吳 利 妹

(安慶師范學院圖書館， 安徽 安慶 246133)

抗戰(zhàn)時期國民政府文官培訓制度的新變化

吳 利 妹

(安慶師范學院圖書館， 安徽 安慶 246133)

抗戰(zhàn)時期，南京國民政府的文官培訓制度逐漸成熟、完善，制定了明確的培訓大綱，并呈現(xiàn)出新的特點?？荚嚰案袢藛T進入培訓階段的寬進嚴出，文官培訓層次和要求的高級化，培訓人員基本得到了委任，體現(xiàn)了南京國民政府文官培訓制度的相對成熟。

國民政府；文官制度；培訓；特點

1937年，抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)。戰(zhàn)時對人才的大量而緊急的需求，使國民政府文官培訓制度出現(xiàn)了一些新變化，主要表現(xiàn)在選派學習人員的標準要求寬松化，學習培訓規(guī)定的明確化、嚴格化，培訓文官的層次和要求高級化，錄訓人員委任工作的實際化等方面。這些問題學界目前還鮮有論及，本文擬對這些問題展開初步分析。

一、選派學習人員的標準要求寬松化

抗戰(zhàn)之前，對于經(jīng)過考試擬錄用的公務人員，選派學習的標準非常嚴格，其有無曾任的經(jīng)歷以及曾任經(jīng)歷的時間等等，都作了具體而明確的要求?？箲?zhàn)時期，由于戰(zhàn)爭的原因，對人才的需求增加，考試院變通考試原則與考試方法，簡化考試程序，增加錄取人數(shù)?？箲?zhàn)開始的兩年，考試院未能舉行大規(guī)模的高等考試。1941年考試院《修正高等考試及格人員選派規(guī)程》。修正后的規(guī)程在選派考試及格人員的標準上有兩點變化：

第一，從整體內(nèi)容上看，修正后的規(guī)程比原規(guī)程簡明，原規(guī)程共有19條，修正后的規(guī)程只有12條，縮短學習人員的學習時間。原規(guī)程規(guī)定“學習人員之學習時間定為一年，學習期滿成績列甲等者由銓敘部分發(fā)，以薦任官試署；列乙等者減月俸十分之一并延長其學習期間半年；列丙等者減月俸十分之二并延長學習期間一年；但均以延長二次為限。期滿成績?nèi)粤幸业纫韵抡咄Ｖ蛊鋵W習及選派任用。”[1]52-53修正后的規(guī)程只規(guī)定“學習期間定為三個月，期滿由被分機關填具學習成績考核表，連同學習日記送經(jīng)銓敘部審查，認為成績優(yōu)良者予以任用，成績欠佳者延長期學習期間”[2]254。這種變化說明，抗戰(zhàn)時期為了能在短時間內(nèi)將人才盡快送到工作的崗位，對分發(fā)學習人員的標準要求寬松化了，抗戰(zhàn)前限制考試及格人員分發(fā)學習的一些嚴格的標準和要求，在新的規(guī)程里沒有采用。

第二，對選派學習人員的經(jīng)歷時間規(guī)定上，原規(guī)程對考試及格人員學習要求比較嚴格。對于考試及格人員，“其無曾任經(jīng)歷，或曾任經(jīng)歷不滿二年者分派各機關學習”[2]254。而新規(guī)程則規(guī)定：“無曾任委任職或相當職務滿六個月者，或無經(jīng)以委任職審查合格者，均應先派學習”[1]51-53，這里曾任的經(jīng)歷時間由兩年縮短為六個月。這條規(guī)程的變化，表明對于“曾任”的標準基本放開，甚至不作要求。

抗戰(zhàn)后對考試及格人員選派學習的標準寬泛，和抗戰(zhàn)時期高等考試降低錄取標準是一致的。依照《修正高等考試實施細則》的規(guī)定，高等考試以各科成績滿60分為及格，但抗戰(zhàn)時期教育受到影響，考生應試成績大多未能達到60分，所以考試院往往降低錄取標準，由典試委員會給全體考生加分，以完成錄取名額。對此，考試院長戴季陶解釋：“考試標準之降低，實乃事實上之必要，不得不從寬錄用?，F(xiàn)在一般教育程度，因環(huán)境之關系，不免降低，考試只能就短取長，今后應從教育根本上著手，然后考試成績，始可提高?！盵3]33可見，在抗戰(zhàn)這個特殊環(huán)境下，因應國家對人才的需求，從高等考試到分發(fā)學習，都適當放開了標準，使通過考試的人員有機會得到繼續(xù)培訓的機會，進而及時分配到各個機關。

對于國民黨員，可以內(nèi)定免于訓練，直接分發(fā)。戴季陶指示：“如果辦事成績優(yōu)良，其為本黨黨員，而且經(jīng)該服務機關之長官保請免于受訓者，似宜加以許可?；蛴诳荚囍菩校粺o益處，且并不背乎訓練之原則也?！盵3]102這條政策對于非黨員及格人員而言，可能不公平，但從一個特殊側(cè)面體現(xiàn)了分發(fā)學習人員標準寬松化，這也是順應戰(zhàn)時環(huán)境，以便為抗日工作及時有效地輸送人才。

二、學習培訓規(guī)定的嚴格化、明確化

抗戰(zhàn)時期，南京政府修改了分發(fā)學習的規(guī)程，放寬了擬錄用人才的標準，使得通過考試的人員能有機會參加進一步的培訓學習。但這并不表明南京政府放松了錄用人才的標準，抗戰(zhàn)時期對擬錄用人員培訓規(guī)定的嚴格化、明確化，證明南京政府在放寬考試人員分發(fā)學習標準的同時，卻把嚴了培訓的關口，確保擬錄用人員在實際委任之前，達到政府所要求的實際工作的素質(zhì)和能力。胡希汾《公務員補習教育實施芻議》一文反映了當時的情況：“抗戰(zhàn)到今天，血的事實不為不少，政治趕不上軍事，前方緊張，后方松懈，工作效率不足，動員力量未夠，公事滯延，生活奢靡，幾成通同的現(xiàn)象。大家競?cè)轮岣咝姓剩喒珓諉T生活，可是直到如今，具體的辦法很少，因此效率的不增進如故，生活的不整飭如故?！盵4]5

1941年11月，考試院公布《高等、普通考試及格人員受訓辦法》，這是考試院明確公布的“培訓”制度。《受訓辦法》的主要內(nèi)容是，嚴格訓練的紀律和制度，如初試及格人員，在訓練期內(nèi)不得參加任何考試，并不得申請停止受訓；初試及格人員違反規(guī)定，或因不守紀律，經(jīng)訓練機關勒令停止受訓者，除撤銷其初試及格資格外，并由訓練機關追繳其受訓期間一切費用；核準暫停受訓人員，應于次屆考試初試及格人員開始訓練時，補受訓練。其因病未痊不能報到者，依延期受訓辦法處理[5]521。

抗戰(zhàn)時期培訓制度的明確化，主要體現(xiàn)在考試院頒布的一系列規(guī)程上。這些規(guī)程的主體就是培訓，包括培訓的紀律要求、經(jīng)濟補助等。黃光燾《公務員進修在東安》一文談到：“進修班是在每日下午辦公以后上課，從縣長以至書記都是學員，我們的課程有民法、刑法、憲法、國父遺教、主席言行，聘請本縣黨團法諸首長擔任講授，筆者則擔任講授應用文、行政法、公務員服務法，都編有講義，分發(fā)各同仁。在每天一小時的課堂里，供給了同仁們的精神食糧，建筑了我們的知識堡壘?！盵6]40-41作者以公務員培訓教員的身份，其論文真實反映了抗戰(zhàn)后公務員培訓制度的明確化。

三、培訓文官層次和要求的高級化

抗戰(zhàn)后出現(xiàn)了新的培訓文官制度，這就是抗戰(zhàn)時期的“公務員進修與考察”制度。這種培訓主要是針對省級機關以上、并且具有很高學識與修養(yǎng)的文官，體現(xiàn)出培訓文官層次和要求的高級化。

1943年，國民政府公布《公務員進修及考察選送條例》，共計16條，詳細規(guī)定了政府公務員進修及考察的選送辦法。如第三條規(guī)定選送公務員的要求：現(xiàn)任簡任、薦任或高級委任職公務員，在同一機關繼續(xù)任職滿五年，最后三次考績總成績均在80分以上，工作有特殊表現(xiàn)，學識堪資深造，品行優(yōu)良，體格健全。選送國外進修或考察的人員，以曾經(jīng)高等考試及格或曾在公立或經(jīng)教育部立案或認可國內(nèi)外?？埔陨袭厴I(yè)學校畢業(yè)，并通曉該國文字者為限。第八條規(guī)定了考察的時限：考察期間國內(nèi)為半年，國外為一年，進修期間國內(nèi)外均為二年。國內(nèi)外考察或進修人員，遇有交通上之障礙，或為完成學科之研究，前項之間得呈請主管機關核準，酌予延長，并轉(zhuǎn)報考試院。但延長期間，不得超過一年。第九條對進修考察人員的經(jīng)費作了規(guī)定：經(jīng)決定派出進修及考察人員離職期間，除由原機關給予原薪水外，其所需旅費或用費在國內(nèi)者，由原送機關酌給，在國外者，由原送機關轉(zhuǎn)送銓敘部另編預算呈請核發(fā)。第十條規(guī)定了進修人員的職責：國內(nèi)外進修人員，于每滿一年應就研究所得，提出報告，呈請原機關備核，研究期滿之成績，并應由本人請求進修處所給予證明，呈由原機關轉(zhuǎn)送銓敘部備查。第十一條規(guī)定了考察人員的職責：國內(nèi)外考察人員考察期滿三個月內(nèi)，應將考察結果提出報告，呈原機關核準銓敘部備查[3]261-262。

選送進修考察的公務員必須具備較高的素質(zhì)。公務員除了要求通過國內(nèi)的考試之外，工作、學識、品行、身體條件都有要求，出國考察的還要精通該國語言。尤其不同的是，抗戰(zhàn)前的培訓結束后，需要通過考試；而進修考察后的公務員，需要撰寫論文，提交報告。后者的要求顯然要高出很多，和抗戰(zhàn)之前的知識與技能的培訓相比，具有相當?shù)睦碚撋疃群蛯W術色彩，可見此次公務員進修與考察，是針對較高級別的公務員，更多的是要求這些公務員具有理論和學術的水平，能夠具備從事較高職位的公務員的工作?！豆珓諉T進修與考察選送條例》第四條規(guī)定：“國內(nèi)外進修或考察人員，以國民政府五院各部會署各省政府及院轄市市政府為限，每年得各就其考績?nèi)藛T中，合于第三條規(guī)定者選送之?！盵5]261雖然抗戰(zhàn)前也有省級甚至中央機關的文官培訓，但往往是和全國各個層次的文官培訓在一起，所以并沒有特別的要求，也就并不要求特別的培訓內(nèi)容和效果?？箲?zhàn)期間的公務員進修與考察制度，是專門針對層次和素質(zhì)較高的文官培訓，尤其是出國進修和考察，還可能是相當級別的長官，所以其各方面的要求非常之高?？箲?zhàn)之后文官培訓層次和內(nèi)容的高級化傾向，體現(xiàn)了南京政府對通曉國際情況的理論性的高級文官的需求。

四、受訓人員的委任

國民政府從1933年舉行普通文官考試，每次考試及格人員都予以分發(fā)，但效果并不理想，大部分經(jīng)過錄取培訓后的人員，雖然被分發(fā)到各地機關，但長期得不到實際的委任。1934年，戴季陶呈文中央政治會議，聲稱：“考試錄取人員，除尚在學習期間不計外，依法任用者實居少數(shù)，羈縻于閑曹之列，彷徨于候補之途者，往往而然。夫以中央與地方機關之多，每月黷陟更替人員之之眾，何至并此區(qū)區(qū)考試出身之數(shù)，經(jīng)年累月而補用不及耶？”[7]32可見戰(zhàn)前錄訓人員的委任工作處于虛空狀態(tài)。

抗戰(zhàn)時期，由于環(huán)境限制，人才短缺，考試院變通考試原則，簡化考試規(guī)程，共舉行了15次高等考試?？荚囋焊鶕?jù)《高等考試分為初試再試并加以訓練辦法》與《修正高等考試及格人員分發(fā)規(guī)程》，對各屆考試及格人員進行了選派，規(guī)定中央各行政機關任用職員應先在考試及格人員中遴選，效果比較明顯。如1940年高等考試及格人員，除辦理戰(zhàn)時消費稅的31名暫時不分發(fā)，司法官22名由行政部分發(fā)外，其余133名由銓敘部依照分發(fā)規(guī)程，按照各類人員考取名次，斟酌志愿，分發(fā)在文官處、主計處等32個中央及地方機關。1941年高等考試中建設人員31人，除3人保留分發(fā)外，其余28人分發(fā)經(jīng)濟部及四川等省政府。1941年高等考試及格人員除保留分發(fā)7人，暫緩分發(fā)2人外，分發(fā)行政院等中央部門67名，四川等省政府31名[8]?？梢?，抗戰(zhàn)時期國民政府對考試及格人員的分發(fā)和任用作了一些實質(zhì)性的工作，具有積極意義。

抗戰(zhàn)結束后，錄訓人員的委任工作，一定范圍內(nèi)延續(xù)了抗戰(zhàn)期間的良好態(tài)勢，錄訓后的人員基本得到了委任。以河北省為例，1947年地政人員考試合格的65人，分發(fā)到河北省政府民政廳進行學習后，全部分派到各地機關委以實職。實際委任雖然并不能完全代表文官的培訓制度，但也反映出文官培訓制度所取得的實績。尤其是抗戰(zhàn)前后文官委任情況的變化，具有多方面考量和評價的功能。

抗戰(zhàn)后的文官培訓制度出現(xiàn)了一些新的特征是研究南京政府的文官培訓制度所必須注意的。不過，戰(zhàn)后的文官培訓，主體上還是繼承和發(fā)展了戰(zhàn)前的培訓制度，所出現(xiàn)的新變，并不是都具有廣泛的代表性，如公務員考察和進修制度，只在較高層的范圍起到作用。抗戰(zhàn)后文官培訓制度的新變，其作用和影響是積極的，其學術史的價值和意義還可深入挖掘，其在現(xiàn)實中所產(chǎn)生的影響和作用，則應實事求是地予以分析和評價。

[1]考試院銓敘部.現(xiàn)行考銓法規(guī)匯編[G].南京：考試院銓敘部印行，1936.

[2]蔡鴻源.民國法規(guī)集成(第68冊)[G].合肥：黃山書社，1999.

[3]戴季陶先生文存(續(xù)編)[M].臺北：中國國民黨中央委員會黨史史料編纂委員會印行，1967.

[4]胡希汾.公務員補習教育實施芻議[J].民國周刊，1939(56).

[5]蔡鴻源.民國法規(guī)集成(第67冊)[G].合肥：黃山書社，1999.

[6]黃光燾.公務員進修在東安[J].輔導通訊，1948(12).

[7]戴季陶.戴季陶呈中央會議文[J].考試院公報，1934(12).

[8]1942年考試院工作報告[B].中國第二歷史檔案館，37(2)-39.

責任編校：徐希軍

2013-03-12

吳利妹，女，安徽樅陽人，安慶師范學院圖書館助理館員，歷史學碩士。

時間：2014-4-18 17:23 網(wǎng)絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2014.02.016.html

D693.63

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1003-4730(2014)02-0077-03