曾 睿

(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120)

一、美麗中國的圖景與污水橫流的現(xiàn)實(shí)

當(dāng)今世界，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)注重保護(hù)環(huán)境已成為一種共識。在黨的十八大報(bào)告中，我國首次提出了“美麗中國”的概念，并以專門章節(jié)論述了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，為未來勾畫出一幅天藍(lán)、地綠、水凈的美麗中國圖景。然而，不容回避的現(xiàn)實(shí)是，多年來的經(jīng)濟(jì)高速增長已使我國水資源質(zhì)量大幅下降，水環(huán)境嚴(yán)重惡化。據(jù)水利部發(fā)布的《2011年水資源公報(bào)》顯示，全國廢污水排放總量依然居高不下，達(dá)807億噸；河流長度的18.6%仍屬于Ⅳ、Ⅴ類水質(zhì)，劣Ⅴ類水河長占到了17.2%；如果將Ⅲ類水作為污染統(tǒng)計(jì)，中國將有近60%的河長被污染；全國103個(gè)主要湖泊中，富營養(yǎng)湖泊有 71個(gè)；地下水質(zhì)也不容樂觀，857 眼監(jiān)測井中，不適合飲用的Ⅳ～ Ⅴ類監(jiān)測井占76.8%。嚴(yán)重的水污染造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞將會長期制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，顯然與美麗中國圖景格格不入。治理水污染已成為我國目前所面臨的勢在必行、刻不容緩的頭等大事。

以歷史為鑒可以知興替，以他國為鑒可以明得失。治理水污染，借鑒他國的成功歷史經(jīng)驗(yàn)十分必要。美國作為世界上環(huán)境法制比較發(fā)達(dá)的國家，在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中同樣遇到了嚴(yán)重的水污染問題。經(jīng)過多年實(shí)踐，美國聯(lián)邦政府于上世紀(jì)六七十年代在水污染控制法治化方面取得了豐碩成果，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，值得我們總結(jié)和借鑒。

二、20世紀(jì)六七十年代美國水污染控制法治經(jīng)驗(yàn)

美國在20世紀(jì)六七十年代通過不斷修改和完善立法，逐漸形成了行之有效的水污染控制法律制度，成為后來美國水環(huán)境質(zhì)量改善和提高的重要保障，并在此過程中積累了足夠豐富的水污染控制法治經(jīng)驗(yàn)。

(一)建立完善水污染控制的法律體系

立法決定了美國水污染控制的法治化治理框架，也決定了其長遠(yuǎn)發(fā)展。20世紀(jì)六七十年代，美國的水污染治理法規(guī)體系逐步形成。在美國，水污染的治理要通過法律程序決定。因此，根據(jù)不同時(shí)期的不同形勢和特點(diǎn)，美國陸續(xù)制定出相應(yīng)的有關(guān)水污染法規(guī)。

在該體系中，《清潔水法》是核心。該法是由1948年《水污染控制法》經(jīng)過七次修訂后于1977年最終形成的，主要致力于規(guī)范向水體排放污染物，恢復(fù)和保持國家水體化學(xué)、物理和生物的完整性。為了保證聯(lián)邦水法的實(shí)施，美國環(huán)保局還公布了一系列相應(yīng)的行政法規(guī)。

此外，這個(gè)時(shí)期制定的與水污染控制和水資源保護(hù)有關(guān)的聯(lián)邦法規(guī)還有《空氣質(zhì)量法》(1967年)、《蠻荒和風(fēng)景河流法》(1968年)、《國家環(huán)境政策法》(1969年)、《聯(lián)邦環(huán)境農(nóng)藥控制法》(1972年)、《安全飲用水法》(1974年)、《資源保護(hù)及恢復(fù)法》(1976年)、《有毒物質(zhì)控制法》(1976年)。各州和地方也制定了地方性的水污染控制法規(guī)，形成了一套完整的水污染控制及水質(zhì)保護(hù)法律體系。

(二)強(qiáng)化水污染控制行政機(jī)構(gòu)的職能

建立強(qiáng)大的行政管理機(jī)構(gòu)權(quán)威，實(shí)現(xiàn)政治與法律的良性互動，這是美國水污染控制順利走向法治的必要前提。早期的美國聯(lián)邦政府沒有專職的環(huán)境機(jī)構(gòu)，水污染控制由內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)，而且主要由州和地方政府實(shí)行環(huán)境管理。

美國國會在1948年《水污染控制法》中授權(quán)水污染管理部門是健康、教育及福利部下屬的公共服務(wù)局及其所屬醫(yī)務(wù)處。國會在l961年的修正案中將管理者提升為健康、教育及福利部部長，從行政級別的提升上加強(qiáng)對水污染控制的管理。根據(jù)1965年《水質(zhì)法》又專門設(shè)立聯(lián)邦水污染控制局，歸屬健康教育福利部，主要負(fù)責(zé)由聯(lián)邦制定的水污染控制項(xiàng)目及項(xiàng)目建設(shè)撥款。

1970年12月直屬聯(lián)邦政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局成立。環(huán)保局下設(shè)專門的水辦公室，負(fù)責(zé)出臺與水務(wù)相關(guān)計(jì)劃的政策、方針和指南。這些計(jì)劃包括水質(zhì)保護(hù)、飲用水保護(hù)、廢水處理、江河湖海水保護(hù)及其他水務(wù)相關(guān)計(jì)劃。水辦公室由地下水和飲用水辦公室、科學(xué)技術(shù)辦公室、廢水辦公室、濕地海洋和流域辦公室等獨(dú)立辦公室組成。此外，聯(lián)邦環(huán)保局還設(shè)有10個(gè)地區(qū)辦公室，負(fù)責(zé)該地區(qū)的污染控制、治理和監(jiān)測工作，并定期向聯(lián)邦政府環(huán)境保護(hù)局匯報(bào)工作。這些機(jī)構(gòu)連同其他相關(guān)部門分工協(xié)作，共同確保水質(zhì)安全。美國各州都設(shè)有州一級的環(huán)境質(zhì)量委員會和環(huán)境保護(hù)局，州級環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在美國環(huán)境保護(hù)中同樣發(fā)揮著重要作用。

(三)重視發(fā)揮水污染控制的司法作用

美國是典型的普通法系國家，司法判例在國家法制實(shí)踐中起著至關(guān)重要的作用。在20世紀(jì)六七十年代環(huán)保力量占據(jù)上風(fēng)的背景下，美國的各級司法機(jī)關(guān)在有關(guān)涉及水污染的案件中大多采取了傾向于支持環(huán)保立場的判決，為水污染控制的依法治理和有效實(shí)施提供了有力的支持。例如1976年，聯(lián)合化工公司受到指控，其在弗吉尼亞州東部的一家工廠有意違反環(huán)境保護(hù)法，向當(dāng)?shù)厮蜥尫砰_蓬，造成水域嚴(yán)重污染。弗吉尼亞東區(qū)地方法院判處聯(lián)合化工公司1320萬美元的罰款；在1977年的“自然資源保護(hù)委員會訴柯賽爾案”中，哥倫比亞特區(qū)巡回法院宣判環(huán)保局頒發(fā)的規(guī)定除某些相對重要的污染源外，其他農(nóng)業(yè)活動排放物不必持有許可證的條例為無效，拒絕環(huán)保局因污染源數(shù)量眾多而無法為每個(gè)污染源頒發(fā)許可證的申辯，認(rèn)為環(huán)保局可以為每個(gè)類別的污染源頒發(fā)通用型許可證，并在其中規(guī)定排污活動應(yīng)遵守的不相同的限制；在1978年“韋爾豪澤公司訴科斯特爾案”中，法院支持環(huán)保局在考慮制定“最佳實(shí)用技術(shù)”排污限制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不必考慮納污水體的質(zhì)量和自凈能力問題。這個(gè)判決希望能建立全國統(tǒng)一的污水管制政策，以防止各州為了取得并保持工業(yè)優(yōu)勢而故意放松地方排污限制的實(shí)施。

(四)健全水污染控制的公眾參與制度

美國政府在進(jìn)行水污染控制中注重發(fā)動社會力量，通過建立環(huán)境信息公開、公民訴訟等公民參與法律制度，強(qiáng)化與社會共同治理水污染。

1.公眾知情權(quán)法律制度

根據(jù)1966年開始實(shí)施的《信息自由法》，每位公民、每個(gè)組織都可以向政府獲取信息。公民可以向美國環(huán)保局和各州的環(huán)境管理部門要求獲取信息。美國環(huán)保局對于公眾信息公開的要求必須在10天之內(nèi)給出答復(fù)[1]。公眾請求獲得政府文件時(shí)只需提出書面申請，合理說明所需文件即可?！堵?lián)邦水污染控制法》規(guī)定企業(yè)必須定期向政府主管部門報(bào)告排污許可證的執(zhí)行情況，并呈報(bào)污染物的排放清單，環(huán)保局有權(quán)依法進(jìn)入企業(yè)檢查排污設(shè)施、進(jìn)行記錄和要求企業(yè)提供所需要的信息。

聽證會是美國公眾參與了解水污染治理情況的另一主要方式。1972年《聯(lián)邦水污染控制法》修正案就是在1971年3月舉行聽證會聽取了社會各界的意見和建議之后，才進(jìn)入到執(zhí)行會議起草議案。除立法程序外，在《聯(lián)邦水污染控制法》規(guī)定的各項(xiàng)執(zhí)行計(jì)劃和項(xiàng)目中也要求舉行聽證會。例如在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定程序中，為檢查和修訂州的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，每三年舉行一次公眾意見聽取會。在涉及排污限制的標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定：“聯(lián)邦環(huán)保局在公布任何排污限制之前，應(yīng)當(dāng)公開環(huán)保局建議采取的限制標(biāo)準(zhǔn)并且在公開后的90天之內(nèi)舉行聽證會?！盵2]

2.公民訴訟制度

美國的環(huán)境公民訴訟制度產(chǎn)生于70年代，是一種允許與案件無直接利害關(guān)系的原告出于公益目的向法院起訴的新型訴訟制度。1970年《清潔空氣法》最先納入公民訴訟條款?！堵?lián)邦水污染控制法》為阻止違法行為，同樣確立了公民訟訴制度?！堵?lián)邦水污染控制法》中的公民訴訟既可以是公民、公眾團(tuán)體或其它非官方法律實(shí)體對污染者提起的旨在迫使其遵守法律規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)、限額或追究其法律責(zé)任的訴訟；也可以是“任何利害關(guān)系人”向巡回上訴法院指控聯(lián)邦環(huán)保局局長未按法律規(guī)定履行監(jiān)督排放標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放排污許可證職責(zé)的訴訟[3]。同時(shí)，各州出臺了公民環(huán)境訴訟的法律，如1970年，密執(zhí)安州就通過一條法律，授權(quán)這個(gè)州的每個(gè)公民，不論直接或間接受到環(huán)境污染的影響，都可以去法院控告涉嫌破壞環(huán)境的公共機(jī)構(gòu)和私人公司[4]。

(五)建立周密的水污染排放許可證制度

1972年經(jīng)過全面修訂頒行的《聯(lián)邦水污染控制法》，詳細(xì)規(guī)定了“國家污染物排放削減制度 (NPDES) ”，該制度也被稱為水污染物排放許可證制度，是美國水污染治理法律的基礎(chǔ)和核心[5]。該制度授權(quán)環(huán)保局或執(zhí)行該計(jì)劃的各州政府頒發(fā)排污許可證給點(diǎn)源污染者，并要求所有的點(diǎn)源排放都必須遵守許可證規(guī)定的排放限制標(biāo)準(zhǔn)和污染排放時(shí)間，否則將被認(rèn)定為違法[6]。1973—1976年發(fā)放了第一批NPDES許可證。到1987年國會對1977年《清潔水法》進(jìn)行修訂，對工業(yè)和市政暴雨排放也做出NPDES許可證要求，NPDES許可證制度變得相當(dāng)成熟。

除《清潔水法》外，國會通過的《安全飲用水法》《海洋傾倒法》《固體廢物管制法》等都涉及水污染物排放許可證制度?！堵?lián)邦條例典》《總統(tǒng)公告和執(zhí)行令匯編》等也對水污染物排放許可證制度的實(shí)施做出具體規(guī)定。州和地方也通過立法或制定守法計(jì)劃對水污染物排放許可證制度進(jìn)行具體化。美國環(huán)保雖多依靠成文法，但普通法在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也起著重要的作用，《合眾國公報(bào)》《合眾國最高法院公報(bào)》《聯(lián)邦公報(bào)》《環(huán)境法公報(bào)》等為水污染排放許可證制度的實(shí)施匯編了大量先例。

國家污染物削減許可體系從技術(shù)和水質(zhì)兩個(gè)角度出發(fā)，規(guī)定了包括幾乎所有污染種類的排放要求，層層劃分，細(xì)化到具體可操作層面，為污染源的控制和管理提供了有力的依據(jù)。到2000年，美國已有200 000個(gè)污染源接受了NPDES許可證管理[7]，為美國水質(zhì)的改善做出了極大貢獻(xiàn)。

三、對我國水污染治理的啟示

近三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)與二戰(zhàn)后的美國一樣，進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。工業(yè)化、城市化大踏步向前，科技水平也不斷提高。在人們享受改革開放成果的同時(shí)，相伴而生的水污染問題日益凸顯。盡管我國政府也制定了許多治理政策來遏制這種污染趨勢繼續(xù)惡化，但效果并不明顯。因此，借鑒美國20世紀(jì)六七十年代的水污染控制法治經(jīng)驗(yàn)對我國治理水污染很有借鑒意義。

(一)整合完善水污染治理的法律體系

法律、法規(guī)固然需要保持穩(wěn)定來維持其權(quán)威，但也要與時(shí)俱進(jìn)、適時(shí)調(diào)整，才能應(yīng)對新挑戰(zhàn)、解決新問題。20世紀(jì)六七十年代，美國《水污染控制法》分別進(jìn)行了六次有針對性的修改，再加上專門保障飲用水質(zhì)的《安全飲用水法》，形成了至今仍在沿用的水污染控制法律體系，為水污染的防治提供了有效的保障。

反觀我國的《水污染防治法》，自1984年制定以后只在1996年和2008年進(jìn)行了兩次修訂，每次間隔時(shí)間長達(dá)12年，《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》自1989年制定到2000年修改間隔11年，《水法》1988年頒布至2002年修訂，間隔14年之久。很多時(shí)候都是在問題出現(xiàn)甚至形勢嚴(yán)重之后才對法律進(jìn)行修改，帶有明顯的滯后性，無法適應(yīng)水污染形勢的變化。我國水污染防治法律體系框架雖已初步形成，但各法律法規(guī)的協(xié)調(diào)、銜接仍不通暢，缺乏有針對性的專項(xiàng)水法。

借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，我國在水污染治理方面無疑也要隨時(shí)根據(jù)形勢加入應(yīng)對新情況變化的條款，填補(bǔ)法律漏洞；應(yīng)該在水污染治理相關(guān)法律中明確規(guī)定更加詳細(xì)的管理措施和違法責(zé)任，使法條具體化、可操作化，能在實(shí)踐中真正解決實(shí)際問題[8]。除現(xiàn)有的《水污染防治法》外，我國還有必要抓緊制定類似美國《安全飲用水法》的專項(xiàng)法規(guī)，保障飲用水的水質(zhì)安全。

(二) 完善水污染防治法律的執(zhí)行機(jī)制

20世紀(jì)六七十年代以前的美國在水污染治理方面成效甚微，原因是沒有形成有效的執(zhí)行機(jī)制。1969年后，美國逐漸形成了一個(gè)權(quán)力趨于統(tǒng)一、集中的環(huán)境管理體制。聯(lián)邦環(huán)保局在水污染治理上居于最高位置，擁有優(yōu)先權(quán)和終決權(quán)，并對其他機(jī)構(gòu)的環(huán)境法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，在一定條件下甚至有權(quán)取代其他機(jī)構(gòu)對違法行為進(jìn)行制裁。其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，在水污染治理上要給予積極的協(xié)助配合。美國聯(lián)邦環(huán)保局直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，既可直接行使環(huán)境管理權(quán)，也可把部分權(quán)力委托或授權(quán)給州和地方政府行使，但仍保留監(jiān)督權(quán)，以免出現(xiàn)地方上因保護(hù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展而放縱污染者的情況。

相比較而言，我國環(huán)境保護(hù)部門的水污染“統(tǒng)一監(jiān)督管理”權(quán)和其他有關(guān)主管部門的水環(huán)境管理權(quán)之間的關(guān)系缺乏明確、詳細(xì)和可操作的規(guī)定，對于具有威懾力的執(zhí)法手段，執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不能獨(dú)立運(yùn)用，缺乏強(qiáng)制權(quán)。地方環(huán)保局隸屬于當(dāng)?shù)卣廴局卫砗苋菀自诘胤秸园l(fā)展經(jīng)濟(jì)的借口而受到“地方保護(hù)主義”的干涉，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能受到地方政府的牽制，而我國的中央行政機(jī)關(guān)一般不會越過地方行政機(jī)關(guān)行使執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)集中的缺失，執(zhí)行的效果往往會大打折扣。

治污先治政，只有進(jìn)一步健全和完善我國水污染治理體制，強(qiáng)化執(zhí)行力度，才能在治理水污染上有所作為。為此，我國應(yīng)借鑒美國上世紀(jì)六七十年代的經(jīng)驗(yàn)，通過立法手段擴(kuò)大環(huán)保部門的職權(quán)范圍，并細(xì)化其水污染防治等方面的職能。環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以采取垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，對現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，賦予其更大的治污獨(dú)立性和權(quán)威性。中央部門和地方政府應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制，將水污染防治規(guī)劃的落實(shí)情況作為主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容。

(三)強(qiáng)化水污染治理的違法處罰力度

強(qiáng)有力的法律處罰措施是震懾水污染重復(fù)發(fā)生的有效途徑。美國1972年《聯(lián)邦水污染控制法》修正案對違法者規(guī)定了嚴(yán)厲的行政、刑事與民事方面的懲罰措施。對于違法排放污染物者，處以每天10000美元的民事懲罰。對于故意或過失違反許可證條件者，可將罰款提高到每天25000美元，并處以一年以內(nèi)的監(jiān)禁。對于繼續(xù)違法者，可處以最高每天50000美元的罰金或處以2年以下的監(jiān)禁，或是兩者并罰。“法人的負(fù)責(zé)高級職員”和公司一樣受到同樣的罰金和刑罰制裁。重犯，罰金加倍。故意虛報(bào)法律要求的資料也要處以罰金和監(jiān)禁。

長期以來，我國違法排污的成本大大低于其守法治污成本，因此大多數(shù)企業(yè)寧愿選擇偷排被罰也不愿花成本治理污染。在污染處置中過于依靠行政處罰，忽視民事、刑事制裁的現(xiàn)象很常見。行政處罰往往因?yàn)閿?shù)額有限而制裁震懾力不足；民事處罰則由于涉及索賠的受害者較為弱勢，舉證能力弱而維權(quán)艱難。涉及水污染的相關(guān)刑事案件以及環(huán)境監(jiān)管失職、重大污染事故等案件匱乏。司法實(shí)踐中，民事、行政案件少得可憐，有的地方至今無一例環(huán)境公益訴訟，環(huán)保法庭似乎成了“鏡花水月”。

強(qiáng)有力的制裁是維護(hù)法律尊嚴(yán)不可或缺的因素。我國應(yīng)當(dāng)借鑒美國的歷史經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對違法排污的制裁力度，提高其違法成本。在《水污染防治法》中引入美國20世紀(jì)70年代開始實(shí)施的“按日計(jì)罰”制度，大幅提高罰款金額，使違法成本隨著違法程度的加深而相應(yīng)增加；對相關(guān)責(zé)任人采取刑事處罰措施，在對排污企業(yè)處罰金的同時(shí)增加追究企業(yè)負(fù)責(zé)人刑事責(zé)任的條款，加大震懾強(qiáng)度，從而更好地貫徹懲罰與違法性質(zhì)和程度相適應(yīng)原則，促使違法者早日糾正其違法排污行為。

(四)健全水污染防治的公眾參與制度

作為政府，永遠(yuǎn)不可能擁有足夠的執(zhí)法資源去監(jiān)測全國范圍內(nèi)每一個(gè)污染源，只有充分調(diào)動社會公眾對水污染控制的參與熱情和行為意識，才能實(shí)現(xiàn)對違法排污行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)督和控制。

20世紀(jì)六七十年代，美國不僅以媒體、網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)為平臺進(jìn)行環(huán)保知識教育，還制定了世界上第一部《環(huán)境教育法》，以法律的手段促進(jìn)并保障各級各類教育中環(huán)境教育課程的發(fā)展與實(shí)施。在美國，大眾的環(huán)保意識往往會引導(dǎo)政府環(huán)保法規(guī)和政策的制定。在某種程度上，美國許多環(huán)保法規(guī)的出臺主要是緣于民間壓力的推動。

公民缺乏環(huán)保意識，公眾參與渠道不暢，是造成我國水污染治理困難的重要原因之一。對照美國，我們在環(huán)境教育和引導(dǎo)公民參與方面都有較大差距，亟需改進(jìn)和加強(qiáng)。在環(huán)境教育上，目前我國還未制定有關(guān)環(huán)境教育的法律法規(guī)，只在其他保護(hù)環(huán)境的法律中稍有提及。我國公民參與機(jī)制很不完善。由于缺乏暢通的渠道，公眾參與政治的效能感和積極性受挫，往往成為“沉默的大多數(shù)”[9]?，F(xiàn)行的訴訟制度使公眾在面對水污染等造成自身環(huán)境公益受損時(shí)卻束手無策，無法通過司法程序保護(hù)環(huán)境公益。

因此，我國首先應(yīng)對加強(qiáng)環(huán)境教育予以足夠的重視，制定環(huán)境教育法規(guī)，強(qiáng)化人們的環(huán)保意識，進(jìn)而形成一種關(guān)注水污染、支持水治理、善用水資源的良好社會風(fēng)氣。其次，應(yīng)該對環(huán)境信息公開制度進(jìn)行完善，并制定相應(yīng)的保障措施，使公眾在參與環(huán)境影響評價(jià)時(shí)能夠了解完整的相關(guān)信息，以便做出正確的決策，也可以大大調(diào)動他們參與環(huán)境保護(hù)的積極性。此外，還應(yīng)拓寬公民參與環(huán)保的途徑，通過立法授予每個(gè)公民權(quán)利，在水污染治理中引入公民訴訟制度，規(guī)定不論是直接還是間接受到水污染影響的公民，都可以去法院控告涉嫌排污的公共機(jī)構(gòu)和私人公司；還可以賦予公民和環(huán)保組織權(quán)利，在環(huán)境公益受損時(shí)可以對排污者的排污行為和環(huán)保部門的行政不作為向法院提出訴訟。

(五)加強(qiáng)排污許可證制度治理力度

美國《水污染控制法》的各項(xiàng)具體法律要求主要通過NPDES 許可證加以落實(shí)，美國的多項(xiàng)涉水法律中都對水污染物排放許可證制度的實(shí)施做出了具體規(guī)定。同時(shí)，美國水污染控制是以嚴(yán)格的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和排放限值為基礎(chǔ)的。美國政府以污染物控制技術(shù)為基礎(chǔ)，規(guī)定了一整套的排放限制，為有效控制點(diǎn)源對地表水體的污染提供了技術(shù)上的依據(jù)。美國聯(lián)邦環(huán)保局還根據(jù)《水污染控制法》的要求，每年對現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，并依照實(shí)際需要決定是否修改這些標(biāo)準(zhǔn)，以反映工業(yè)技術(shù)或污染控制技術(shù)的最新發(fā)展。

我國的排污許可證制度主要是被作為污染物總量控制手段之一，未和水環(huán)境容量直接掛鉤，對水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和排放限值的重視程度不夠。相較于美國六七十年代將水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和排放限值標(biāo)準(zhǔn)置于聯(lián)邦法律框架之內(nèi)，我國只在《水污染防治法》及其實(shí)施細(xì)則中對排放許可制度作出原則性的要求，對于水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)并未有強(qiáng)制性的具體法律規(guī)定。

借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化水排污許可制度，提高該制度的可操作性和法律地位，將水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)納入排污許可的法律框架之內(nèi)，根據(jù)水污染形勢制定有毒有害物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)增減和修改需氧量、微生物含量標(biāo)準(zhǔn)，改變 “宜粗不宜細(xì)”的立法模式，嚴(yán)格以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)控制水污染物的排放，并通過后續(xù)的持續(xù)排污許可管理在達(dá)到水環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)的同時(shí)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的升級，并推動市場效益的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

在水污染治理方面，盡管我國也頒布了很多環(huán)保法令，采取了很多治理措施，也取得了一定的成績，但水污染現(xiàn)象仍未得到有效的遏制。因此，研究與我國現(xiàn)階段水污染狀況類似的上世紀(jì)六七十年代美國的水污染治理政策經(jīng)驗(yàn)，可以給我國的水污染治理帶來諸多啟示。美國水污染治理的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，水污染問題的解決不能僅靠發(fā)明一些新的治理措施、關(guān)閉一些污染源或發(fā)布一些新法令，而是應(yīng)該根植于更深層次的變革中，既要從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)的改善中找方法，更要從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會結(jié)構(gòu)和民眾意識的根本轉(zhuǎn)變上找出路，打造人水和諧共生的美好水環(huán)境，為建設(shè)社會主義生態(tài)文明奠定基礎(chǔ)。唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)水清河晏的美麗中國夢。

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