅亡，也加重了對(duì)消費(fèi)者的損害。B25再如，前述酒鬼酒，甚至是整個(gè)白酒行業(yè)中的塑化劑事件。由于在2011年5、6月間，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)發(fā)生因塑化劑而引發(fā)的重大食品安全危機(jī)，波及數(shù)百家廠商、千余項(xiàng)產(chǎn)品，島內(nèi)民眾更是一度談 “塑”色變，在這種背景下，2011年6月中國(guó)酒業(yè)協(xié)會(huì)因獲知白酒產(chǎn)品中含有塑化劑有關(guān)信息，要求相關(guān)企業(yè)查清白酒中的塑化劑產(chǎn)生來(lái)源，當(dāng)年12月又發(fā)布通知要求白酒企業(yè)進(jìn)一步提高食品安全意識(shí)，2012年4月，協(xié)會(huì)再次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控白酒產(chǎn)品塑化劑含量。B26從理論上講，既然我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)發(fā)生了塑化劑事件，而我國(guó)大陸的酒業(yè)協(xié)會(huì)也已經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)查清和嚴(yán)控相關(guān)白酒企業(yè)中的塑化劑，那么我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)有所作為，積極主動(dòng)地對(duì)白酒的塑化劑安全限量進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，然而，他們一直無(wú)所作為，直到2012年11月19日21世紀(jì)網(wǎng)進(jìn)行相關(guān)報(bào)道之后，才匆匆發(fā)表意見(jiàn)?？墒?，社會(huì)公眾已經(jīng)對(duì)他們的意見(jiàn)持不信任態(tài)度。其他事關(guān)社會(huì)公眾重大健康風(fēng)險(xiǎn)的食品，比如，食品中的反式脂肪酸、鎘的膳食暴露等，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)至今也未給出明確的科學(xué)評(píng)估建議。

二、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)合法性危機(jī)之原因分析

以上分析表明，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)已經(jīng)陷入了合法性危機(jī)，那么他們陷入合法性危機(jī)的原因何在？縱觀在實(shí)踐中所暴露出的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以歸納為以下幾方面。

（一）科學(xué)顧問(wèn)缺乏科學(xué)上的卓越性

專家權(quán)威是一種建立在科學(xué)理性基礎(chǔ)上異于傳統(tǒng)強(qiáng)制性的知識(shí)話語(yǔ)權(quán)。B27正是由于缺乏科學(xué)上的卓越性，才使我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)權(quán)威的根基受到動(dòng)搖，社會(huì)公眾難以信任他們能夠作出科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論或者他們自身能夠?qū)ι鐣?huì)需求作出積極的回應(yīng)。那么我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)為何會(huì)缺乏科學(xué)上的卓越性？一些學(xué)者將其中的原因更多地歸咎于食品安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題在客觀上的復(fù)雜性和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)自身的局限性。B28“任何參與為風(fēng)險(xiǎn)決策提供信息的科學(xué)家都不會(huì)對(duì)事實(shí)的不確定性感到意外。認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)的局限性是基本的科學(xué)訓(xùn)練”。B29然而，筆者認(rèn)為，這一原因是包括歐盟及美國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)都普遍存在的，而科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)法律制度的一個(gè)重要目的就是盡可能化解這種因復(fù)雜性和局限性所帶來(lái)的難題，于是才對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的卓越性提出嚴(yán)格、甚至是苛刻的要求。由此，從法制建設(shè)角度而言，我們需要從我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)范食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的法律制度層面來(lái)分析導(dǎo)致他們?nèi)狈茖W(xué)上的卓越性的具體原因。

1.缺乏一整套嚴(yán)格和公正的程序制度來(lái)招聘和遴選最高水準(zhǔn)的科學(xué)專家組成食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)。對(duì)于我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的成員的招聘和遴選程序及其所應(yīng)具備的專業(yè)水平，《食品安全法》及其實(shí)施條例、《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》都沒(méi)有規(guī)定。對(duì)于作為科學(xué)顧問(wèn)組成部分的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的專家的條件，《國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程》第13條作了規(guī)定。其中，涉及專業(yè)水平的條件有三項(xiàng)：即從事專業(yè)技術(shù)工作，具有副高級(jí)以上專業(yè)職稱（副高級(jí)職稱者需具有博士學(xué)位），年齡在 65歲以下（院士除外），身體健康；具體從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，或者從事與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的工作；業(yè)務(wù)水平突出，在國(guó)內(nèi)相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域具有較高的學(xué)術(shù)威望，或者具備豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的專家的條件，現(xiàn)有法律規(guī)范及衛(wèi)生部的規(guī)范性文件都沒(méi)有規(guī)定。而對(duì)于這些專家的招聘和遴選程序，也缺乏法律規(guī)范依據(jù)，這表明行政機(jī)關(guān)在遴選和聘請(qǐng)科學(xué)顧問(wèn)的專家方面，實(shí)際上存在著非常大的自由裁量空間。例如，關(guān)于我國(guó)第一屆國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的成員組成，在衛(wèi)生部官方網(wǎng)頁(yè)上只能看到專家委員會(huì)的成立決定、擬入選以及最終確定入選名單的公示通知，對(duì)于專家的選擇標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式等問(wèn)題僅有一句話：即“第一屆風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)是在有關(guān)部門(mén)、科研機(jī)構(gòu)和大專院校推薦的專家中，按照多學(xué)科組成、代表性和獨(dú)立評(píng)估等原則產(chǎn)生的，并向社會(huì)進(jìn)行了公示”。 B30

2.缺乏嚴(yán)格的質(zhì)量保障程序來(lái)確保科學(xué)顧問(wèn)所作出的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論具有可靠性。基于食品安全風(fēng)險(xiǎn)本身的復(fù)雜性以及科學(xué)顧問(wèn)專家知識(shí)的局限性，為確保科學(xué)顧問(wèn)所作出的評(píng)估結(jié)論經(jīng)得起同行專家和社會(huì)公眾的詰難和質(zhì)疑，就需要一整套嚴(yán)格的質(zhì)量保障程序來(lái)確?？茖W(xué)顧問(wèn)的評(píng)估結(jié)論是權(quán)威和可靠的。對(duì)此，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范卻處于空白狀態(tài)。而在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)法制比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，則已建立比較完善的制度。例如，歐洲食品安全管理局的四階段質(zhì)量保障程序：一是自我評(píng)估：歐洲食品安全管理局的科學(xué)委員會(huì)使用自我審查的形式來(lái)確保持續(xù)性地遵循相同的步驟以實(shí)施每一次科學(xué)評(píng)估，比如，確保所有的科學(xué)數(shù)據(jù)被清楚地描述和參考、在規(guī)定的期限之內(nèi)達(dá)成共識(shí)等；二是內(nèi)部審查，歐洲食品安全管理局的一個(gè)內(nèi)部審查小組對(duì)經(jīng)自我評(píng)估程序的科學(xué)結(jié)論作第二次復(fù)查，該小組會(huì)提出修改建議；三是外部審查，歐洲食品安全管理局通過(guò)建立外部獨(dú)立的專家小組來(lái)對(duì)其內(nèi)部的質(zhì)量審查程序加以審查，外部專家小組會(huì)提出建議；四是質(zhì)量管理年度報(bào)告，歐洲食品安全管理將內(nèi)部和外部的審查建議匯編成質(zhì)量管理年度報(bào)告，該報(bào)告的作用是增強(qiáng)其工作程序的質(zhì)量，并在其官方網(wǎng)站上公布。

3.缺乏完整和高效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)體系來(lái)有效地支撐科學(xué)顧問(wèn)開(kāi)展高質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。因?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)不能在真空中從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，需要大量精確的信息和專業(yè)化的科學(xué)知識(shí)與數(shù)據(jù)，所以在法律上需要安排一種確保科學(xué)顧問(wèn)開(kāi)展高質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的支撐體系，也就是完整和高效的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)體系。然而，對(duì)于這樣一種支撐體系，我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)范并沒(méi)有較為科學(xué)的規(guī)定。唯一的依據(jù)是《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第8條和第4條的規(guī)定。根據(jù)第8條第1款的規(guī)定，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)無(wú)權(quán)收集需要評(píng)估的食品的風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)，而是由衛(wèi)生部來(lái)提供，即衛(wèi)生部根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的需要組織收集有關(guān)信息和資料?？墒?，衛(wèi)生部如何收集信息和資料呢？于是，根據(jù)第4條的規(guī)定，由衛(wèi)生部確定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)、技術(shù)信息、檢驗(yàn)結(jié)果的收集、處理、分析等任務(wù)。那么，其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)又如何提供信息和數(shù)據(jù)呢？根據(jù)第8條第2款的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和縣級(jí)以上地方農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)助收集前款規(guī)定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和資料。通過(guò)分析這些條款可以發(fā)現(xiàn)，目前支撐我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)開(kāi)展高質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信息網(wǎng)絡(luò)體系是十分脆弱的。理由在于：一是將大量的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息源排除在該體系之外。我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況是，主要的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和數(shù)據(jù)存在于食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)、各類行業(yè)協(xié)會(huì)、以及農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。按照現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)體系，這些最重要的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息源卻被排除在外。二是雖然規(guī)定了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和縣級(jí)以上地方政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)助衛(wèi)生部收集信息，但這些部門(mén)到底有哪些？通過(guò)什么途徑協(xié)助、不協(xié)助的法律后果是什么，協(xié)助的期限是多少等問(wèn)題，則沒(méi)有規(guī)定。三是雖然規(guī)定了由衛(wèi)生部確定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)承擔(dān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)和技術(shù)信息的收集，但現(xiàn)行的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)在人員、編制、經(jīng)費(fèi)等方面都存在不足，比如，它只是一個(gè)事業(yè)單位，只有總共200多個(gè)編制，目前全國(guó)只有一家等。至于它如何與中央和地方其他相關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)溝通和聯(lián)絡(luò)，如何獲得這些機(jī)關(guān)的協(xié)助等重要問(wèn)題，現(xiàn)行法律都沒(méi)有規(guī)定。

（二）科學(xué)顧問(wèn)缺乏科學(xué)上的獨(dú)立性

專家的本質(zhì)特點(diǎn)是價(jià)值中立，以確保專家能夠忠實(shí)于公共利益，在不受外部影響的情況下來(lái)實(shí)施食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的獨(dú)立性制度，是實(shí)現(xiàn)其科學(xué)上的卓越性的最重要手段，同時(shí)，也是贏得社會(huì)公眾和其他同行信任的重要因素。《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第6條規(guī)定：“國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)依據(jù)本規(guī)定及國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程獨(dú)立進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的科學(xué)、客觀和公正。任何部門(mén)不得干預(yù)國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)和食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)工作。”《國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程》第19條規(guī)定：“專家委員會(huì)根據(jù)衛(wèi)生部下達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估任務(wù)，按照相應(yīng)程序獨(dú)立開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)有關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的法律規(guī)范及其他規(guī)范性文件已經(jīng)明確了專家獨(dú)立、客觀、公正地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本原則，然而，這些原則性的規(guī)定根本無(wú)法為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的獨(dú)立開(kāi)展提供強(qiáng)有力的和可以操作的保障。在現(xiàn)實(shí)中，缺乏獨(dú)立性保障的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的成員，既可能被政府潛在的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則所牽制，成為“傀儡”專家，也有可能成為利益集團(tuán)的代言人，成為被管制者借以捕獲管制者的工具。B31具體而言，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)存在依附性的情形主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1. 對(duì)行政機(jī)關(guān)的依附。雖然《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第6條規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)獨(dú)立實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但令人感到困惑的是，該管理規(guī)定的其他諸多條款卻讓食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)嚴(yán)重依附于行政機(jī)關(guān)。比如，第7條規(guī)定，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)開(kāi)展食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估任務(wù)的來(lái)源由衛(wèi)生部下達(dá)；第10條規(guī)定，對(duì)于國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估計(jì)劃和優(yōu)先評(píng)估項(xiàng)目的確定，由衛(wèi)生部決定；第12條第1款規(guī)定，對(duì)于根據(jù)衛(wèi)生部下達(dá)的評(píng)估任務(wù)，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)提出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施方案，需要報(bào)衛(wèi)生部備案；第12條第2款規(guī)定，對(duì)于在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，需要進(jìn)一步補(bǔ)充信息和數(shù)據(jù)的，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)需要向衛(wèi)生部提出數(shù)據(jù)和信息采集方案的建議。而第15條和第18條甚至進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果和報(bào)告，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向衛(wèi)生部報(bào)告；對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的公布，則由衛(wèi)生部依法向社會(huì)公布。顯然，這些條款嚴(yán)重削弱了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的獨(dú)立性。而從實(shí)踐中來(lái)看，以第一屆國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)的組成情況為例，進(jìn)行評(píng)估的42名委員絕大多數(shù)都來(lái)自國(guó)家部委的下屬機(jī)構(gòu)，委員會(huì)委員由衛(wèi)生部選聘，分別來(lái)自于各有關(guān)醫(yī)藥院校、科研單位、藥檢部門(mén)及醫(yī)院各不同專業(yè)。B32至于我國(guó)科學(xué)顧問(wèn)的另一組成部分——食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心，則直接屬于事業(yè)單位，受?chē)?guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。因?yàn)閲?guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心建立了理事會(huì)，是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的決策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)中心的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)務(wù)預(yù)決算、重大事務(wù)、章程擬訂和修訂等事項(xiàng)，按照有關(guān)規(guī)定履行人事等方面的管理職責(zé)，并監(jiān)督食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的運(yùn)行。而衛(wèi)生部是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心理事長(zhǎng)單位，國(guó)務(wù)院食品安全辦、農(nóng)業(yè)部為副理事長(zhǎng)單位，工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局等部門(mén)為理事單位。雖然從理論上而言，讓食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)依附行政機(jī)關(guān)的初衷正是為了科學(xué)決策，但是行政機(jī)關(guān)的決策思維和使命與科學(xué)顧問(wèn)的工作思維和使命并不一致，有時(shí)，甚至完全相反。面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)力，科學(xué)顧問(wèn)往往喪失獨(dú)立性，他們被稱作“御用專家”，科學(xué)也就變成了政治的工具。

2.缺乏保障科學(xué)顧問(wèn)忠實(shí)于公共利益和客觀地科學(xué)事實(shí)的具體制度。盡管《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第7、10、12條等條款使得食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)依附于行政機(jī)關(guān)，但這并不必然導(dǎo)致科學(xué)顧問(wèn)一定不能忠實(shí)于科學(xué)事實(shí)，可是，如果缺乏保障科學(xué)顧問(wèn)忠實(shí)于科學(xué)事實(shí)的具體制度，那么則根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)客觀、公正和獨(dú)立。這是因?yàn)椋称钒踩L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)成員的中立性本身只是一個(gè)假設(shè)，他們具有經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)，“經(jīng)濟(jì)人”或“理性人”的基本行為動(dòng)機(jī)是獲利，追求的是個(gè)人效用、利潤(rùn)的最大化，這種在評(píng)估過(guò)程中的自利取向往往會(huì)埋下?lián)p害他人及公眾利益的禍根。B33依據(jù)公共理論選擇邏輯，由于專家行為的靈活性以及自利動(dòng)機(jī)的強(qiáng)烈刺激，當(dāng)決策結(jié)果與專家個(gè)體利益或價(jià)值偏好具有聯(lián)系時(shí)，他們的行為實(shí)際上也是盡可能地利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化，而不是其聲稱的最大限度地增進(jìn)公共利益。B34然而，對(duì)于此類保障科學(xué)顧問(wèn)忠實(shí)于科學(xué)事實(shí)和公共利益的制度，我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范沒(méi)有規(guī)定。雖然《國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程》在第15條B35和第17條第（四）項(xiàng)B36有所規(guī)定，但是這些規(guī)定極為原則，缺乏可操作性，比如，如何認(rèn)定“可能與自身利益相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作”中的“利益”，由誰(shuí)來(lái)認(rèn)定，以及通過(guò)何種程序認(rèn)定等，都沒(méi)有規(guī)定。

（三）科學(xué)顧問(wèn)的活動(dòng)缺乏公開(kāi)透明性

我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的評(píng)估結(jié)論若要獲得社會(huì)公眾和同行專家的信任與支持，還需要遵循公開(kāi)和透明的法律規(guī)則。這是因?yàn)椋绻麄兊幕顒?dòng)是不為公眾所知的或者在很大程度上不為公眾所知，公眾難以監(jiān)督他們的行為，對(duì)其信任自然會(huì)大打折扣。這正如有學(xué)者所指出的：“通過(guò)公開(kāi)的決策程序，將使原本黑盒子式的政策形成過(guò)程處于大眾輿論監(jiān)督的陽(yáng)光下，降低了行政官僚圖利自我或他人的可能，強(qiáng)化了責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，增進(jìn)了民眾對(duì)于政府的信賴”。B37盡管這一觀點(diǎn)主要針對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，然而同樣適用于我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的行為?？墒?，現(xiàn)行的關(guān)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的法律規(guī)范對(duì)此僅作了極為有限的規(guī)定，即《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》第18條規(guī)定， 衛(wèi)生部應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公布食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果。此外，通過(guò)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心網(wǎng)站公開(kāi)的僅有的3份食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告——《食品中丙烯酰胺的危險(xiǎn)性評(píng)估》、《中國(guó)食鹽加碘和居民碘營(yíng)養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》、《蘇丹紅危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告》——的分析和梳理可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于每一項(xiàng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)建議的目標(biāo)和適用范圍的信息，參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專家名單（除《中國(guó)食鹽加碘和居民碘營(yíng)養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》注明了專家組和工作組名單外），評(píng)估的議程和時(shí)間，關(guān)于科學(xué)建議的會(huì)議紀(jì)要、少數(shù)派成員的意見(jiàn)，這些科學(xué)建議被拒絕或修改的理由等信息均未涉及，也沒(méi)有公開(kāi)；對(duì)于某一食品安全風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)估建議時(shí)，所使用的任何既定的指南、數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、默認(rèn)假設(shè)、決定標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)于任何偏離既定規(guī)定的做法的理由等信息，用以識(shí)別相關(guān)數(shù)據(jù)和其他信息的方法，作出科學(xué)建議所依據(jù)的數(shù)據(jù)來(lái)源信息，適用或排除某些數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)的信息等公開(kāi)較少且不全面和完整；對(duì)于作出科學(xué)建議時(shí)所涉及的不確定性和差異性的信息以及對(duì)其進(jìn)行解釋說(shuō)明的信息等并未一同公開(kāi)。顯然，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的行為依然主要是黑盒子式活動(dòng)，離全過(guò)程的透明和公開(kāi)還有非常遙遠(yuǎn)的距離。

三、克服食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)合法性危機(jī)之食品安全法制度

以上對(duì)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)合法性危機(jī)突出表現(xiàn)及其原因的分析，其實(shí)揭示了我國(guó)《食品安全法》以及其他規(guī)范科學(xué)顧問(wèn)的相關(guān)法律規(guī)范，既沒(méi)有考慮對(duì)科學(xué)顧問(wèn)的中立性、權(quán)威性、透明性的訴求，也沒(méi)有關(guān)注科學(xué)顧問(wèn)的專家知識(shí)可能被濫用的機(jī)制，其結(jié)果將可能是：專家角色的“空洞化”和“符號(hào)化”與專家知識(shí)濫用同時(shí)存在，B38科學(xué)顧問(wèn)作出的科學(xué)建議及科學(xué)績(jī)效也會(huì)陷入民眾的不信任之中。然而，來(lái)自歐盟和美國(guó)等食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)法制比較發(fā)達(dá)地區(qū)的理論與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，擔(dān)負(fù)提供食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)建議職責(zé)的科學(xué)顧問(wèn)若要獲得其他政府機(jī)構(gòu)以及公眾的信任，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的法律制度的設(shè)計(jì)者至少會(huì)遇到這樣一些難題：如何確保他們所提供的評(píng)估建議具有科學(xué)上的卓越性？如何確保他們是在一種忠實(shí)于公共利益的獨(dú)立的狀態(tài)下作出評(píng)估意見(jiàn)，或者如何克服他們?cè)诮?jīng)濟(jì)利益上存在的或明或暗的偏見(jiàn)并防止行政機(jī)關(guān)和其他組織的干涉？如何讓他們?cè)谕该骱凸_(kāi)的條件下提供科學(xué)意見(jiàn)？B39這些問(wèn)題恰恰是目前困擾我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的制度設(shè)計(jì)者的難題，也是我國(guó)科學(xué)顧問(wèn)出現(xiàn)合法性危機(jī)的原因。由此，筆者在適當(dāng)借鑒和合理改造發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)的法制經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，B40提出克服我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)合法性危機(jī)之具體的食品安全法制度。

1.設(shè)計(jì)公正和科學(xué)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)成員的遴選制度。公正和科學(xué)的遴選制度是確?？茖W(xué)顧問(wèn)能夠作出高質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，并獲得公眾和同行專家信任的基礎(chǔ)性制度。對(duì)于這項(xiàng)制度，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定得相當(dāng)不足，一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)缺失。筆者認(rèn)為，一項(xiàng)完整的公正和科學(xué)遴選的制度至少應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)環(huán)節(jié)：一是適格的候選人的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，《國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程》第13條規(guī)定了3項(xiàng)，筆者認(rèn)為，這3項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是不夠的，還需要加上兩項(xiàng)：即具有跨學(xué)科的，最好是國(guó)際化背景的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，以及具有嫻熟的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的溝通技巧。二是遴選程序。對(duì)此，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范沒(méi)有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，它應(yīng)當(dāng)包括五個(gè)階段：（1）衛(wèi)生部運(yùn)用多種媒體和新聞手段，向全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)布遴選科學(xué)顧問(wèn)成員的公告。（2）衛(wèi)生部組織專家對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)的有效性進(jìn)行形式上的審查。（3）衛(wèi)生部組織專家對(duì)適格的候選人進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的評(píng)價(jià)。（4）衛(wèi)生部確定最佳候選人的入圍名單。（5）衛(wèi)生部從入圍名單中任命候選人。三是科學(xué)顧問(wèn)成員的更新程序。對(duì)此，《國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)章程》第17條規(guī)定了專家委員會(huì)委員資格終止的情形，第18條簡(jiǎn)單規(guī)定了專家委員會(huì)委員每屆任期為五年。筆者認(rèn)為，這里至少需要規(guī)定：更新成員的情形，比如辭退、辭職或任期屆滿；需要履行的更新程序，比如，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)主任向衛(wèi)生部提出建議，衛(wèi)生部根據(jù)遴選程序選擇新成員等步驟。四是與遴選相關(guān)的候選人的身份信息的保障。筆者認(rèn)為，這一點(diǎn)對(duì)于確保有足夠優(yōu)秀的候選人來(lái)參加遴選程序非常重要，因而需要作出規(guī)定，比如，有權(quán)獲得這些候選人身份信息的主體，主體需要遵守的法定義務(wù)等。對(duì)于這四個(gè)環(huán)節(jié)，筆者建議衛(wèi)生部或者食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)通過(guò)發(fā)布規(guī)范性文件的方式來(lái)加以規(guī)范。就像歐洲食品安全管理局通過(guò)兩個(gè)內(nèi)部指引——《關(guān)于協(xié)助食品安全管理局的科學(xué)工作的科學(xué)委員會(huì)、科學(xué)小組和外部專家的成員的選擇決定》B41與《關(guān)于科學(xué)委員會(huì)、科學(xué)小組以及它們的工作團(tuán)體的建立和運(yùn)作決定》B42——來(lái)法制化那樣。

2.設(shè)計(jì)廣泛而有效地支撐科學(xué)顧問(wèn)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的網(wǎng)絡(luò)體系，或者各類合作性制度。此類制度類似于科學(xué)顧問(wèn)安放在全國(guó)各地的手足或耳目，幫助其快速和高質(zhì)量地實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。筆者認(rèn)為，未來(lái)的法律制度設(shè)計(jì)至少應(yīng)當(dāng)包括以下合作性制度：一是建立利害關(guān)系人B43協(xié)商平臺(tái)來(lái)開(kāi)展合作。衛(wèi)生部自身或者委托食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心實(shí)施該項(xiàng)合作制度。這項(xiàng)制度是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心與各類利益團(tuán)體進(jìn)行合作的主要制度安排。衛(wèi)生部應(yīng)當(dāng)通過(guò)一項(xiàng)指南，詳細(xì)規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心與各類利益團(tuán)體之間合作的具體制度。比如，該平臺(tái)的職責(zé)與任務(wù)、平臺(tái)的構(gòu)成、平臺(tái)的主席、平臺(tái)的會(huì)議制度與工作方法和資金等內(nèi)容。二是建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估咨詢平臺(tái)來(lái)實(shí)施合作。咨詢平臺(tái)是國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心與地方行政機(jī)關(guān)之間開(kāi)展合作的關(guān)鍵性制度，以實(shí)現(xiàn)兩者之間的食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)的共享。筆者認(rèn)為，衛(wèi)生部可以在衛(wèi)生行政系統(tǒng)內(nèi)建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估咨詢平臺(tái)，并通過(guò)指南的方式規(guī)定咨詢平臺(tái)的各項(xiàng)制度，比如，咨詢平臺(tái)的成員構(gòu)成、出席會(huì)議規(guī)則、獨(dú)立性、保密性、透明性、秘書(shū)、會(huì)議的召集、議程、法定人數(shù)與投票、結(jié)束爭(zhēng)議、書(shū)面程序、解釋與會(huì)議所使用的語(yǔ)言、工作小組、會(huì)議記錄和文件的發(fā)送以及補(bǔ)助等。三是建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估各類網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)來(lái)實(shí)施合作。網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)可以視為咨詢平臺(tái)的有機(jī)組成部分，因?yàn)樽稍兤脚_(tái)的成員是借助于網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)來(lái)開(kāi)展具體的任務(wù)。它的主要使命是就與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)的科學(xué)事項(xiàng)來(lái)支持咨詢平臺(tái)的工作，從而支撐國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心工作。網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)可以設(shè)在全國(guó)的各類研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)、食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的衛(wèi)生所等，使觸角能夠延伸到非常廣泛的領(lǐng)域。衛(wèi)生部也應(yīng)當(dāng)通過(guò)內(nèi)部指南的方式來(lái)規(guī)定網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)與咨詢平臺(tái)開(kāi)展合作的制度，比如成員構(gòu)成、主要使命、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、會(huì)議制度等。

3.設(shè)計(jì)精密和完整的利益聲明規(guī)則，確?？茖W(xué)顧問(wèn)成員嚴(yán)格依據(jù)公共利益來(lái)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不受其他組織的利益和意志的影響。筆者認(rèn)為，如要較為有效地實(shí)現(xiàn)獨(dú)立性原則，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)和完整的利益聲明規(guī)則，即應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律規(guī)則的方式規(guī)定，科學(xué)顧問(wèn)的成員在從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)時(shí)承諾與該活動(dòng)不存在直接或間接的利害關(guān)系。對(duì)于我國(guó)科學(xué)顧問(wèn)的制度設(shè)計(jì)者而言，利益聲明規(guī)則可能顯得陌生，對(duì)于它的功能或許持懷疑態(tài)度，然而，從歐洲食品安全管理局的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，利益聲明規(guī)定對(duì)于確?？茖W(xué)顧問(wèn)成員的獨(dú)立性以及獲得社會(huì)公眾和其他國(guó)家行政機(jī)關(guān)的信任非常有效。對(duì)此，歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條首先規(guī)定了兩種類型的利益聲明，即利益的年度聲明和利益的特別聲明。該法規(guī)定，歐洲食品安全局的管理委員會(huì)、咨詢論壇的成員和執(zhí)行主任應(yīng)當(dāng)制作一份承諾宣言和一份利益宣言，以表明不存在違反他們獨(dú)立性的直接或間接利益，這些申報(bào)應(yīng)當(dāng)每年以書(shū)面形式作出。科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的成員應(yīng)當(dāng)制作一份承諾宣言和一份利益宣言，以表明不存在違反他們獨(dú)立性的直接或間接利益，這些申報(bào)應(yīng)當(dāng)每年以書(shū)面形式作出。管理委員會(huì)成員、執(zhí)行主任、咨詢平臺(tái)成員、科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的成員以及參與工作小組的外部專家，在每次會(huì)議時(shí)都應(yīng)當(dāng)聲明不存在任何與議程項(xiàng)目有關(guān)而影響其獨(dú)立性的利益存在。而《關(guān)于利益聲明的獨(dú)立和科學(xué)決策規(guī)則》B44等指南則進(jìn)一步具體化了歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條的內(nèi)容。這些指南不僅增加一種利益的聲明類型，即利益的口頭聲明——是對(duì)利益的年度聲明和利益的特別聲明的補(bǔ)充，在每一次會(huì)議開(kāi)始之前，歐洲食品安全局的成員應(yīng)當(dāng)口頭聲明可能損害其獨(dú)立性且與相關(guān)會(huì)議議題有關(guān)，但尚未在利益的年度聲明和利益的特定聲明中加以聲明的利益事項(xiàng)。此外，歐洲食品安全局對(duì)利益聲明的諸多相關(guān)事項(xiàng)還進(jìn)行了明確規(guī)定，比如，對(duì)所涉及的關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)，像利益、利益沖突、經(jīng)濟(jì)利益、研究經(jīng)費(fèi)、相關(guān)利益，作了較為詳細(xì)的界定；規(guī)定了利益聲明和評(píng)估的原則；規(guī)定了三種類型的利益聲明中所需要聲明的利益類型；規(guī)定了如何對(duì)三種類型的利益進(jìn)行審查；規(guī)定了對(duì)成員個(gè)人資料的保護(hù)等等。筆者認(rèn)為，我國(guó)可能并不需要完全照搬歐洲食品安全管理局的這些利益聲明規(guī)則，但不能忽視這些規(guī)定的功能，即旨在通過(guò)實(shí)施具有可操作性的利益聲明規(guī)則來(lái)保證歐洲食品安全局的成員能夠忠實(shí)于公共利益，避免受其他組織的不良影響，從而獨(dú)立實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。由此，適當(dāng)借鑒其中的一些利益聲明規(guī)則類型，比如年度利益聲明和口頭利益聲明，對(duì)于確保我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)的獨(dú)立性是十分有益的。

4.設(shè)計(jì)合理和全面的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)公開(kāi)和透明的制度。如前所述，現(xiàn)行的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公開(kāi)制度僅僅是結(jié)果公開(kāi)，而且由衛(wèi)生部來(lái)公開(kāi)，作為具體作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)顧問(wèn)無(wú)權(quán)自行公開(kāi)。筆者認(rèn)為，這種公開(kāi)制度顯然無(wú)法滿足社會(huì)公眾和同行專家的知情權(quán)，也難以獲得他們的信任和支持，我們需要一項(xiàng)合理和全面的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)公開(kāi)和透明的制度。該項(xiàng)制度的內(nèi)容至少包括四個(gè)方面：一是首先要取消由衛(wèi)生部統(tǒng)一來(lái)公開(kāi)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息的做法，科學(xué)顧問(wèn)有權(quán)在遵守相關(guān)保密規(guī)定的前提下，自行公開(kāi)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息。二是確立衛(wèi)生部和科學(xué)顧問(wèn)公開(kāi)信息的原則，即全過(guò)程都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)透明性，而不僅僅是最終的科學(xué)建議或結(jié)論應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)；透明和公開(kāi)的信息具有可理解性（特別是能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾所理解）和可復(fù)制性，從而能讓其他專家來(lái)驗(yàn)證。三是規(guī)定需要重點(diǎn)公開(kāi)的事項(xiàng)，比如，每一項(xiàng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的目標(biāo)和適用范圍的信息，具體而言，該評(píng)估結(jié)果的背景以及需要回答的問(wèn)題；評(píng)估結(jié)果所針對(duì)的對(duì)象和范圍，包括被評(píng)估的活動(dòng)、事項(xiàng)或危害， 被暴露的人群，對(duì)評(píng)估范圍加以限制的理由等。又如，對(duì)某一事項(xiàng)作出評(píng)估結(jié)果時(shí)，所使用的任何既定的指南、數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、默認(rèn)假設(shè)、決定標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)于任何偏離既定規(guī)定的做法的理由等信息。再如，用以識(shí)別相關(guān)數(shù)據(jù)和其他信息，包括文獻(xiàn)調(diào)查的范圍和標(biāo)準(zhǔn)的方法，科學(xué)顧問(wèn)的議程和時(shí)間，關(guān)于評(píng)估結(jié)果的會(huì)議紀(jì)要、少數(shù)派成員的意見(jiàn)等等。四是要對(duì)公開(kāi)性與保密性之間的關(guān)系加以規(guī)范化。這首先需要明確公開(kāi)和透明是基本原則，而保密是例外?？茖W(xué)顧問(wèn)所從事的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)的信息應(yīng)當(dāng)最大限度地公開(kāi)或讓公眾獲得，而只有在具有正當(dāng)?shù)姆ǘɡ碛汕闆r下，最小數(shù)量的信息才能被保密。其次，即使對(duì)于依法應(yīng)當(dāng)保密的信息，如果為了保障社會(huì)公眾健康的需要，該類信息也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，保密的要求將被解除，社會(huì)公眾有權(quán)及時(shí)獲得該類信息。再次，規(guī)定某一信息是否應(yīng)當(dāng)保密時(shí)所需要考慮的因素：比如，公開(kāi)是否會(huì)給個(gè)體或公司帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失或不正當(dāng)?shù)内A利；公開(kāi)是否會(huì)嚴(yán)重干擾科學(xué)顧問(wèn)的活動(dòng)；公開(kāi)是否會(huì)違反現(xiàn)行有效的法律等。最后，要規(guī)定保密的方式，比如，科學(xué)顧問(wèn)的成員應(yīng)當(dāng)簽署一份書(shū)面聲明以表明遵守保密的義務(wù)，并且，這種義務(wù)一直持續(xù)到其職責(zé)的終止。

應(yīng)當(dāng)指出，以上四項(xiàng)制度是克服我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)合法性危機(jī)的主要制度，其他制度，比如，類似于歐洲食品安全管理局的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量評(píng)估制度、科學(xué)顧問(wèn)的經(jīng)費(fèi)保障制度、科學(xué)顧問(wèn)的集體決策且成員之間享有平等發(fā)言權(quán)制度等，都能在一定程度上發(fā)揮相應(yīng)的功能?？梢哉f(shuō)，通過(guò)這些制度的有效運(yùn)作，我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)顧問(wèn)將走出合法性危機(jī)，從而獲得社會(huì)公眾和同行專家的高度信任，也能為食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理決策提供充分的科學(xué)保障。

The Legitimate Crisis of Science Advisers of Risk Assessment

for Food Safety and Its Overcome in China

QI Jian-gang YI Jun

Abstract： The legitimate crisis of scientific advisers of risk assessment for food safety in China arises from both their “action” and “inaction”， particularly because the public distrust their risk assessment conclusions. The cause lies in the absence of excellence and independence of scientific advisers and the lack of transparency in their activities. In order to overcome the legitimate crisis， it is suggested to design a fair and scientific election system to select members of science advisors， to establish extensive and effective network system to support risk assessment， to formulate accurate and comprehensive rules on declaration of interest， and to adopt a reasonable and comprehensive system open to public of risk assessment for food safety.

Key words：food safety risk assessment science adviser legitimate crisis