湖南省完善人大代表聯(lián)系群眾制度研究課題組

為貫徹落實黨的十八大精神，2013年我們就湖南省完善人大代表聯(lián)系群眾制度問題進行了專項調(diào)研。4月至6月，赴全省大部分市州及部分縣市區(qū)，通過聽、看、議等多種方式，與當?shù)攸h委、人大常委會及其有關部門負責人，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責人，部分在湘全國人大代表和省、市州、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表廣泛進行交流與探討，了解當?shù)厝舜蟠砺?lián)系群眾情況，重點了解代表聯(lián)系群眾制度建設情況，聽取各地的意見和建議。7月至9月，向省內(nèi)部分人大代表、人大機關干部和基層群眾進行問卷調(diào)查，共發(fā)出問卷8457份，收回7842份。其中，向代表發(fā)出6731份，收回6167份；向人大工作者發(fā)出612份，收回610份；向基層群眾發(fā)出1114份，收回1065份。調(diào)查統(tǒng)計顯示：所有被調(diào)查對象中，對于黨的十八大提出“完善代表聯(lián)系群眾制度”要求，認為“非常重要”、“重要”和“比較重要”的高達99.23%；而對于現(xiàn)有人大代表聯(lián)系群眾制度，除分別有39.26%、38.57%的認為“健全”“比較健全”外，仍有20.58%的認為“不具體”或“不完備”。上述數(shù)據(jù)表明，代表聯(lián)系群眾制度建設確實亟待加強。為借鑒外省經(jīng)驗，我們于9月初還專程赴廣東省深圳、廣州等地考察了當?shù)氐拇砺?lián)系群眾平臺建設情況，受到一些啟發(fā)。

在此基礎上，我們認真分析了湖南省代表聯(lián)系群眾制度建設現(xiàn)狀及代表聯(lián)系群眾方面存在的主要問題，研究提出了湖南省完善代表聯(lián)系群眾制度的若干對策與建議。

一、現(xiàn)狀與問題

一直以來，特別是中共中央以中發(fā)〔2005〕9號轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》以來，湖南省堅持在實踐中探索，努力通過加強地方立法和出臺政策文件來推動和保障代表密切與人民群眾的聯(lián)系，收到了良好的效果。

2009年4月，中共湖南省委以湘發(fā)〔2009〕12號轉(zhuǎn)發(fā)《中共湖南省人大常委會黨組關于進一步加強和改進省人大代表工作的意見》明確：省人大代表應通過多種渠道與原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，可以通過由代表小組召開會議、代表電子信箱和人大網(wǎng)站等多種方式，聽取、反映原選舉單位和人民群眾的意見與要求。同時決定：逐步推行省人大代表向原選舉單位的人大及其常委會報告履行職責情況制度，并建立省人大代表履行職責登記制度。作為省委12號文件的配套，省人大常委會主任會議同年5月出臺《湖南省人大代表聯(lián)系原選舉單位和人民群眾的意見》，就省人大代表聯(lián)系原選舉單位和人民群眾的主要內(nèi)容、方式和原則等提出了具體意見和要求，并統(tǒng)一印制了省人大代表年度履職情況登記表。2011年11月，省人大常委會在修改《湖南省實施〈全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》時，增加了代表聯(lián)系群眾方面的規(guī)定，如“代表可以通過多種方式聽取、反映原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾的意見和要求。”“代表應當采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，參加原選區(qū)或者原選舉單位的代表活動，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監(jiān)督”等。各地認真學習貫徹中央9號文件、省委12號文件和修改后的湖南省實施代表法辦法，積極探索代表聯(lián)系群眾的新舉措、新路徑，取得了一些成效，也積累了一些經(jīng)驗。如出臺文件，就代表聯(lián)系群眾提出具體要求、作出量化規(guī)定，實行代表固定聯(lián)系群眾、定期接待來訪等制度，建立并規(guī)范代表聯(lián)系群眾的活動場所，開展代表主題活動，組織代表向原選區(qū)和原選舉單位述職、接受群眾評議，等等。

同時，應該看到在湖南省，人大代表聯(lián)系群眾離人民代表大會制度的本質(zhì)要求和人民群眾的熱切期盼，仍有較大的差距。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）代表的積極性不高。不少代表認為在國家政治生活中代表的作用不大，有的甚至認為自己當選代表與群眾沒有直接關聯(lián)，加之現(xiàn)行法律制度對代表缺乏有效的激勵和制約機制，于是產(chǎn)生了“聯(lián)系與不聯(lián)系一個樣，聯(lián)系多與聯(lián)系少一個樣”的消極思想。據(jù)問卷調(diào)查，有63.44%的人大工作者和52.02%的基層群眾認為代表聯(lián)系群眾的積極性不高，還有44.11%的代表自身也認為聯(lián)系群眾的積極性不高。

（二）群眾的認同感不強。一些群眾認為，人大代表大多是選舉人（包括原選區(qū)選民和原選舉單位人大代表）出于相信組織的提名推薦而選舉出來的，其實對這些代表并不熟悉。不少群眾對代表的法律地位和作用不了解，認為代表只是一種身份、榮譽而不是一種職務，對代表“該做什么、能做什么、做得成什么”心存疑慮。有的則認為找代表反映情況沒有作用，甚至有“找代表不如上訪好”的說法。據(jù)我們就“是否認識并了解您工作單位或者居住地的人大代表”所做調(diào)查，基層群眾中，有44.73%的表示“認識但不太了解”，還有9.32%的則表示“不認識也不了解”。

（三）聯(lián)系的規(guī)范化不夠。目前，人大代表聯(lián)系群眾的活動或方式主要是固定聯(lián)系群眾、集體走訪群眾、接待群眾來訪和向選民述職以及視察、調(diào)研等?，F(xiàn)在的問題是，代表聯(lián)系群眾的這些活動的開展或方式的運用，在各地表現(xiàn)不一，許多地方不經(jīng)常、不規(guī)范，隨意性較大；而且，對間接選舉的代表如何加強與群眾的聯(lián)系，各地也缺乏探索和創(chuàng)新。從問卷調(diào)查的情況看，分別有33.5%的人大工作者、23%的基層群眾、15.72%的人大代表認為代表聯(lián)系群眾的活動或方式“不多”；另有8.53%的人大工作者、7.12%的基層群眾、3.47%的人大代表則認為代表聯(lián)系群眾的活動或方式“不規(guī)范”。

（四）聯(lián)系的場所建設滯后。就全省而言，人大代表聯(lián)系群眾相對固定的場所建設目前呈現(xiàn)發(fā)展不平衡狀態(tài)，多數(shù)地方比較滯后。有的定位不準，僅僅作為代表小組的自身活動場所，忽略了聯(lián)系群眾、傾聽民意的功能；有的作用不大，存在重形式、輕內(nèi)容傾向，權(quán)當擺設；有的選址不當，將代表聯(lián)系群眾、開展活動的場所設在某代表所在企事業(yè)的辦公樓內(nèi)，不便于群眾來訪，也不便于代表開展活動，其他代表也覺得名不正言不順。不少地方囿于自身條件差，又缺乏有關方面的指導和扶持，根本就沒有建立代表聯(lián)系群眾、開展活動的場所。endprint

（五）聯(lián)系的實際效果一般。實踐中，人大代表通過聯(lián)系群眾收集到的大部分意見和要求，因種種緣由，難以得到有效解決，無法回應群眾期盼，致使代表聯(lián)系群眾的實際效果不理想。從全省情況看，代表通過收集群眾意見提出的建議、批評和意見，得到解決或基本解決的只有四分之一左右。我們收回的調(diào)查問卷中，有近三成的被調(diào)查對象認為當前代表聯(lián)系群眾實際效果不理想。

二、存在問題的原因

（一）代表聯(lián)系群眾的法律規(guī)定不完善。以專門規(guī)范代表權(quán)利義務和履職行為的代表法為例，第四條（五）規(guī)定代表應當與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務；第二十條規(guī)定代表可以通過多種方式聽取、反映原選區(qū)選民或者原選舉單位的意見和要求；第四十五條第一款規(guī)定代表應當采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監(jiān)督；第四十五條第二款規(guī)定由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區(qū)選民報告履職情況等。這些規(guī)定，對于密切代表與人民群眾的聯(lián)系，無疑是具有普遍約束力的。但是，無論從規(guī)定本身抑或?qū)嵤┣闆r看，其“可執(zhí)行性和可操作性”都還不強。湖南省相關地方性法規(guī)同樣存在這一問題，過于原則，不便操作，難以管用。

（二）代表聯(lián)系群眾的政策措施不配套。為落實法律法規(guī)有關規(guī)定，促進代表與群眾聯(lián)系，如前所述，湖南省各級黨委和人大常委會先后出臺了一些文件、制定了一些政策。這些政策文件發(fā)揮了積極作用，但是依然存在不完備、不配套問題，政策規(guī)定又缺乏有力度的約束力，代表聯(lián)系群眾的方式、步驟、措施等還缺乏全省性的、可操作、可執(zhí)行的具體規(guī)定。

（三）代表聯(lián)系群眾的工作要求不具體。調(diào)查顯示，湖南省各地抓代表聯(lián)系群眾的工作發(fā)展還不平衡，不少地方提出的有關工作要求不具體，過于空泛、過于原則，力度不大，作用也就不大。

（四）代表聯(lián)系群眾的思想認識不到位。實踐表明，當沒有看到問題，沒有把問題看清看準時，是不可能拿出有效解決問題的措施與辦法的。代表聯(lián)系群眾及相關制度建設，存在這樣那樣不盡如人意的問題，說到底，是思想認識不到位。對代表聯(lián)系群眾的重大意義和重要作用缺乏足夠的認知與宣傳，忽視了對代表聯(lián)系群眾存在問題的分析研究，更遑論對代表聯(lián)系群眾制度建設進行認真總結(jié)和系統(tǒng)考量。

三、對策與建議

（一）完善代表選舉產(chǎn)生機制

1.進一步擴大直選范圍。隨著我國改革開放和現(xiàn)代化建設不斷推進，特別是黨的十八大和十八屆三中全會作出了一系列重大決策和部署，我們有理由相信，現(xiàn)在進一步擴大直接選舉的范圍，有了更加扎實的群眾基礎和實踐基礎，也有了更加堅定的政治理論自信和執(zhí)政自信。實踐也證明，直接選舉產(chǎn)生的代表比間接選舉產(chǎn)生的代表，與人民群眾聯(lián)系面更廣，人民群眾的認同感更強。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，有52.93%的被調(diào)查對象主張“進一步擴大直接選舉范圍”。鑒于此，可以考慮由湖南省選舉的全國人大代表向全國人大提出有關議案或建議，根據(jù)黨中央“積極穩(wěn)妥推進政治體制改革”的原則，將人大代表的直接選舉范圍先行擴大到設區(qū)的市和國務院批準的較大的市，并在經(jīng)濟、政治、文化相對發(fā)達的北京、上海、天津等直轄市進行省級人大代表直接選舉試點。通過試點，循序漸進，穩(wěn)步推動直接選舉范圍的擴大，最終達到各級人大代表一律直接選舉的目標。

2.進一步引入競爭機制。差額選舉的實施，相對于1953年開始的等額選舉是一次巨大進步，為選舉人依法行使選舉權(quán)提供了選擇余地，在對候選人的選擇上形成了相應的競爭機制。介紹和公布代表候選人情況、組織代表候選人與選區(qū)選民見面并回答提問等制度，提高了代表選舉的民主程度，調(diào)動了人民群眾參加選舉的積極性，增強了人民當家作主的責任感，同時提高了候選人（代表）與選舉人（群眾）的關聯(lián)度。進一步引入競爭機制，主要是要細化選舉法第三十一條關于選舉委員會“公布”代表候選人基本情況的規(guī)定，明確規(guī)定有關公布的渠道或方式，如媒體、網(wǎng)絡等平臺和張榜、印發(fā)紙質(zhì)資料等，以便于選民了解候選人情況。要完善選舉法第三十三條有關規(guī)定，在直接選舉中，允許公民通過合法途徑自薦為代表候選人，并允許候選人在選舉委員會組織其與選民見面時發(fā)表競爭演說、作出陳述和履職承諾；在直接選舉和間接選舉中，允許推薦代表候選人的政黨、人民團體和聯(lián)名的選民、代表向全體選舉人介紹所推薦的候選人的情況，允許候選人借用視頻等網(wǎng)絡平臺，按照統(tǒng)一要求向有關選民小組或代表小組會議乃至代表團會議進行自我介紹。

3.進一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。密切代表與群眾的聯(lián)系，要求優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，保證有更多的基層群眾進入代表的行列?，F(xiàn)行選舉法的相關規(guī)定，仍然存在著張德江委員長指出的“不可執(zhí)行和不可操作”問題，難以有效保證代表結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?，F(xiàn)行代表的分類和選舉后各方面代表的結(jié)構(gòu)、比例不科學也是一個不爭的事實。前一輪換屆選舉后，湖南省基層代表比例有所上升，但絕對占比依然偏低，離人民群眾的愿望還有較大差距。從問卷調(diào)查結(jié)果看，73.87%的被調(diào)查對象主張“進一步擴大基層代表比例”，而持此觀點的基層群眾占了75.49%。建議全國人大常委會及其有關工作機構(gòu)研究解決以下三個相互關聯(lián)的問題：

一是科學劃分和定義代表結(jié)構(gòu)。劃分和定義代表結(jié)構(gòu)應當符合當代中國實際和選舉工作需要?？梢越梃b中科院歷時三年于2001年完成的《當代中國社會階層研究》中關于十大社會階層劃分的成果，將代表結(jié)構(gòu)劃分為九類，各類及其范圍是：（1）國家與社會管理者代表；（2）經(jīng)理人員代表；（3）私營企業(yè)主與個體工商戶代表；（4）專業(yè)技術人員代表；（5）辦事人員代表；（6）產(chǎn)業(yè)工人代表；（7）農(nóng)業(yè)勞動者代表；（8）商業(yè)、服務業(yè)員工代表；（9）其他代表，指無固定職業(yè)人員。其中，4至8類按選舉法用語可統(tǒng)稱為“基層代表”。此外，按選舉法規(guī)定還有四類代表：即婦女代表；少數(shù)民族代表；歸僑代表；軍人代表。他們與上述九類代表在代表結(jié)構(gòu)劃分上不重復。endprint

二是依法確定各類代表比例。在分配代表名額時，應當依照選舉法規(guī)定，提高基層代表、婦女代表比例，保證少數(shù)民族代表、歸僑代表比例，適當安排軍人代表，降低其他代表比例，做到科學確定各類代表所占比例，且不搞交叉計算。建議基層代表（指產(chǎn)

業(yè)工人、農(nóng)業(yè)勞動者、專業(yè)技術人員、辦事人員和商業(yè)、服務業(yè)員工代表）應不低于50%、婦女代表應不低于23%，其他代表的比例，應在依法安排少數(shù)民族代表、歸僑代表及軍人代表的名額外，酌情予以安排。

在具體分配代表名額時，應當考慮黨派因素，可根據(jù)換屆選舉有關文件精神，明確各類代表中的中共黨員和各民主黨派、工商聯(lián)成員的比例。

三是實行分類差額投票選舉。參照解放軍單獨選舉的做法，以代表結(jié)構(gòu)的劃分為標準，按照依法分配的各類代表名額和依法確定的各類代表名額的差額數(shù)，分類進行投票選舉，以保證代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

4.進一步完善提名機制。優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，增加基層代表，需要改進現(xiàn)行代表候選人提名推薦機制：一是切實保證兩個法定提名主體（一個是單獨或聯(lián)合提名代表候選人的政黨、團體，一個是聯(lián)名提名推薦代表候選人的選民或代表）的法律地位平等，將現(xiàn)行做法，即先拋出政黨、團體提出的候選人名單供選民或代表醞釀、協(xié)商，再由選民或代表依法聯(lián)名提出新的候選人的做法，改為將兩個法定提名主體依法提出的候選人同時交選民或代表醞釀、協(xié)商，在此基礎上依法確定正式候選人并進行投票選舉。二是兩個法定提名主體應當根據(jù)各類代表應選名額數(shù)和差額數(shù)，依照法定程序分別提出含有應選數(shù)和差額數(shù)的代表候選人。三是當依法提出的各類或某類代表候選人人數(shù)超過該類代表候選人差額數(shù)的最高限額時，應嚴格按照法律規(guī)定，通過反復醞釀、協(xié)商甚至預選來確定正式候選人，而不應事先內(nèi)定或私下做工作來確定“陪選人員”。

（二）完善代表聯(lián)系群眾工作機制

1.健全代表接訪和走訪群眾制度。代表定期接待群眾來訪和上門走訪群眾，是一些地方創(chuàng)新閉會期間代表活動方式，探索代表聯(lián)系群眾、服務群眾路徑的有益嘗試。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，認為應當“建立健全代表接訪、走訪群眾制度”的占78.11%，有超過八成的基層群眾表達了這一愿望?？梢酝ㄟ^出臺規(guī)范性文件，建立一套全省通行的制度，明確規(guī)定：湖南省地方各級人大代表接待原選區(qū)或原選舉單位的人民群眾來訪，每個月應不少于一次；直接選舉的代表到原選區(qū)走訪人民群眾，每個季度應不少于兩次；間接選舉的代表到原選舉單位走訪人民群眾，每個季度應不少于一次。接訪和走訪，主要是聽取和收集群眾對各方面工作的意見和要求。代表應當在有關代表聯(lián)絡機構(gòu)的協(xié)助下，認真分析群眾的意見和要求，并作出相應的回應：有的可作為代表建議、批評和意見依法提出，按照法律規(guī)定程序辦理；有的可由代表聯(lián)絡機構(gòu)及時轉(zhuǎn)交并負責督促有關機關和單位辦理；有的則需要向群眾作有關法律或政策的宣傳解釋工作。對于轉(zhuǎn)交有關機關和單位辦理的意見與要求，有關機關和單位應當及時研究辦理，并與有關代表進行溝通，聽取代表意見，半個月內(nèi)答復代表，代表在收到答復后一個星期內(nèi)應當向群眾反饋。

2.完善代表專題調(diào)研和視察制度。專題調(diào)研和視察是法律規(guī)定的代表在閉會期間的主要活動，也是代表密切同人民群眾聯(lián)系的一個重要方式和途徑，在國家政治生活中產(chǎn)生了廣泛而積極的影響，但仍需在實踐中探索，在探索中完善，以進一步增強其實效：⑴為尊重代表主體地位、發(fā)揮代表主體作用，出臺規(guī)范性文件，明確代表的專題調(diào)研和視察活動原則上由代表小組自行安排，選題由代表自行確定，改變過去過多地由本級人大常委會或原選舉單位的人大常委會“包辦”組織的做法。專題調(diào)研一般應由代表本人主動提出選題，由各代表小組集體研究后按照法律規(guī)定開展；視察活動亦主要由各代表小組自行組織，有關的代表聯(lián)絡機構(gòu)做好協(xié)調(diào)服務工作。⑵嚴格執(zhí)行代表法關于代表視察的規(guī)定，通過修改有關地方性法規(guī)或者出臺規(guī)范性文件，細化視察規(guī)定，規(guī)范視察行為，確保代表參加統(tǒng)一安排的視察時須依法“約見本級或者下級有關國家機關負責人”， 確保代表能依法“持代表證就地進行視察”，確保代表視察時“不直接處理問題”。⑶修改省有關地方性法規(guī)，賦予代表在專題調(diào)研報告中或者視察報告中所提意見和建議，與代表向本級人大及其常委會提出的“對各方面工作的建議、批評和意見”具有同等重要的法律地位，同樣按照有關法律法規(guī)的規(guī)定予以辦理，并向群眾反饋。⑷修改省有關地方性法規(guī)，量化關于代表專題調(diào)研和代表視察的規(guī)定，如明確規(guī)定代表在一屆任期內(nèi)參加專題調(diào)研應不少于3次，參加集中視察應不少于4次。

3.落實代表列席會議和參加活動制度。建議進一步修改代表法，主要是將柔性要求改為剛性規(guī)定，增強可執(zhí)行性和可操作性，防止隨意性。應當考慮量化有關規(guī)定，增加規(guī)定：在一屆任期內(nèi)，間接選舉的代表列席本級人大常委會會議不得少于一次，列席原選舉單位的人大會議不得少于三次，列席原選舉單位的人大常委會會議不得少于一次；直接選舉的代表列席原選區(qū)有關會議不得少于四次。同時，增加規(guī)定：代表在列席會議時，應當圍繞會議議題發(fā)表意見或提出建議，確保發(fā)言充分反映民意，并遵守會議議事規(guī)則。

（三）完善代表聯(lián)系群眾保障機制

1.加強代表聯(lián)絡機構(gòu)組織建設。黨的十八大和十八屆三中全會關于建立健全代表聯(lián)絡機構(gòu)的精神，為進一步加強代表聯(lián)絡機構(gòu)建設、完善代表聯(lián)絡機構(gòu)功能、發(fā)揮代表聯(lián)絡機構(gòu)作用指明了方向。代表聯(lián)絡機構(gòu)作為代表履職服務的機構(gòu)，要適應新時期新任務新要求，不僅要按照代表法規(guī)定，為代表執(zhí)行代表職務提供可靠的參謀服務保障，而且要按照黨的十八大和十八屆三中全會的要求，為代表聯(lián)系群眾做好優(yōu)質(zhì)服務。建議省人大常委會黨組報請省委研究，切實加強全省各級人大代表聯(lián)絡機構(gòu)建設，進一步明確機構(gòu)職責、加強機構(gòu)編制、配足配強人手、保證工作經(jīng)費；其中，尤其對縣級人大常委會的代表聯(lián)絡機構(gòu)建設要加強。同時，要按照黨的十八大提出“在人大設立代表聯(lián)絡機構(gòu)”的要求，將湖南省各級人大常委會選舉任免聯(lián)絡工作委員會，統(tǒng)一更改為本級人大選舉任免聯(lián)絡委員會，使之成為專門委員會，以便于更直接更有效地為代表聯(lián)系群眾、履行職責提供服務保障。endprint

2.加強代表聯(lián)系群眾場所建設。建議湖南省認真總結(jié)提煉湘西自治州和長沙市等地的做法，借鑒外省的經(jīng)驗，在全省統(tǒng)一建設代表聯(lián)系群眾場所，即：在縣一級建立“代表聯(lián)系群眾工作室”，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道一級建立“代表聯(lián)系群眾工作站”（如有必要，也可在園區(qū)、社區(qū)或村里建立“代表聯(lián)系群眾工作點”），轄區(qū)內(nèi)的各級人大代表均以工作室或工作站（點）為聯(lián)系群眾相對固定場所?？h級人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席應當在同級黨委領導下，為工作室或工作站（點）選配熟悉或熱心代表服務工作的兼職工作人員，有條件的地方可以配備專門工作人員，并組建志愿者團隊，為代表開展聯(lián)系群眾工作做好服務。工作室或工作站的主要功能應當是：定期接待群眾來訪，集中研究和處理來訪群眾所提意見；收集并向群眾反饋意見處理結(jié)果；匯集代表個別走訪群眾情況并研究處理意見；研究擬向本級人大常委會或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出的建議、批評和意見。應當統(tǒng)一規(guī)定工作室或工作站（點）建設標準，工作室或工作站（點）可以與現(xiàn)有代表活動室等場所相結(jié)合，但須區(qū)分各自功能、張掛各自牌匾、明確各自規(guī)程。

3.加強代表聯(lián)系群眾經(jīng)費保障。代表聯(lián)系群眾是一項持續(xù)的、長期的工作，沒有一定的物質(zhì)條件是難以為繼的。建議各級財政在按法律要求逐步增加代表活動經(jīng)費的同時，撥出一定專項經(jīng)費，用于代表聯(lián)系群眾場地、設備等基礎建設，并嚴格保證?？顚Ｓ?。

（四）完善代表聯(lián)系群眾監(jiān)督機制

1.建立健全代表信息公開制度。代表聯(lián)系群眾，首先要保證群眾知曉代表、認可代表，暢通聯(lián)系渠道。據(jù)我們以“是否認識并了解您工作單位或者居住地的人大代表”為題，對部分人大工作者和基層群眾所作的問卷調(diào)查，表示“認識并非常了解”的只有45.62%，表示“認識但不太了解”的有45.13%，另有9.25%則表示“不認識也不了解”。可見人們對身邊人大代表的知曉度是不高的。從另一項問卷調(diào)查結(jié)果看，包括人大代表、人大工作者和基層群眾在內(nèi)，有高達75%的被調(diào)查對象主張“建立代表信息公開制度”。這充分說明，公開代表信息是大多數(shù)人的共同期盼。應當根據(jù)直接選舉和間接選舉的實際，在全省建立統(tǒng)一的代表信息公開制度，以便全省各級一體遵循、規(guī)范運作。間接選舉的代表由原選舉單位的人大常委會按姓氏筆畫公布，直接選舉的代表由所在地的縣級人大常委會按選區(qū)公布。公布的代表信息，原則上應當包括代表的姓名、性別、聯(lián)系方式、供職單位（無供職單位的可公布其常住地）；代表信息應當在所在行政區(qū)域中適當?shù)攸c公開，并通過當?shù)貓蠹?、電視、官網(wǎng)等主流媒體公布。這樣，便于群眾聯(lián)系，也便于群眾監(jiān)督，實現(xiàn)代表與群眾的無縫對接。各級人大常委會應當向有關代表書面告知公開代表信息的有關規(guī)定。如有不愿意公開其基本信息的，有關的人大常委會可以建議其辭去代表職務，也可以向該代表的原選區(qū)選民或者原選舉單位通報。

2.建立健全代表履職公開制度。為有效實現(xiàn)群眾的監(jiān)督，保證代表履職特別是會議期間的工作能夠依法真實代表原選區(qū)選民或者原選舉單位的利益，當原選區(qū)選民或者原選舉單位的利益與人民的整體利益不一致甚至發(fā)生矛盾沖突時，又能夠做到局部利益服從整體利益，建議建立健全代表履職公開制度?？梢钥紤]借鑒省人大常委會連續(xù)三屆對任命新一屆省人民政府組成人員進行現(xiàn)場直播的經(jīng)驗，由省人大常委會辦公廳聯(lián)合省委組織部、省委宣傳部出臺規(guī)范性文件，由電視、廣播和官網(wǎng)及時公布代表提出的議案和建議，及時報道代表參加審議、表決和選舉等情況，便于群眾及時了解代表履職情況；

同時，探索代表對某些議題行使表決權(quán)時實行記名的辦法，以確保代表按照人民的意愿行使職權(quán)。

3.建立健全代表履職登記制度。建議由省人大常委會研究并統(tǒng)一印制適用全省各級的人大代表履職登記簿（本）。代表在完成履職登記后應當及時交由所在代表小組組長簽字。省、市（州）人大代表的履職登記情況，分別由其原選舉單位的人大常委會負責匯總綜合，并報該級人大常委會備案；縣級人大代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職登記情況，分別由縣級人大常委會有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席負責匯總綜合，并統(tǒng)一交由所在縣（市區(qū)）的人大常委會備案。代表的履職登記情況備案以后，由各該級人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團，通過適當方式向社會公布。代表履職情況，應當作為連任提名的重要參考。

4.建立健全代表述職評議制度。代表向原選區(qū)選民或者原選舉單位述職即報告履職情況，并接受評議，是代表接受群眾監(jiān)督的最直接的、最有效的形式。完善這一監(jiān)督制度應當堅持依法、可行、務實原則。建議省人大常委會在充分調(diào)研的基礎上，制定或指導市（州）、縣（市區(qū)）人大常委會制定述職評議的程序和測評項目。這里需要明確幾點：

一是代表述職的內(nèi)容應是代表的履職情況，即代表法規(guī)定的“（會議期間的）代表工作和（閉會期間的）代表活動”情況。

二是聽取代表述職并對其進行評議的對象應是選舉人。也就是說，間接選舉的代表向原選舉單位的代表述職并接受其評議，而不能像有的地方那樣，向原選舉單位的人大常委會述職和接受其評議；直接選舉的代表則是向原選區(qū)選民述職并接受其評議。

三是參加述職的范圍須根據(jù)我國現(xiàn)階段的實際情況確定，即對于因工作需要由上級政黨、團體提名而當選的代表，只要求其按時向原選區(qū)或者原選舉單位提交履職情況書面報告；對于其他代表，則應當規(guī)定其面對面地報告履職情況，“回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問”，接受評議。

四是述職評議的時段宜實行年度述職評議制，即代表在任期內(nèi)于每年年底或第二年年初，向原選區(qū)選民或者原選舉單位書面述職并接受評議。

五是述職評議的組織應由各級人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席全權(quán)負責，即由各級人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席負責做好述職評議大會的各項準備和會務組織工作，引導選舉人對代表履職情況進行客觀公正的評議和測評；述職評議情況可通過網(wǎng)絡、媒體或張貼公告等方式向社會公布。

5.建立健全代表退出機制。代表退出機制，指的是代表不再具有代表資格或代表身份，對代表來說是一種頗具威懾作用的處置機制。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，主張“強化代表退出機制”的人大代表占57.43%，人大工作者占69.51%，基層群眾占64.69%。也就是說，有近六成的被調(diào)查對象希望強化代表退出機制。依照代表法規(guī)定，代表可以辭去其代表職務；原選區(qū)選民或者原選舉單位依法罷免自己選出的代表；代表資格審查委員會依法按照不同的情形報本級人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，暫時停止其執(zhí)行代表職務，或者終止其代表資格。據(jù)調(diào)查，這些規(guī)定中有兩個規(guī)定還需進一步明確：一是在代表任期內(nèi)，被暫停執(zhí)行代表職務的法定情形消失后，“恢復其執(zhí)行代表職務”的規(guī)定需要細化，明確“恢復”的操作程序。二是“未經(jīng)批準兩次不出席本級人民代表大會會議的”其代表資格終止的規(guī)定需要完善?！皟纱螘h”是指一屆任期內(nèi)連續(xù)的兩次人大會議，還是指一屆任期內(nèi)任意的兩次人大會議，法律規(guī)定的指向還不明確。實踐中，未經(jīng)批準兩次不出席人大會議的情形不多，比較多的是未經(jīng)批準多次缺席會議期間的全體會議或者代表團會議及分組討論。為此，建議全國人大進一步修改代表法，或者由省人大常委會先行修改省實施代表法辦法，從嚴細化此項規(guī)定。同時，應當從法律上明確代表履職與代表退出的因果關系，進一步增強選舉人對自己選出的代表的監(jiān)督力度，可以考慮增加規(guī)定：代表不依照法定權(quán)限和法定程序執(zhí)行代表職務的，不按有關規(guī)定和要求參加閉會期間代表活動的，不主動聽取人民群眾對代表履職的意見的，不向原選區(qū)選民或者原選舉單位報告履職情況和接受評議或測評不合格的，可以依法終止其代表資格，或者建議其主動提出辭去代表職務，也可以由原選區(qū)選民或者原選舉單位依法予以罷免。

（本課題組成員：王 剛、姚 偉、符喬蔭、張揚軍、蔣勝蘭、李 勇。執(zhí)筆：李 勇）endprint