摘要：小產(chǎn)權(quán)房是我國(guó)政府和社會(huì)公眾極為關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，在國(guó)內(nèi)高房?jī)r(jià)背景下，“小產(chǎn)權(quán)房”因其較低的價(jià)格受到社會(huì)的青睞和關(guān)注，雖然國(guó)土資源部多次嚴(yán)厲地叫停小產(chǎn)權(quán)房，但是各地的小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)依然火爆。本文深層次地對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)的原因進(jìn)行分析，并針對(duì)這些問(wèn)題提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；原因；解決對(duì)策

中圖分類號(hào)： F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1674-0432（2014）-04-95-2

近幾年中國(guó)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)跌宕起伏，全國(guó)幾乎所有大中型城市及其近郊都出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房，成為廣大民眾普遍關(guān)注的住房問(wèn)題之一。目前我國(guó)法律并未給予小產(chǎn)權(quán)房相應(yīng)的合法地位，盡管國(guó)土資源部以及住房與建設(shè)部等部門多次發(fā)布通知，要求停建、售、購(gòu)小產(chǎn)權(quán)房，反復(fù)強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房交易的風(fēng)險(xiǎn)，但是小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)規(guī)模卻越來(lái)越大，屢禁不止。造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的。解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，必須堅(jiān)持兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民和購(gòu)房人等各方利益的原則。

1 小產(chǎn)權(quán)房的概念及法律性質(zhì)

所謂的小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)，所以叫做小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)僅包括房屋的所有權(quán)，是不完全產(chǎn)權(quán)，它與大產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)區(qū)別在于土地使用權(quán)的主體不同，國(guó)家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)。而小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在農(nóng)村集體土地上，我國(guó)法律規(guī)定，這類土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，它沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，因此，小產(chǎn)權(quán)房無(wú)法受法律保護(hù)。

2 小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題產(chǎn)生的根源

2.1 低廉的市場(chǎng)價(jià)格迎合了人們的消費(fèi)需求，高收益成為產(chǎn)生小產(chǎn)權(quán)房的驅(qū)動(dòng)力

我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但各個(gè)地區(qū)發(fā)展不平衡，大城市的房?jī)r(jià)上漲得非?？?，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了大多數(shù)居民的購(gòu)買能力。但是，國(guó)家的住房保障體系卻無(wú)法滿足需求，許多人的住房問(wèn)題還是得不到解決。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象大量存在，有大量現(xiàn)實(shí)的購(gòu)買群，很大原因在于其價(jià)格優(yōu)勢(shì)。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)沒(méi)有土地出讓金和各種稅費(fèi)，也沒(méi)有開發(fā)商的利潤(rùn)截取，因此，出售價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)比商品房?jī)r(jià)格低很多，對(duì)于城市工薪階層來(lái)說(shuō)具有相當(dāng)大的吸引力，所以相當(dāng)一部分人愿意頂著產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)而購(gòu)買。小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)成本低廉，除了建安費(fèi)，幾乎沒(méi)有其他費(fèi)用，賣出的價(jià)格又是成本價(jià)格的幾倍，可以從中獲得巨大的收益。在利益的誘惑面前，一部分農(nóng)村集體土地所有者會(huì)想盡各種辦法去建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，而當(dāng)?shù)卣矔?huì)對(duì)其給予一定的保護(hù)，房地產(chǎn)開發(fā)商為了巨大的經(jīng)濟(jì)收益也會(huì)冒著風(fēng)險(xiǎn)去建設(shè)。對(duì)于各方來(lái)說(shuō)這是一本萬(wàn)利的買賣，所以小產(chǎn)權(quán)房才無(wú)法被遏制，巨大的利潤(rùn)驅(qū)使小產(chǎn)權(quán)房越來(lái)越壯大。

2.2 土地制度的城鄉(xiāng)二元體制

大量研究表明，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的最重要的體制根源在于我們當(dāng)下的土地城鄉(xiāng)二元化制度，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)因此受到嚴(yán)格的限制。農(nóng)村土地屬于集體所有，不能自由出讓，更不能自行開發(fā)房地產(chǎn)。而國(guó)有的土地可以流轉(zhuǎn)、交易、開發(fā)、抵押，但集體的土地卻沒(méi)有這些權(quán)利，這是一種城鄉(xiāng)“同地不同權(quán)”的制度。由于城市不斷向周邊擴(kuò)展，城郊的大量集體土地被政府征收，但向農(nóng)民支付的土地補(bǔ)償款較少，但卻以高價(jià)賣出，兩者的利益明顯分配不均，農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重侵害，但是，如果進(jìn)行小產(chǎn)房開發(fā)，農(nóng)民就可以得到更多的經(jīng)濟(jì)利益，而且對(duì)于購(gòu)房者來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格優(yōu)勢(shì)也具有巨大吸引力。

2.3 監(jiān)管不利，大量的違規(guī)違法用地沒(méi)有受到應(yīng)有的處理

從住房制度改革一直到現(xiàn)在，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)從沒(méi)有承認(rèn)過(guò)小產(chǎn)權(quán)房的合法性，而我國(guó)法律同時(shí)也規(guī)定，一個(gè)小產(chǎn)權(quán)房樓盤從建設(shè)、開發(fā)、驗(yàn)收到銷售、居住段，需要經(jīng)過(guò)規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、房管、消防等多個(gè)環(huán)節(jié)，這些部門應(yīng)依法對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。雖然開發(fā)商處于強(qiáng)勢(shì)地位，但如果沒(méi)有審批監(jiān)管部門睜一只眼閉一只眼，姑息遷就，是根本不能歷時(shí)數(shù)年建設(shè)并公開銷售的，嚴(yán)重影響了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，造成了法律的虛置。

3 小產(chǎn)權(quán)房的解決辦法

3.1 改變城鄉(xiāng)二元土地制度，統(tǒng)一土地市場(chǎng)，同地同權(quán)

要從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房一系列的問(wèn)題，最關(guān)鍵的是要進(jìn)行制度的革新，打破城鄉(xiāng)土地二元化制度，加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，推進(jìn)土地使用權(quán)市場(chǎng)化。在符合我國(guó)法律法規(guī)的條件下，農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)可以允許進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，應(yīng)和國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。那么，國(guó)家以公共利益占有的土地可以是國(guó)有土地，也可以是農(nóng)民集體所有的土地，是多元化的，不是單一的。城市建設(shè)用地變成國(guó)有土地?zé)o需被政府征用，農(nóng)村集體土地同樣也無(wú)需經(jīng)過(guò)政府的征收，可以直接進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。只有這樣，才能有序、有效保護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民利益，才能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，打破政府壟斷非農(nóng)建設(shè)用地的格局，城市化建設(shè)過(guò)程中的土地增值收益分配農(nóng)民才可以共享。

3.2 建立集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

目前，在我國(guó)土地開發(fā)利用幾乎是由政府獨(dú)占的，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革不斷深入，國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)應(yīng)是平等的這一理念逐漸形成，面對(duì)這一局面，市場(chǎng)就會(huì)要求改變這種單一的土地供應(yīng)模式，積極推行土地供應(yīng)主體多元化，建立農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。筆者認(rèn)為在法律上應(yīng)明確規(guī)定集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)是平等的，《土地管理法》應(yīng)以此為首要內(nèi)容進(jìn)行修改，這是允許集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)的前提，其次應(yīng)在立法上明確農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)的性質(zhì)，確認(rèn)其流轉(zhuǎn)的合法性。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地收益如何分配是流轉(zhuǎn)制度建立的核心，明確規(guī)定收益分配主體，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和最低保護(hù)價(jià)，最低保護(hù)價(jià)是確定集體土地流轉(zhuǎn)的最低標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 建立完善的住房保障體系

改革現(xiàn)行的住房保障體系，只有滿足人們基本的住房需求，才會(huì)有更多精力去創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富。小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)已經(jīng)有20多年的時(shí)間了，但到現(xiàn)在才引起人們的重視，其根本原因在于房?jī)r(jià)漲得太快，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了城市中低收入的承受能力。小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題在某種程度上反映了我國(guó)住房體系的不完善。做好住房保障工作，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)與保障并重，分類解決不同層次的居民住房需求問(wèn)題，并不斷完善住房保障體系和法制建設(shè)。做好住房保障工作，既不可能全部依靠市場(chǎng)，也不可能完全依靠政府。只能是市場(chǎng)與政府有機(jī)結(jié)合，逐步健全和完善以廉租房、周轉(zhuǎn)房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、農(nóng)村危房改造和租賃住房補(bǔ)貼等為主要內(nèi)容的住房保障體系，解決城鎮(zhèn)中中低收入者的住房問(wèn)題。完善房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)控制度，防止產(chǎn)生囤地、炒房等現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的改革目的。

3.4 加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，真正貫徹落實(shí)相關(guān)執(zhí)法措施

政府部門首先要加強(qiáng)監(jiān)督，轉(zhuǎn)變政府角色定位，同時(shí)理順土地行政管理體制，進(jìn)一步明確主管部門，建立垂直領(lǐng)導(dǎo)，減少地方干擾，對(duì)新建小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)堅(jiān)決杜絕，對(duì)已經(jīng)建成銷售的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)及時(shí)叫停，嚴(yán)肅查處，但是對(duì)既存的小產(chǎn)權(quán)房也不能簡(jiǎn)單粗暴地采用一刀切，一拆了事的方式。即便它是非法占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房也不能強(qiáng)拆。因?yàn)椴鸱康倪^(guò)程很容易激化社會(huì)矛盾，甚至導(dǎo)致極端事件發(fā)生，影響正常的生產(chǎn)生活秩序和社會(huì)穩(wěn)定。而且即使強(qiáng)行拆除了小產(chǎn)權(quán)房，已占用的耕地可能已受到嚴(yán)重破壞，已無(wú)法復(fù)耕。所以，在處理此類問(wèn)題時(shí)必須謹(jǐn)慎，對(duì)于非法占用耕地建造小產(chǎn)權(quán)房的集體組織，可以要求其另行開發(fā)相對(duì)應(yīng)的耕地予以彌補(bǔ)。如是已經(jīng)購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房者，可以讓其補(bǔ)繳相應(yīng)的土地出讓金，依法轉(zhuǎn)為合法的商品房，具體的數(shù)額以土地國(guó)有化征收后的評(píng)估金額和同等地段商品房平均出讓金比例來(lái)定；如果購(gòu)買者實(shí)在無(wú)力繳納土地出讓金，可以根據(jù)相應(yīng)情況將其小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為保障性住房或是予以沒(méi)收。

4 結(jié)語(yǔ)

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題是關(guān)系到各方利益主體的難題，也是長(zhǎng)期困擾立法界的難題，小產(chǎn)權(quán)房存在是客觀的、必然的，所以必須轉(zhuǎn)變思維方式，重新構(gòu)建相應(yīng)的法律制度，處理該問(wèn)題既要符合廣大人民的利益需求、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，也符合法治國(guó)家的長(zhǎng)久治安，才是解決問(wèn)題的根本之道。

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作者簡(jiǎn)介：喻小倩，重慶工商大學(xué)融智學(xué)院，講師，研究方向：土地管理。