伊 娜

( 遼寧師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院， 遼寧 大連 116029 )

當(dāng)今世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷程表明，國(guó)家的實(shí)力越來(lái)越依賴(lài)于政府能力。特別是東亞等地的后發(fā)展國(guó)家，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展普遍采用政府主導(dǎo)模式，政府能力的作用也愈加突顯。目前，這些后發(fā)展國(guó)家大多處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的巨大變遷之中，這對(duì)政府能力提出了更高的要求，也同時(shí)面臨更大挑戰(zhàn)。因此，對(duì)社會(huì)變遷中環(huán)境超系統(tǒng)的變化與政府能力進(jìn)行透視并提出路徑選擇顯得尤為重要。

一、環(huán)境超系統(tǒng)與行政組織的管理過(guò)程

政府是一個(gè)大型組織，政府管理要適應(yīng)并依賴(lài)于它所在的環(huán)境系統(tǒng)。系統(tǒng)論的觀點(diǎn)認(rèn)為，組織有其自身的邊界，是一個(gè)開(kāi)放的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)并有著自己的分系統(tǒng)(這些分系統(tǒng)包括目標(biāo)與價(jià)值分系統(tǒng)、技術(shù)分系統(tǒng)、社會(huì)心理分系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)分系統(tǒng)和管理分系統(tǒng))。而組織是范圍更廣的超系統(tǒng)的分系統(tǒng)，即環(huán)境的分系統(tǒng)。組織只有接受環(huán)境超系統(tǒng)穿過(guò)界限的投入，經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)換把投入變?yōu)楫a(chǎn)出，才能在不斷變化的環(huán)境中存活并發(fā)展。環(huán)境超系統(tǒng)(與組織活動(dòng)相關(guān)并與組織有可區(qū)分和可滲透界限的外部廣泛的環(huán)境因素的總和)對(duì)組織中的管理有重要影響。環(huán)境超系統(tǒng)通過(guò)影響組織中的各分系統(tǒng)進(jìn)而影響組織中的管理：環(huán)境決定了組織中的目標(biāo)與價(jià)值，組織提供的產(chǎn)品(或公共物品)及其價(jià)值服務(wù)必須與環(huán)境超系統(tǒng)相適應(yīng)才有可能使組織獲得生存；組織中所運(yùn)用的技術(shù)和組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)都受限于環(huán)境超系統(tǒng)中的科學(xué)文化發(fā)展水平和社會(huì)公眾的接受、認(rèn)可程度；組織中的活動(dòng)主體——人(管理者和員工)更是環(huán)境超系統(tǒng)中的一分子，其社會(huì)心理活動(dòng)都和歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)道德水平等息息相關(guān)。

權(quán)變觀點(diǎn)提出的基本設(shè)想是，組織與其環(huán)境以及在各分系統(tǒng)之間都應(yīng)有一致性，強(qiáng)調(diào)組織與其環(huán)境之間的多變量性，力圖了解組織在變化著的條件和特殊環(huán)境中的運(yùn)營(yíng)狀況，并提出最適宜于具體情況的組織設(shè)計(jì)和管理行動(dòng)。不同的環(huán)境超系統(tǒng)需要不同的組織結(jié)構(gòu)與之適應(yīng)：在相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境中，要建立穩(wěn)定機(jī)械式的官僚制組織；而在充滿(mǎn)復(fù)雜性和不確定性的動(dòng)態(tài)環(huán)境中，則要建立適應(yīng)性有機(jī)式的組織?；诠I(yè)文明的現(xiàn)代社會(huì)中，環(huán)境正在變得更加動(dòng)態(tài)和不確定。阿爾溫·托夫勒曾指出:“在我們所處的當(dāng)下時(shí)代，加速變化本身就是一種基本力量?！磥?lái)的沖擊’是特定的時(shí)代現(xiàn)象，是社會(huì)的急驟加速的變化率的產(chǎn)物。”[1]在這樣一個(gè)不斷動(dòng)蕩的外部環(huán)境里，組織總是力圖從各方面降低環(huán)境的不確定性，建立更有適應(yīng)性的反應(yīng)系統(tǒng)。

行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為，有效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府應(yīng)該與其所在的環(huán)境超系統(tǒng)達(dá)到一種綜合的動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)行政生態(tài)平衡。行政生態(tài)平衡，主要指行政職能的確定、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政系統(tǒng)運(yùn)行的機(jī)制和方式等與行政環(huán)境相適應(yīng)[2]。這種平衡雖然是相對(duì)的、短暫的，但它是行政系統(tǒng)存在和發(fā)展的必要條件。由此看來(lái)，政府能力的一個(gè)重要方面就是增強(qiáng)政府組織對(duì)環(huán)境超系統(tǒng)的適應(yīng)性并提高對(duì)環(huán)境的變革能力，這對(duì)政府的首要要求就是政府組織學(xué)習(xí)能力的提高，即政府作為一種有機(jī)體，為了適應(yīng)環(huán)境的變化，不斷學(xué)習(xí)、探索、調(diào)整自己的行為，以求得生存和發(fā)展。政府要增強(qiáng)對(duì)環(huán)境的適應(yīng)與反應(yīng)能力，有效進(jìn)行組織學(xué)習(xí)，首先必須弄清楚它處在一個(gè)什么樣的環(huán)境超系統(tǒng)之中，即正確把握社會(huì)變遷中的時(shí)代特征。

二、社會(huì)變遷中的環(huán)境特征：復(fù)雜性與不確定性

作為后發(fā)展國(guó)家，我國(guó)目前的社會(huì)變遷源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立過(guò)程中引起的社會(huì)各個(gè)方面和領(lǐng)域的激烈變革。中國(guó)的改革由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始，逐步輻射到政治、文化等領(lǐng)域，進(jìn)而引起社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)生活等多方面的深刻變化。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)一方面加速了基于工業(yè)文明的現(xiàn)代化進(jìn)程，另一方面，也對(duì)傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)造成了巨大的沖擊，很多利益秩序遭到破壞并進(jìn)行了重組。

轉(zhuǎn)型過(guò)程無(wú)疑是復(fù)雜并充滿(mǎn)不確定性的，它事實(shí)上沖擊著舊有的政府格局并對(duì)政府能力提出更高的要求。社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后果，同時(shí)也將對(duì)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，社會(huì)階層也產(chǎn)生劇烈分化，各種新的利益主體不斷形成和壯大，這進(jìn)一步催生相關(guān)角色意識(shí)、價(jià)值觀念、參與意識(shí)的覺(jué)醒和強(qiáng)化，這些因素都需要政府能力作出相應(yīng)的回應(yīng)[3]。政府要適應(yīng)它所處的環(huán)境超系統(tǒng)中的劇烈變動(dòng)，必須要作出巨大并艱難的反應(yīng)。可見(jiàn)，轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)變遷對(duì)政府能力的提高形成了巨大的挑戰(zhàn)。

我國(guó)目前的情況是社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程并未完成，政府需要處理很多加速現(xiàn)代化進(jìn)程的事宜，同時(shí)又要應(yīng)對(duì)后工業(yè)社會(huì)中的許多后現(xiàn)代性難題。也就是說(shuō)，中國(guó)目前正處在一個(gè)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的歷史時(shí)期，這進(jìn)一步加劇了中國(guó)政府環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性。

與此同時(shí)，人類(lèi)的生活世界也面臨著劇烈的變革。社會(huì)轉(zhuǎn)型會(huì)產(chǎn)生沖擊傳統(tǒng)社會(huì)穩(wěn)定的各種因素。首先，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級(jí)使原有的社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生變化，一些舊有格局中代表原來(lái)社群利益人可能就會(huì)進(jìn)入失業(yè)隊(duì)伍而成為變革的付出代價(jià)者，而另一部分人則會(huì)在社會(huì)階梯中迅速上升，社會(huì)階層就不斷發(fā)生改變和流動(dòng)，由此造成了各種復(fù)雜和不穩(wěn)定因素。其次，轉(zhuǎn)型中原有的社會(huì)保障體系遇到各種挑戰(zhàn)，因其適應(yīng)性問(wèn)題而難以發(fā)揮舊有的作用，而新的社會(huì)保障體系又沒(méi)有健全，從而新的社會(huì)階層缺乏有力的利益保障和安全感。最后，在全球化背景下，由于網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)，各種類(lèi)型的文化價(jià)值觀出現(xiàn)碰撞和沖突，更會(huì)在文化心理上造成混亂狀態(tài)，從而易于使人產(chǎn)生一種躁動(dòng)不安的狀態(tài)，出現(xiàn)各種精神危機(jī)、信仰危機(jī)和信任危機(jī)，進(jìn)而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生巨大的沖擊[4]。

為適應(yīng)這種復(fù)雜和充滿(mǎn)不確定性的環(huán)境系統(tǒng)，政府組織必須增強(qiáng)其利益表達(dá)和社會(huì)整合能力。面對(duì)各種利益分化和矛盾沖突，政府的各項(xiàng)管理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)在相關(guān)利益群體的共同參與下，兼顧各方利益訴求，通過(guò)不斷協(xié)商對(duì)話(huà)來(lái)實(shí)現(xiàn)，以此來(lái)增強(qiáng)它對(duì)社會(huì)變遷時(shí)期的環(huán)境超系統(tǒng)的適應(yīng)和反應(yīng)能力。為提高這種政府能力，本文以政策學(xué)為基本視角對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行深入解讀。

三、社會(huì)變遷中的環(huán)境變化與政府能力透視

公共政策的訴求、產(chǎn)生、決策與執(zhí)行過(guò)程反映了政府在社會(huì)環(huán)境中的整體運(yùn)作過(guò)程，是以系統(tǒng)論觀點(diǎn)考察政府能力的最佳突破口。作為政府向社會(huì)和公民提供的重要公共物品，公共政策具有強(qiáng)大的社會(huì)利益分配功能。戴維·伊斯頓認(rèn)為,“公共政策是對(duì)全社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性的分配”[5]。公共政策的實(shí)質(zhì)是各種利益集團(tuán)角逐和較量的最終結(jié)果的體現(xiàn)，是社會(huì)利益表達(dá)與社會(huì)整合的重要工具。因此，可以通過(guò)透視環(huán)境系統(tǒng)的變化來(lái)審視政府能力的強(qiáng)弱。

政府能力的核心是“制定”和“執(zhí)行”公共政策的能力。政府活動(dòng)其實(shí)就是政府從它所處的環(huán)境超系統(tǒng)中獲取各種支撐資源，通過(guò)官員職務(wù)動(dòng)機(jī)和各種結(jié)構(gòu)機(jī)制，在利益集團(tuán)的博弈和互動(dòng)中，形成各方認(rèn)可的公共政策并將執(zhí)行行為輸出到環(huán)境超系統(tǒng)之中。從這個(gè)角度看，政府能力主要包括政府圍繞公共政策的生命周期而展開(kāi)的以下活動(dòng)：搜集信息和聚集各類(lèi)資源的能力、把資源轉(zhuǎn)化為政策方案的決策能力,以及有效地執(zhí)行政策以使民眾滿(mǎn)意的能力等[6]。

針對(duì)社會(huì)變遷時(shí)期的復(fù)雜和不確定性的環(huán)境特征，政府能力其實(shí)就是生產(chǎn)并輸出應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜和不確定性的公共政策的能力。社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜和不確定性導(dǎo)致了問(wèn)題產(chǎn)生的因果關(guān)系的模糊性，也增加了政策制定、執(zhí)行和評(píng)估的復(fù)雜性。因此，在社會(huì)變遷時(shí)期，復(fù)雜性和不確定性的日益增長(zhǎng)，給政府生產(chǎn)和輸出公共政策方面增加了難度。

首先在輸入環(huán)節(jié)，由于復(fù)雜性和不確定性的存在，哪些問(wèn)題能夠進(jìn)入政策議程成為了難題。政策的目的是通過(guò)解決社會(huì)問(wèn)題滿(mǎn)足環(huán)境超系統(tǒng)的需求，但由于復(fù)雜性和不確定性的存在，政府很難辨明哪些問(wèn)題真正需要解決或優(yōu)先解決，這樣就增加了政策議程形成的難度。其次在轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，圍繞政策規(guī)劃的內(nèi)容，由于利益的分化，社會(huì)各個(gè)階層必然展開(kāi)激烈較量，通過(guò)不斷協(xié)商、辯論等多個(gè)環(huán)節(jié)才有可能達(dá)成一致。社會(huì)變遷時(shí)期，劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌導(dǎo)致自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間不斷發(fā)展，使中國(guó)社會(huì)發(fā)生了高速度大規(guī)模的社會(huì)分化，階層關(guān)系和利益格局發(fā)生了顯著變遷，這種情況下各種矛盾極易激化。矛盾激化的一個(gè)焦點(diǎn)就是政策規(guī)劃，因?yàn)樾抡咭馕吨鐣?huì)利益格局的重新調(diào)整。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題日益成為民眾和政府關(guān)注的焦點(diǎn)。北京等省市為保護(hù)環(huán)境，減少霧霾，出臺(tái)了關(guān)停部分水泥廠的規(guī)定。然而在政策的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，不少企業(yè)和政府展開(kāi)了激烈較量。這必然要求利益雙方通過(guò)辯論、協(xié)商達(dá)成一致，確保政策順利進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。最后在輸出環(huán)節(jié)，社會(huì)變遷時(shí)期的復(fù)雜性和不確定性增加了政策執(zhí)行的障礙。一方面，由于回避各種沖突的利益矛盾，輸出的政策本身在表達(dá)上往往具有模糊性，在執(zhí)行中難以具體操作，甚至發(fā)生政策的扭曲現(xiàn)象。例如，某些家庭出售第二套房時(shí)先離婚，賣(mài)房后再?gòu)?fù)婚，以此避開(kāi)20%個(gè)人所得稅的房地產(chǎn)政策。另一方面，復(fù)雜性和不確定增加了政策執(zhí)行中的技術(shù)難度和溝通協(xié)調(diào)難度。

但不確定性因素的存在也為社會(huì)利益的整合提供了契機(jī)。正是因?yàn)閺?fù)雜性和不確定性的存在，人們圍繞政策議程、政策規(guī)劃和政策執(zhí)行才易于形成聯(lián)合和妥協(xié)。在這種形勢(shì)下，政府能力的強(qiáng)弱就進(jìn)而取決于政府能否因勢(shì)利導(dǎo)，制定滿(mǎn)足環(huán)境超系統(tǒng)需求的正確的政策并將之執(zhí)行。例如，“單獨(dú)二孩”政策的制定和實(shí)施便是政府基于社會(huì)變遷中環(huán)境的變化而產(chǎn)生的能力顯現(xiàn)。自20世紀(jì)70年代中國(guó)全面推行計(jì)劃生育這一基本國(guó)策以來(lái)，隨著人口形勢(shì)不斷發(fā)生變化，人口結(jié)構(gòu)性問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。據(jù)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示：2000～2010年年均人口增長(zhǎng)0.57%；60歲及以上人口占13.26%，比重上升2.93個(gè)百分點(diǎn)[7]。針對(duì)上述變化，政府啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，通過(guò)完善生育政策，實(shí)現(xiàn)政府意志和民眾意愿的統(tǒng)一，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。

四、社會(huì)變遷中政府能力的提升路徑

1.輸入環(huán)節(jié)：增強(qiáng)政策信息搜尋系統(tǒng)

政府在輸入環(huán)節(jié)所應(yīng)具備的基本能力包括兩個(gè)方面：一是準(zhǔn)確界定政策問(wèn)題的能力。社會(huì)變遷時(shí)期的復(fù)雜性和不確定性使得原本作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政府成為了政策界定的主要主體，即使對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)界定的政策問(wèn)題，依然需要政府將之具體化以使政策具有明確性和可操作性。二是集聚為解決政策問(wèn)題所需的各種資源的能力。為解決社會(huì)問(wèn)題政府還必須集聚充分的社會(huì)資源以保障政策的順暢執(zhí)行，這些社會(huì)資源包括物質(zhì)、財(cái)產(chǎn)、人員、信息、相關(guān)組織的支持等。例如，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)等社會(huì)組織在政府的“希望工程”、“扶貧工程”等社會(huì)公益政策的制定和執(zhí)行中就發(fā)揮了積極作用。而問(wèn)題界定的前提是有效而準(zhǔn)確地把握相關(guān)信息，集聚社會(huì)資源也必須掌握各種資源的完備信息。因此，在這一環(huán)節(jié)中，政府能力非常依賴(lài)于完備的政策信息搜尋系統(tǒng)。

復(fù)雜和不確定性的社會(huì)環(huán)境對(duì)政府的政策信息搜尋系統(tǒng)有更高的要求。政府需要成立并加強(qiáng)信息搜尋機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)業(yè)化很強(qiáng)的高素質(zhì)工作人員，并予以強(qiáng)大的物資保障，以此把握政府決策所需要的完備信息，保證信息搜尋機(jī)構(gòu)持續(xù)而高效地運(yùn)行，從而使政府對(duì)環(huán)境超系統(tǒng)作出全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的反應(yīng)。對(duì)此，政府應(yīng)在擴(kuò)大搜索主體、減少信息分化、降低信息干擾三方面作出努力。

第一，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，擴(kuò)大政策信息搜尋主體。社會(huì)變遷時(shí)期復(fù)雜而不確定性的社會(huì)環(huán)境要求中國(guó)政策問(wèn)題的搜索主體不能僅僅來(lái)源于政府內(nèi)部的決策者和工作人員，因?yàn)閱?wèn)題的搜索依賴(lài)于專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)和能力。為此，政府要從制度上建立各種社會(huì)利益的表達(dá)渠道，并從法律上保障相關(guān)利益群體的表達(dá)權(quán)利，以保證各領(lǐng)域的政策問(wèn)題全面、及時(shí)、有效地傳輸?shù)秸５诙?，減少信息感知的分散化，降低信息傳遞中的“噪音”。安東尼·唐斯指出：“由于組織沒(méi)有人格特征，只有個(gè)體成員才能開(kāi)展發(fā)現(xiàn)或搜尋信息的工作。因此，組織的感知與搜尋具有內(nèi)在的分散性。”[8](P200)也就是說(shuō)，分散的個(gè)體因其個(gè)人素質(zhì)、教育背景、社會(huì)地位等差異，對(duì)同一信息的感知程度和傳遞途徑也不盡相同，因此政府獲取的信息難免不斷變形而失真。這便要求政府作出相應(yīng)規(guī)定，明確信息傳遞的程序，減少因個(gè)人偏好和專(zhuān)業(yè)成見(jiàn)造成的問(wèn)題張弛和問(wèn)題遺漏。第三，降低政府官員的利己動(dòng)機(jī)對(duì)信息搜尋的干擾。政府決策者和工作人員的利己動(dòng)機(jī)會(huì)影響其在信息搜索系統(tǒng)中的搜索和傳遞。安東尼·唐斯指出，政府官員的認(rèn)知模式“會(huì)把不利于自身的信息部分地篩選出來(lái)，而且夸大那些有利于自身利益的信息?！谥贫晒┻x擇的行動(dòng)方案時(shí)，每個(gè)官員都傾向于把不適當(dāng)?shù)膬?yōu)先權(quán)賦予有利于他的利益的方案，以及最容易達(dá)成共識(shí)的方案”[8](P35)。對(duì)此，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其官員的法律約束，使政府官員為其主觀造成的信息搜索失誤付出必要的法律代價(jià)；賦予信息搜索官員以相對(duì)獨(dú)立的地位，使其只對(duì)政策信息搜尋負(fù)責(zé)，不對(duì)政策問(wèn)題執(zhí)行負(fù)責(zé)；加強(qiáng)政府官員的道德素質(zhì)建設(shè)，以增強(qiáng)其在信息搜尋過(guò)程中的道德自律[9]。

2.轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)：完善民主決策制度

政府在轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)應(yīng)具備的基本能力是，把各種信息和資源轉(zhuǎn)化為能夠確實(shí)改善現(xiàn)狀的政策方案。決策后的政策方案必須具備合理性和公共性。為適應(yīng)環(huán)境超系統(tǒng)的變化，提高政府決策能力，應(yīng)在此環(huán)節(jié)建立以下制度：

第一，建立決策參與制度。包括兩個(gè)方面：一是建立公眾參與決策制度，并實(shí)施政府公開(kāi)和社會(huì)公示制度，以保障公眾的知情權(quán)。為貫徹中共中央關(guān)于加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革的決定，政府正積極探索房產(chǎn)稅改革這一公共政策的制定實(shí)施。在此過(guò)程中，政府要充分聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，保證民眾的決策參與權(quán)，以確保政策科學(xué)制定并順利實(shí)施。二是建立專(zhuān)家參與決策制度，以使政策方案更為科學(xué)。具體包括：政府作出重大行政決策前，應(yīng)組織專(zhuān)家論證，未經(jīng)專(zhuān)家論證的決策方案，不得提交審議；分專(zhuān)業(yè)設(shè)立專(zhuān)家?guī)?，信息共享，設(shè)定有效期；保障專(zhuān)家依法、獨(dú)立地開(kāi)展論證工作，任何組織和個(gè)人不得干涉專(zhuān)家論證意見(jiàn)；給予專(zhuān)家充分的研究、論證時(shí)間；有效監(jiān)督專(zhuān)家參與決策職責(zé)，專(zhuān)家如無(wú)正當(dāng)理由影響決策工作或在參與決策過(guò)程中弄虛作假，可以提前解除聘任或追究相應(yīng)責(zé)任，并向社會(huì)公示。建立此制度的必要性源于政策目標(biāo)和政策手段之間因果關(guān)系的模糊性，通過(guò)建立此制度可以提高政策的科學(xué)性、合理性。第二，建立規(guī)范化的決策程序。政府在轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)尤其要防止決策主體和工作人員由于利己動(dòng)機(jī)隨意對(duì)決策程序變動(dòng)、省略、簡(jiǎn)化等現(xiàn)象的發(fā)生。第三，建立決策責(zé)任追究制度。這要求決策者對(duì)其決策的后果承擔(dān)行政處罰或法律追究等責(zé)任，只有政府實(shí)行多方位的決策監(jiān)督，才能保障決策的正確性、有效性。

3.輸出環(huán)節(jié)：健全“適應(yīng)—有機(jī)型”的官僚體制

政府在輸出環(huán)節(jié)所應(yīng)具備的基本能力是，將政策方案輸出到環(huán)境超系統(tǒng)中去并有效地將之執(zhí)行。在基于工業(yè)文明和社會(huì)分工的現(xiàn)代社會(huì)里，官僚體制是政府的有效組織形式。政策執(zhí)行的要義是有效，而有效包括效能和效率，最能夠保證這一目的實(shí)現(xiàn)的是官僚制政府。另外，社會(huì)變遷時(shí)期復(fù)雜性和不確定性的環(huán)境特征要求政府必須快速地對(duì)環(huán)境作出反應(yīng)，為此政府應(yīng)選擇“適應(yīng)—有機(jī)型”的組織結(jié)構(gòu)。下面從必要性和可行性?xún)蓚€(gè)方面闡述這一問(wèn)題。

官僚制為人詬病已久，然而現(xiàn)代社會(huì)的諸多社會(huì)職能需要官僚組織來(lái)履行。諸如，為了管制壟斷，對(duì)付市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性和缺陷；對(duì)收入進(jìn)行再分配，保護(hù)無(wú)知和弱勢(shì)群體；創(chuàng)立法律和社會(huì)規(guī)則等，官僚制政府的存在是必不可少的。政策執(zhí)行的有效性來(lái)自符合理性的行為和穩(wěn)定的秩序[10]。在組織形態(tài)中，能對(duì)此做出最大保證的依然是官僚體制。因?yàn)楣倭沤M織通過(guò)聘請(qǐng)專(zhuān)家，設(shè)定的組織結(jié)構(gòu)和職務(wù)安排，促使每位組織成員合理、高效行動(dòng)，有序地履行自己的職責(zé)。另外，官僚制以抽象的法律規(guī)范為基礎(chǔ)，并有明確的程序結(jié)構(gòu)為組織提供客觀性，以此排除主觀隨意性，從而使組織活動(dòng)具有可預(yù)見(jiàn)的穩(wěn)定秩序。

但是，純粹韋伯式的官僚制政府難以適應(yīng)社會(huì)變遷時(shí)期的環(huán)境變化。官僚制不斷受到社會(huì)變遷中復(fù)雜性和不確定性的沖擊和挑戰(zhàn)，其機(jī)械性和保守性的特性使得政府很難對(duì)環(huán)境超系統(tǒng)的變化作出及時(shí)反應(yīng)，為增強(qiáng)政府在政策執(zhí)行中的反應(yīng)和控制能力，必須建立“適應(yīng)—有機(jī)型”的組織結(jié)構(gòu)。所謂“適應(yīng)—有機(jī)型”的官僚體制，是指富于理性精神和人性關(guān)懷，基于合理性與合法性而產(chǎn)生，并又能夠?qū)Νh(huán)境超系統(tǒng)以及組織內(nèi)外的人的各種需求作出靈活反應(yīng)的動(dòng)態(tài)的組織體制[9]。

問(wèn)題的關(guān)鍵是如何建立“適應(yīng)—有機(jī)型”的官僚體制。首先，必須建立起真正合理性與合法性的官僚體制；其次，改造并健全官僚體制以使其能夠適應(yīng)復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境。對(duì)于中國(guó)這樣市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)未真正成熟、現(xiàn)代性未完全實(shí)現(xiàn)的后發(fā)展國(guó)家，前者更為重要。在目前的中國(guó)，首要的任務(wù)不是改造官僚制，而是健全官僚制。中國(guó)在公共政策執(zhí)行中的一個(gè)主要問(wèn)題就是人際關(guān)系嚴(yán)重沖擊現(xiàn)行的制度和程序。這種現(xiàn)象的社會(huì)根源在于家長(zhǎng)制作風(fēng)嚴(yán)重，理性精神和科學(xué)精神欠缺，公平、正義等道德教育的缺失以及法制觀念和契約觀念淡薄等。為此，政府應(yīng)該加強(qiáng)以下措施：從社會(huì)教育和文化培養(yǎng)角度出發(fā)，培養(yǎng)理性精神和科學(xué)精神，樹(shù)立尊重法律和規(guī)則的價(jià)值觀，塑造重視契約的社會(huì)氛圍；由于“人們的公共政策態(tài)度受到多維道德影響，不同道德維度對(duì)人們公共政策態(tài)度的形成影響大小不同”[11]，因此，政府應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)公民的公平、正義等道德理念的教育和引導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)所需要的道德規(guī)范進(jìn)行新的合理性論證和解釋[12]；在政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)要樹(shù)立法律的權(quán)威，加強(qiáng)法律約束和監(jiān)管，嚴(yán)格做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”；積極運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，發(fā)揮官僚制的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)政府網(wǎng)絡(luò)，使官僚體制在執(zhí)行過(guò)程中更加高效等。

需要強(qiáng)調(diào)的是，政府所要建立的并不是純粹的韋伯式官僚體制，而是“適應(yīng)—有機(jī)型”官僚制。為建立這一體制，政府還需作出以下努力：優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，預(yù)留彈性空間，通過(guò)設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)等適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境；重塑組織文化，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，增強(qiáng)政府的公信力。

總之，在社會(huì)變遷過(guò)程中，衡量政府能力強(qiáng)弱的標(biāo)準(zhǔn)之一便是考察政府能否適應(yīng)環(huán)境超系統(tǒng)的變化，生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化、輸出應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜性和不確定性的公共政策的能力。世界各國(guó)的實(shí)力較量愈來(lái)愈依賴(lài)于這種政府能力。因此，圍繞公共政策的生命周期，政府應(yīng)通過(guò)以上路徑，有效提升政府能力。

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