李 青，蔡 華

（安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山243002）

自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，英國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到財(cái)政是各項(xiàng)行政之基礎(chǔ)，是其他政務(wù)改革的前提，于是致力于預(yù)算制度的改革。由于英國(guó)預(yù)算改革的方式為漸進(jìn)式的，［1］且英國(guó)為不成文法國(guó)家，因此國(guó)內(nèi)對(duì)此問(wèn)題的研究相對(duì)較少。本文擬對(duì)英國(guó)近期的預(yù)算改革作一介紹，希望能對(duì)我國(guó)的預(yù)算制度發(fā)展提供一些參考。

一、英國(guó)預(yù)算編制與審議的基本流程［2－4］

（一）預(yù)算編制

英國(guó)預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行、決算及審計(jì)以行政慣例為基礎(chǔ)，并無(wú)明確的制度規(guī)范。目前英國(guó)的會(huì)計(jì)年度自每年的4月1日開(kāi)始，到翌年度的3月31日結(jié)束，但其前期工作可追溯到6個(gè)月以前，即大約在上一年的11月份。

預(yù)算的編制包含5個(gè)主要階段：

一是制定當(dāng)年度預(yù)算政策。每年2月，財(cái)政部與各部門(mén)負(fù)責(zé)人探討該年度的重大議題，由財(cái)政部的一般支出政策小組（General Expenditure Policy Division）負(fù)責(zé)擬定公共支出調(diào)查指導(dǎo)方針（Public Expenditure Survey，PES）的草稿，此指導(dǎo)方針須交內(nèi)閣通過(guò)。

二是部門(mén)編制概算。各部門(mén)4月前將新年度以及其后兩年（共計(jì)三年）經(jīng)費(fèi)需求的估算結(jié)果送達(dá)財(cái)政部。估算結(jié)果包括了底線支出和額外支出。底線支出是指在現(xiàn)行政策持續(xù)不變的前提下，各部門(mén)所要的經(jīng)費(fèi)。額外支出是指如各部門(mén)的政策調(diào)整導(dǎo)致支出有所增加時(shí)，各部門(mén)應(yīng)向財(cái)政部提送競(jìng)爭(zhēng)額外資源的申請(qǐng)書(shū)（又稱(chēng)為“標(biāo)單”）。

三是財(cái)政部匯總概算資料。5月，財(cái)政部以各部門(mén)所送達(dá)的概算與底線支出資料為基礎(chǔ)，估測(cè)新年度及后兩年的總支出規(guī)模。財(cái)政部對(duì)較可能產(chǎn)生爭(zhēng)議的“標(biāo)單”加以評(píng)論，并匯整成冊(cè)作為下一階段內(nèi)閣會(huì)議討論時(shí)的重要參考。

四是內(nèi)閣會(huì)議議決。6月，內(nèi)閣的支出委員會(huì)在少數(shù)專(zhuān)家幕僚的協(xié)助下介入公共支出調(diào)查的過(guò)程；7月上旬，支出委員會(huì)達(dá)成結(jié)論，將預(yù)算編制原則、未來(lái)3年的總支出規(guī)模以及各部門(mén)的支出上限議案報(bào)至內(nèi)閣。7月底或8月初時(shí)，召開(kāi)內(nèi)閣會(huì)議，討論并通過(guò)支出委員會(huì)的建議。此時(shí)如果各部門(mén)對(duì)于內(nèi)閣的決議結(jié)果不滿(mǎn)，可參與下一階段的雙邊會(huì)談。雙邊會(huì)談從9月開(kāi)始，由財(cái)政部主導(dǎo)。財(cái)政部通常舉辦兩次會(huì)議。第一次會(huì)議較正式，參加人數(shù)比較多，但真正的協(xié)商往往在第二次、較小型的秘密會(huì)議中進(jìn)行。

五是總結(jié)與評(píng)估。進(jìn)入11月，財(cái)政部須對(duì)當(dāng)年整個(gè)公共支出調(diào)查進(jìn)行總結(jié)與評(píng)估，形成報(bào)告提送國(guó)會(huì)形成決議。各部門(mén)根據(jù)決議，編制詳盡的支出計(jì)劃，再交由財(cái)政部匯整確定預(yù)算案，在預(yù)算日正式提交下議院進(jìn)行審議。

（二）預(yù)算審議

英國(guó)國(guó)會(huì)審議預(yù)算又稱(chēng)為供給程序（Supply Procedure），整個(gè)預(yù)算審議時(shí)間只有29天（又稱(chēng)為供給日，Supply Days）。由于并非每日開(kāi)會(huì)，因此雖然3月份就開(kāi)始審議，但通常要到7月才能完成。議長(zhǎng)須將所有尚未審查完畢的款項(xiàng)，連同已經(jīng)審查完成的款項(xiàng)，全部付諸表決，才視為完成國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算的審議。

預(yù)算的審議包含6個(gè)主要階段：

一是質(zhì)詢(xún)辯論。在財(cái)政部長(zhǎng)預(yù)算日提交預(yù)算案并發(fā)表預(yù)算演講之后，國(guó)會(huì)即在在野黨領(lǐng)袖的領(lǐng)導(dǎo)下，展開(kāi)為期4天或5天的預(yù)算質(zhì)詢(xún)與辯論。辯論時(shí)以政策取向?yàn)橹?，較少提出金錢(qián)數(shù)據(jù)等財(cái)務(wù)管理性質(zhì)的質(zhì)詢(xún)，而辯論過(guò)程通常十分激烈。

二是議決收入支出議案與財(cái)政法案。質(zhì)詢(xún)辯論結(jié)束后，下議院就須投票表決大約60件左右的收入決議案，這些收入決議案表決后即成為財(cái)政法案中的租稅收入部分。當(dāng)所有的收入決議案都表決完畢之后，再加入支出決議案的內(nèi)容，就成為完整的財(cái)政法案。

三是財(cái)政法案的二讀。財(cái)政法案在送達(dá)下議院后，必須經(jīng)歷所有法案都要遵循的立法過(guò)程。唯一比較特殊的是財(cái)政法案是由二讀階段開(kāi)始審議，因?yàn)橹耙延韶?cái)政部長(zhǎng)向下議院作過(guò)報(bào)告，其性質(zhì)相當(dāng)于一讀。二讀通常只持續(xù)1天的時(shí)間。在二讀的過(guò)程中，財(cái)政法案多能安全過(guò)關(guān)，因?yàn)槿绻?cái)政法案在二讀階段就被否決，那就相當(dāng)于是對(duì)執(zhí)政黨的不信任投票。

四是委員會(huì)討論財(cái)政法案與三讀。二讀之后，財(cái)政法案送往委員會(huì)討論。在1968年以前，財(cái)政法案在委員會(huì)階段大都由全院委員會(huì)來(lái)審查；1968年以后，基于節(jié)省時(shí)間的考慮，將財(cái)政法案一分為二，其中比較重要的、或具有爭(zhēng)議的條文，交由下議院的全院委員會(huì)審查，其余的條文就交由常任委員會(huì)處理。至于哪些條文屬于“比較重要”、“具有爭(zhēng)議”須交由全院委員會(huì)處理，由政府與反對(duì)黨通過(guò)正常渠道協(xié)調(diào)解決。委員會(huì)階段結(jié)束之后，財(cái)政法案就與其他法案一樣，要完成報(bào)告與三讀階段。

五是上議院討論。下議院完成三讀以后，將財(cái)政法案送到上議院。根據(jù)英國(guó)國(guó)會(huì)法的規(guī)定，上議院可以對(duì)財(cái)政法案加以討論，但不得修正。因此，上議院在審議財(cái)政法案時(shí)，實(shí)際僅扮演“橡皮圖章”的角色。

六是國(guó)王同意。當(dāng)上議院形式同意之后，財(cái)政法案再經(jīng)由國(guó)王同意，成為正式的法律，至此該預(yù)算案才正式成為法定預(yù)算。8月5日是國(guó)王同意的最后期限。

二、英國(guó)近期的預(yù)算改革

20世紀(jì)90年代以來(lái)，英國(guó)預(yù)算制度進(jìn)行了一系列的改革，其改革圍繞著下述兩個(gè)主題展開(kāi)：一是為了改變預(yù)算結(jié)果；另一是為了預(yù)算管理過(guò)程的改善。

（一）總體控制

英國(guó)為了更加有效地控制社會(huì)安全支出的規(guī)模，逐年降低各種項(xiàng)目支出，采取了一種由上而下的預(yù)算編制策略，即總體控制（Control Total），其內(nèi)容涵蓋了社會(huì)安全支出、政府還本付息支出以及進(jìn)行民營(yíng)化過(guò)程的收入。［5］英國(guó)的總體控制主要針對(duì)每一個(gè)部門(mén)的支出制定上限，最終目標(biāo)是將每年的支出上限控制在實(shí)質(zhì)增長(zhǎng)率1．5%以?xún)?nèi)。整個(gè)總體控制讓支出上限固定在一定的水準(zhǔn)之下，因此，相關(guān)的部門(mén)想增加支出，則必須先對(duì)其他項(xiàng)目的支出進(jìn)行削減，這才有可能達(dá)到支出增加的目的。這樣的制度設(shè)計(jì)，能夠有效地控制住支出規(guī)模的無(wú)限制膨脹。

（二）單一預(yù)算的改革

1993年之前，英國(guó)政府認(rèn)為，在會(huì)計(jì)年度開(kāi)始前幾個(gè)月的時(shí)間公布公共支出計(jì)劃，可以讓各個(gè)部門(mén)能夠有較充分的時(shí)間來(lái)針對(duì)其所需要的預(yù)算資源作正確的估算。因此，財(cái)政部長(zhǎng)在每年11月提出政府的支出預(yù)算；并在隔年的3月提出收入預(yù)算后，將支出與收入預(yù)算合在一起成為財(cái)政收支報(bào)告（Financial Statement and Budget Report，F(xiàn)SBR）的內(nèi)容。但在1993年以后，英國(guó)政府逐漸改變看法，認(rèn)為將支出案與收入案兩者合并更具優(yōu)勢(shì)，這一做法具有以下優(yōu)點(diǎn)：（1）各部門(mén)可以有更好的判斷依據(jù)，來(lái)決定其部門(mén)的公共支出計(jì)劃。（2）將收入案和支出案兩者結(jié)合在一起，可以讓行政部門(mén)能夠容易的、連貫的、以及一致的方式，向國(guó)會(huì)提出預(yù)算案。（3）單一預(yù)算的預(yù)算案提出以后，可以讓國(guó)會(huì)議員能夠有比較聚焦的辯論內(nèi)容，也可以讓社會(huì)大眾能夠了解到，政府在公共支出、稅收、以及借貸三者之間的消長(zhǎng)。（4）政府早一點(diǎn)公布稅收案，可以讓納稅人能夠早一點(diǎn)為繳稅作準(zhǔn)備，同時(shí)，也可以減少政府在征稅方面的行政成本。因此單一預(yù)算改革方案最終被英國(guó)政府所采納。

（三）資源會(huì)計(jì)與預(yù)算的改革

政府部門(mén)采用企業(yè)化預(yù)算，用更好的會(huì)計(jì)制度來(lái)管理納稅人的錢(qián)，這樣的基本思想促成了英國(guó)的資源會(huì)計(jì)與預(yù)算（Resource Accounting and Budgeting，RAB）改革。具體而言，包括以下原因：（1）現(xiàn)行現(xiàn)金會(huì)計(jì)已無(wú)法滿(mǎn)足英國(guó)政府關(guān)于資本支出的決策。（2）對(duì)目標(biāo)、產(chǎn)出、績(jī)效評(píng)估的日益重視。（3）英國(guó)政府試圖消除公共支出調(diào)查和國(guó)會(huì)審查程序之間的差異。（4）通過(guò)科技創(chuàng)新減少公共支出的成本。（5）英國(guó)已有公共部門(mén)已經(jīng)利用權(quán)責(zé)會(huì)計(jì)來(lái)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理，如英國(guó)國(guó)營(yíng)企業(yè)、一些地方政府。［6］

英國(guó)政府于1995年正式推行資源會(huì)計(jì)與預(yù)算改革。資源會(huì)計(jì)與預(yù)算制度意味著在新政府運(yùn)動(dòng)所帶動(dòng)的企業(yè)化預(yù)算觀念之下，政府部門(mén)會(huì)自然而然地開(kāi)始在會(huì)計(jì)原則上也采取民間部門(mén)的方式，以企業(yè)化預(yù)算的方式進(jìn)行政府預(yù)算，也就是由以往的現(xiàn)金紀(jì)錄方式，改變?yōu)闄?quán)責(zé)方式來(lái)進(jìn)行。

（四）財(cái)政穩(wěn)定法案的頒布

受學(xué)術(shù)界所提倡的財(cái)政永續(xù)性（fiscal sustainability）觀念的影響，英國(guó)于1997年頒布了財(cái)政穩(wěn)定法案（Code for Fiscal Stability）宣示了以下三項(xiàng)政策目標(biāo)：（1）確立財(cái)政管理原則與詳述財(cái)政政策的目標(biāo)。（2）設(shè)立年度報(bào)告資料。（3）采用最好的會(huì)計(jì)原則。根據(jù)財(cái)政穩(wěn)定法案的內(nèi)容，它提供了兩個(gè)重要的財(cái)政指導(dǎo)原則來(lái)規(guī)范英國(guó)政府的財(cái)政行為：（1）黃金規(guī)則（The Golden Rule）：規(guī)定英國(guó)政府所借貸而來(lái)的資金只能夠用來(lái)進(jìn)行投資，而不能夠用來(lái)進(jìn)行經(jīng)常性支出的花費(fèi)；（2）永續(xù)投資規(guī)則（The Sustainable Investment Rule）：規(guī)定英國(guó)政府各部門(mén)的未償債務(wù)余額占GDP的比例必須維持在一個(gè)固定的數(shù)值之下，目前英國(guó)政府將其標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)定在 40%。［2］

（五）績(jī)效預(yù)算改革

受20世紀(jì)80年代以來(lái)的新公共管理思潮的影響，英國(guó)開(kāi)始績(jī)效預(yù)算改革，比較有代表性的是公共服務(wù)協(xié)定（Public Service Agreements，PSAs）的引進(jìn)。在PSAs的規(guī)范下，各部門(mén)被要求在其可支配的預(yù)算支出項(xiàng)目之下，建立可以具體衡量的政策指標(biāo)，用來(lái)評(píng)判政策目標(biāo)是否達(dá)成。為了輔助PSAs的順利運(yùn)作，英國(guó)政府于2000年出臺(tái)服務(wù)提供協(xié)定（Service Delivery A－greements，SDAs），要求內(nèi)閣各部門(mén)對(duì)其政策目標(biāo)加以詳述。SDAs第一部分要求各部門(mén)闡明PSAs所提到的政策目標(biāo)；在SDAs的其他部分，則要求各部門(mén)闡明其未來(lái)3年將要改善其效率與績(jī)效的具體內(nèi)容。［7］

三、對(duì)英國(guó)預(yù)算改革的評(píng)析

英國(guó)政府所推行的一系列預(yù)算改革是否收到成效，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行實(shí)證考察。

一是英國(guó)與歐洲各主要國(guó)家凈公共債務(wù)占GDP的比例。根據(jù)OECD Economic Outlook的數(shù)據(jù)，在馬斯特里赫特條約的約束下，整個(gè)歐洲國(guó)家的平均比例一直在下降，債務(wù)不超過(guò)60%的上限比例。而英國(guó)政府的債務(wù)占GDP的比例一直維持在相對(duì)低水位的狀態(tài)，2000年以后就保持在40%的水準(zhǔn)上下移動(dòng)。

二是英國(guó)中央政府收入與支出占GDP的比例。根據(jù)IMF World Economic Outlook Database的數(shù)據(jù)，英國(guó)預(yù)算支出在大部分預(yù)算年度當(dāng)中高于預(yù)算收入。值得注意的是，在1990年后，支出占GDP的比例開(kāi)始出現(xiàn)下降，這似乎說(shuō)明了英國(guó)政府所進(jìn)行的由上而下的預(yù)算流程以及1993年所進(jìn)行的單一預(yù)算改革后的總體預(yù)算制度，有效地控制住支出的膨脹。同時(shí)，根據(jù)IMF的數(shù)據(jù)，英國(guó)政府預(yù)算赤字占GDP的比例在1990～1995年間快速增加，到1995年后又逐步回落，在1998～2001年間甚至出現(xiàn)了盈余。預(yù)算赤字往往與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況有所關(guān)聯(lián)。英國(guó)于上個(gè)世紀(jì)90年代一系列的預(yù)算改革似乎對(duì)于預(yù)算赤字的控制直到1995年以后才產(chǎn)生了效果，觀察其趨勢(shì)，從上個(gè)世紀(jì)90年代以后英國(guó)政府的預(yù)算赤字急劇惡化到1995年以后又迅速地改善，似乎與該時(shí)期的GDP增長(zhǎng)率更為相關(guān)。

三是英國(guó)中央政府支出的結(jié)構(gòu)。根據(jù)IMF Government Finance Statistics Yearbook 2007的數(shù)據(jù)，英國(guó)中央政府在社會(huì)安全支出與醫(yī)療健康保險(xiǎn)支出上呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)的趨勢(shì)。此趨勢(shì)在上世紀(jì)90年代以后表現(xiàn)得尤為明顯。在預(yù)算總量控制的情況下，社會(huì)安全、醫(yī)療健康保險(xiǎn)支出不斷攀升，所必然出現(xiàn)的結(jié)果就是排擠效應(yīng)，國(guó)防支出與經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出相應(yīng)地呈現(xiàn)逐年遞減之趨勢(shì)。

英國(guó)的預(yù)算改革開(kāi)始于上個(gè)世紀(jì)80年代，雖然政黨交替執(zhí)政，但改革并沒(méi)有間斷。預(yù)算改革的目標(biāo)不外乎以下兩者：一是為了改變預(yù)算的結(jié)果，另一是改進(jìn)預(yù)算管理過(guò)程?？傮w預(yù)算制度，其改革目的在減少預(yù)算赤字、控制支出增長(zhǎng)，屬于前者；績(jī)效預(yù)算制度試圖將決策注意力從預(yù)算投入轉(zhuǎn)移至結(jié)果，屬于后者。英國(guó)上世紀(jì)90年代以來(lái)的預(yù)算改革兼具了上述兩個(gè)目標(biāo)?？傤~控制和績(jī)效預(yù)算等理念均貫徹其中，在改革過(guò)程不斷被引入到英國(guó)預(yù)算制度中。英國(guó)作為不成文法國(guó)家，較之成文法國(guó)家進(jìn)行預(yù)算改革更具有獨(dú)特的便利性和快捷性，其無(wú)需涉及修法乃至修憲的問(wèn)題。

從上述實(shí)證分析中，我們可以得出下述幾個(gè)初步結(jié)論：第一，英國(guó)政府債務(wù)占GDP的比例，在整個(gè)歐洲地區(qū)是比較優(yōu)異的；尤其是40%的門(mén)檻限制，讓英國(guó)政府債務(wù)占GDP的比例一直維持在整個(gè)歐洲國(guó)家平均值以下的水準(zhǔn)。第二，英國(guó)政府的預(yù)算赤字也是比較健康的。1995年以后，英國(guó)出現(xiàn)了預(yù)算赤字逐年縮減的趨勢(shì)，這樣的結(jié)果，應(yīng)該與1992年的由上而下的預(yù)算流程改革和1993年的單一預(yù)算改革有關(guān)，只是其產(chǎn)生的效果一直到兩、三年以后才看得出來(lái)。但另一方面，1992年的預(yù)算流程改革與1993年的單一預(yù)算改革，似乎沒(méi)能夠有效地控制住整個(gè)政府的預(yù)算規(guī)模。同時(shí)，對(duì)于個(gè)別項(xiàng)目支出增長(zhǎng)的控制，仍有待加強(qiáng)。尤其是1992年的總體控制，英國(guó)試圖通過(guò)此改革規(guī)范社會(huì)安全支出的增長(zhǎng)，但英國(guó)政府的總體制度似乎無(wú)法完成這項(xiàng)改革目標(biāo)；1992年以來(lái)，社會(huì)安全支出仍然在所有政府支出中占居首位，而且以驚人的速度增長(zhǎng)。這樣的趨勢(shì)也說(shuō)明了英國(guó)總體控制改革的失敗。當(dāng)然，在行政權(quán)日益擴(kuò)張、社會(huì)福利壓力不斷增加的現(xiàn)代社會(huì)，這似乎是一個(gè)難以完成的任務(wù)。

［1］ Lindblom，Charles．The Science of Muddling Through［J］．Public Administration Review，1959，19（2）：79－88．

［2］ OECD．The Legal Framework for Budget Systems：An International Comparison［J］．Special Issue of the OECD Journal on Budgeting，2004，4（3）：405－443．

［3］ 王永禮．預(yù)算法律制度論［M］．北京：中國(guó)民主法制出版社，2005：31－33．

［4］ 彭?。?guó)政府預(yù)算制度的演進(jìn)及特征［J］．東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（2）：45－49．

［5］ Matthews，Stephen．United Kingdom，in Aaron Wildasvsky ＆Eduardo Zapico－Goni ed．National Budgeting for Economic and Monetary Union ［M］．London：Martinus Nijhoff Publishers，1993：219．

［6］ Likierman A．Resource Accounting and Budgeting：Rationale and Background［J］．Public Administration，1995，73（4）：562－570．

［7］ Ellis，Kevin ＆ Stephen Mitchell．Outcome－focused Management in the United Kingdom［J］．OECD Journal on Budgeting，2002，1（4）：111－128．