完顏紹元

今天我們強調“政務公開”，如果將之理解為及時發(fā)布相關信息，使公眾都能知曉，從而提升政府運作透明度的話，那么這種制度至少在形式上是古已有之。且看歷代的詔令、露布、榜文、告示，諸如“布告遐邇，咸使聞知”“布告天下，以風百姓”之類，比比皆是，都體現(xiàn)了“政務公開”的意思。

發(fā)揮“以民察官”的監(jiān)督作用

通常說法都是封建王朝以愚民為治術，故專制統(tǒng)治下的普通群眾，如處漆室之暗，不知亦不能與聞國事。但史實證明并非絕對如此，因為擁有歷史經(jīng)驗的統(tǒng)治者知道，讓民眾在一定程度上了解政府想要做什么，正在做什么，準備怎樣做，同時也在一定范圍內聽取并應對民眾的反饋與要求，不僅有利于政策推行和政令實施，而且還有助于降低治理成本；“其法善也，人皆知其善而守之，于是不令而行；其法不善也，人皆知其不善而救之，于是挽回亦速”。司馬光與王安石互為政敵，卻都懂得讓民眾與聞政事、指點缺失的重要性：王安石推行新政，先通令“榜之諸縣，凡民所未便，皆得自陳”；司馬光反對新政，也倡言明下詔書，“頒下諸路州軍出榜示”，“不以有官無官，凡知朝政缺失及民間疾苦者，并許進實封狀，盡情極言”。

進一步看，一定程度上的政務公開還能發(fā)揮“以民察官”的監(jiān)督作用。明代洪武十九年，朱元璋出令嚴禁地方政府濫設協(xié)管人員，要求各省布政司及府州縣諸司衙門，各將本衙門文案書吏和應役皂隸的編制與姓名“明出榜文，告之于民”，榜文上還要寫明“除榜上有名外，余有假以衙門名色，稱皂隸、稱簿書者，諸人擒拿赴京”。凡此皆可歸作人事公開一類，肯定有助于去除壅蔽，溝通上下，提升中央對編制與人事活動的管控。

歷來州縣官吏貪污錢糧的基本伎倆之一，是將虧空掛在民眾欠賬上，所謂 “官侵役蝕，多暗藏于民欠之中”，汪輝祖在教人怎樣做官的《學治臆說》中也特為指出這一點。捏造民欠的手法大致有兩條，一是老百姓已經(jīng)繳足稅賦而賬上作未繳，或是未繳足而夸大欠數(shù)，所謂“以完作欠，以少作多”；二是逢農時災荒向民眾出借時，“以少報多，捏渾掩飾”。由于具體經(jīng)管錢糧的書吏通同舞弊，互相彌縫，加上年久積欠等緣故，不易暴露。為此朝廷以審計公開的制度來應對，就是規(guī)定新任官必須對移交官進行離任審計，其中“清查民欠尤為第一要著”，具體辦法是“先查某年民欠總數(shù)，次查某甲民欠細數(shù)，然后將花戶姓名，欠銀細數(shù)，大張告示，曉諭通知”，“務使戶戶無虛，厘厘著實”。 富有經(jīng)驗而不甘心替前任扛木梢的接任者都知道這個辦法最靈，到底是官侵還是民欠，一公示就曝光了。

一張黃榜關連千家萬戶

從位居底層的民眾這方面看，雖然“處江湖之遠則憂其君”的人很少，但是同樣具有希望增加國事“透明度”的利益需求?；实奂次?、改元、生子、疾愈（患病康復），乃至嘉禾多穗、鳳凰來儀、陵闕塌陷、宮殿失火這些喜福災患，看似多為與老百姓渾身不搭界的陛下家事（那年頭陛下家事就是國家大事），其實大有干系。因為歷代相沿的傳統(tǒng)，凡通報這些訊息的政府文告，按例多包含有體現(xiàn)“皇恩浩蕩”的恩赦條文，所以這類布告通常又被稱為“赦書”或“恩詔”“德音”。恩赦的內容可以涉及多個方面，直接關聯(lián)千家萬戶切身利益的是減輕或免除由民眾負擔的徭役賦稅：如北宋元符三年四月，剛坐上皇帝寶座才三個月的徽宗，又得了一個大胖兒子趙亶，喜上加喜，“思布惠澤于天下”，遂在向天下通告皇長子出生的詔書中，宣布豁免所有元符二年以前老百姓拖欠政府的債務，同時全部免除元符二年的秋苗錢（國家征收的秋熟谷物賦稅）。

蠲放恩詔大都是面向全國人民的陽光普照，但是一來帝國疆土遼闊，陽光照到的時間會以各種原因而分先后；二來朝廷公告的文辭多以雅馴為工，缺乏細節(jié)闡述，各人的理解也有差別。以上述元符三年四月赦書為例：赦書說“元符二年已前系官逋負悉蠲之”，這個時間概念是否包括元符二年當年？一出一入，大有差別，需要給出確切解釋。再就是，在接奉“去年秋苗亦行放免”的赦書以前，官府催征上年秋苗的工作并未停止，已經(jīng)繳官入庫的肯定不會退還，尚未繳付的則以正式宣赦為準，所以對群眾而言，早一點還是晚一點聆聽福音，那個差別就更大了。

總之，廣大民眾以利益攸關之故，莫不希望能夠在第一時間獲得“圣旨”的準確傳達。然而由于種種主客觀原因，歷史上像這一類政務公開在效率上往往是很不給力的。史料記載，從漢魏到隋唐，乃至北宋前期，“布達中外”的基本方式都是先由有關部門召募書手批量抄寫復件，經(jīng)驛遞送往各地，然后 “仰所在州縣寫錄敕，榜于州縣門并坊市村閭要路”，再往下傳至鄉(xiāng)村則多靠口頭傳達。這種歷代相沿的傳布方式不僅費時費力，嚴重影響曉諭百姓的速度，而且難以避免抄寫和傳達中的錯誤，由此引發(fā)歧義，所謂“字多舛誤，或致稽違”。直至宋仁宗天圣年間，經(jīng)參知政事王曾提議，始將印刷技術普遍應用于政務公開：詔書發(fā)布，先在有關部門連夜鎖門雕版，經(jīng)?？薄拔鹗挂蛔钟姓`”后交付印刷，由都進奏院下發(fā)馬遞鋪，以日行五百里的速度（常程文書規(guī)定步遞日行二百里）送達各府州。州署要趕快舉行集會宣讀，同時 “以黃紙印給縣鎮(zhèn)寨鄉(xiāng)村曉示” ，就是用黃紙印刷供給基層張掛，即小說戲曲、民間傳說中所謂的“黃榜”。

政務信息必須榜示

詔書誥令之外，各政府部門，特別是直接與民眾打交道的地方政府，都負有根據(jù)需要即時公開各自所管政務的職責，運作方式也是“所屬監(jiān)司印給，榜要會處”。比較而言，民眾最為關心的首先在賦稅征收方面，因此也是歷代政務公開的重點所在。宋代州縣起征兩稅前，必須先出榜諭將有關規(guī)定詳細布告于民。曾任縣令的李元弼介紹說，光在縣署和緊要熱鬧去處不夠，還要將榜文“小作印板，印給耆長，每村三兩道”，由此確保傳達到每個村莊。征稅過程中如有政策調整，也要及時公布，如南宋《建康志》載，度宗咸淳四年四月朝廷出令放免夏稅和市例錢，知府馬光祖奉文，立即下令“備榜五縣，并鏤小手榜散貼，俾深山窮谷小民皆戶知之”。

明清制度，各地官府每年向民間征收賦稅的數(shù)額與稅則，都以中央核定的《賦役全書》為準則，這種冊籍通常以一府和一州縣為單位編制，詳細開列本州縣地丁原額、逃亡人丁以及拋荒田畝數(shù)、實征數(shù)、起運數(shù)、存留數(shù)、開墾地畝和招來人丁數(shù)等各種信息?！顿x役全書》下發(fā)到州縣，一部存放衙門作為開征運留的依據(jù)，一部存放學宮作為信息公開任士民查閱。然后每年開征之前據(jù)此核算出每畝每丁應納稅糧差銀的準確數(shù)目，“刻一簡明小帖，遍貼城市鄉(xiāng)村，曉諭百姓”，民眾掌握了這些信息，便不易被具體經(jīng)辦催科的吏書、里老等人欺蒙，“但有多編一文錢一厘銀者，許花戶稟告以憑挐問”，就是如果有多收的，百姓都可以向上舉報反映。endprint

除了賦稅，其他如編審均徭、借倉還谷、學田善堂、撫恤賑濟等與民眾利益切切相關的施政行為，按規(guī)定皆須透明化。以明代賑務制度為例，凡官府救濟饑民，必須“簿籍分明，計給散糧食，每一處共饑民戶口若干，糧食若干，每名口給予糧食若干，逐一明白榜示，使饑民曉然各知數(shù)目。如有管散人役克減短少，許饑民實時首告，以憑坐贓，究問如律”。筆者手邊有一部《敬簡堂學治雜錄》，作者戴杰，清代同光年間知山東陵縣，這本書為其在任六年期間所寫各種公牘文稿的匯編。由公文可知，彼時該縣有不少以官方撥款民間捐資形式舉辦的文教公益事業(yè)，如書院、義學、賓興經(jīng)費（資助科舉專項基金）、積谷（社保糧倉）、普濟堂、粥廠等，而所擬管理辦法則有“出入賬目，立簿存記，年終將收支總數(shù)榜示講堂，總期事歸實濟，款不虛糜，以杜侵蝕，而免廢弛”等，現(xiàn)代講法就是“曬賬”。

再如汛情、疫情、病蟲害等各種自然災害的預警和應對，也應該是政府信息傳播的內容?！端疂G傳》第二十三回，陽谷縣景陽岡上出了只吊睛白額大蟲，晚上出來傷人，縣政府一面“杖限各鄉(xiāng)里正并獵戶人等行捕”，一面“岡子路口，多有榜文”，及時告知過往客商人等，前面有“大蟲傷人”，提醒大家“可于巳、午、未三個時辰，結伴過岡；其余時分及單身客人，不許過岡”。僅武松約行四五里路程，這個榜文就先后在岡前酒家內、岡下大樹上和山神廟門上出現(xiàn)了三次，看來這個陽谷縣政府在公共安全信息服務這方面還是蠻努力的。

“透明化”不敵“打悶包”

不過以上所述全是從相關規(guī)定上著眼，至于能否真正落實，只好另當別論。因為這些規(guī)定大多是引導官吏施政行為趨向規(guī)范與透明化的，而歷來貪官污吏勒索侵蝕，多靠暗箱操作才能得逞，所以體制內自上而下，層層都有隱匿信息、阻礙公開的力量，通?？偸窃降较旅孀枇υ酱蟆Ｄ纤胃咦诮B興二十八年八月，知桂陽軍程昌時卸任回京，向中央反映州縣勾結豪右科配細民，社會稅負嚴重不公平。皇帝抱怨說朝廷為減輕民眾負擔一再頒詔，科率都有數(shù)目限定，要求出榜公布，使民周知，沒想到“官吏為奸，恐民間盡知數(shù)目，不得而欺隱，所以不肯出榜耳”。這以后又有校書郎王十朋上疏說現(xiàn)在的“監(jiān)司守令多不得人心”，列舉三條，第一條就是“不宣詔條”。然后一針見血，揭示何以“不宣”的原因：因為這些政策和信息都是“有便于民而不便于吏者”，于是全力隱瞞， “故上雖有良法美意，下不得而知者多矣”。如此封鎖，遑論落實，結果導致“寬恤之詔屢下，然而實惠未孚民”。

再比如中國災害頻繁，歷代中央政府多以蠲緩災區(qū)錢糧征收的政策減輕災民負擔。但是很多災區(qū)當局不愿意照此實施，一是擔心因為蠲免或緩征錢糧而致地方財政收入減少，由此拖累“政績”，影響升遷；二是因為大小官吏的灰色收入多來自錢糧征收，實施蠲免就是斷自己財路。于是上有政策，下有對策，對策就是對中央的蠲緩政策“打悶包”，往往是等到老百姓獲知國家有減免文件時，衙門的征稅任務已經(jīng)完成了。

情知下面對民隱瞞的現(xiàn)象相當普遍，有時上面也會采取一些措施。如南宋高宗曾接受侍御史汪勃建議，將一系列對民“利好”的政策信息刻版印刷，命州縣散發(fā)，務必“使民通知”，若有違背即予稽劾。明代還有過把限時傳達規(guī)定附于詔書的事例：“恩赦以登極為準；詔到日，各撫按星速頒行各郡縣，務令掛榜通知；仍刊刻成冊，里甲人給一本。如官胥猾吏匿隱，虛情支飾，以圖侵盜，詔差官同巡按御史訪明究問?！钡欠癞斦鎴?zhí)行，又能起多少作用，大概不宜作樂觀估計。

除了官吏出于私利而拖延抵制施政透明化之外，歷代相沿的保密傳統(tǒng)也是束縛政務公開的因素之一。漢魏時期，“漏泄”或“探知秘事”都是嚴重的職務犯罪，不少高官因此罹禍。唐宋以后情勢大為改觀，不僅“布告遐邇，咸使聞知”愈益制度化多元化，連民間新聞事業(yè)也開始活躍，但是保密防泄仍然是不少人反對提升政治透明程度的借口。對此，有識之士多予批評，明代刑科給事中左懋第認為“人臣事君，原無不可使天下共知之言；而朝廷行事，更無不可使天下共知之事”，所以公務“有必當密者，有不可密者，有可密于事先而不必密于事后者”。晚清御史趙炳麟批評“近年國家行政多尚秘密”，乃使“舉國之人耳目愈閉，視聽愈惑，以致弊端百出”，弊端之一就是既然外面的人無由得知政務運作過程，“司員奸黠者”遂得趁機權力尋租，教人如何“運動”，如何“通融”，加速吏治腐敗。由此可見行政越不透明，官吏越容易以權謀私。政務公開歷代都講，卻少見有真正落實的，想來其主要緣故就在于此吧。endprint