周宇駿

(華東政法大學，上海 200042)

根據(jù)我國2000年《立法法》第55條的相關(guān)規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對有關(guān)具體問題的法律詢問進行研究予以答復(fù)，并報常務(wù)委員會備案?！边M而,全國人大法工委獲得了對法律詢問做出答復(fù)的權(quán)力。然而，對于此種詢問答復(fù)的文件性質(zhì)、出臺程序、規(guī)范效力等諸多問題，皆不存在相應(yīng)的確定規(guī)范予以明確，使得其在實踐當中出現(xiàn)了很多的爭議，有待進一步的研究和探討，從而厘清性質(zhì)，明確其效力范圍。

一、具體案例引發(fā)的依據(jù)之爭

首先，讓我們從一個具體案例開始說起。1999年6月15日，廣西欽州市欽城管理區(qū)計劃生育局做出0000126號計劃生育費征收決定書，以董煥斌于1995年計劃外生育第二個孩子，構(gòu)成超生事實，依據(jù)《廣西壯族自治區(qū)計劃生育條例》有關(guān)規(guī)定，決定對董煥斌征收計劃外生育費5 000元。董不服，向廣西壯族自治區(qū)欽州市欽南區(qū)人民法院依法提起訴訟。原告董煥斌認為，被告計劃生育局做出計劃生育費征收決定的的行為屬執(zhí)法程序違法。根據(jù)《行政處罰法》及廣西壯族自治區(qū)有關(guān)執(zhí)法程序的規(guī)定，凡處罰個人非經(jīng)營性2 000元以上的都必須經(jīng)過聽證程序，而被告1999年6月15日對原告做出計劃外生育費征收決定之前并未告知原告聽證。

法院經(jīng)審理認為：根據(jù)全國人大常委會法制工作委員會法工委復(fù)字(1996)2號文規(guī)定，征收計劃外生育費不是罰款，不屬于《行政處罰法》的調(diào)整范圍，被告做出征收計劃外生育費可不適用《中華人民共和國行政處罰法》的聽證程序。因此，征收程序合法。

而查看法工委復(fù)字(1996)2號文件，其文件名全稱為《全國人大常委會法制工作委員會關(guān)于計劃生育系統(tǒng)執(zhí)行〈行政處罰法〉有關(guān)問題的批復(fù)》，是人大常委會法工委于1996年5月全國人大常委會法工委對國家計生委有關(guān)計劃生育系統(tǒng)執(zhí)行《行政處罰法》有關(guān)問題的請示做出的批復(fù)，也即是符合《立法法》第55條規(guī)定的相關(guān)特征的人大法工委法律詢問答復(fù)。因此在此案中，全國人大常委會法工委的相關(guān)法律詢問答復(fù)作為一種規(guī)范性文件，對于案件的裁判起到了決定性的作用，直接影響了最終的判決結(jié)果，影響了當事人雙方的權(quán)利義務(wù)。

那么，全國人大常委會法工委的法律詢問答復(fù)在此判決中，為何能具有如此重要的影響？此種決定性作用是否是因為欽南區(qū)人民法院在判決中將其作為了審判依據(jù)使用呢？同時，這種法律詢問答復(fù)能否作為審判的依據(jù)？此判決引發(fā)了我們一系列的深入思考。

二、法律詢問答復(fù)的性質(zhì)

法律詢問答復(fù)，是指《立法法》所規(guī)定的、全國人大法工委對有關(guān)具體問題的法律詢問進行研究后做出的答復(fù)。根據(jù)《立法法釋義》的表述，法律詢問的范圍主要包括：“(一)國務(wù)院所屬機構(gòu)在執(zhí)行法律過程中提出的具體法律問題；(二)最高人民法院、最高人民檢察院的工作機構(gòu)在司法過程中提出的具體法律問題；(三)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會工作機構(gòu)在工作中提出的具體法律問題”[1] 21等，即是針對各機關(guān)單位和團體“在法律實施過程中”[1]21的具體法律問題的詢問。從屬性上進行判斷，對于具體法律問題的詢問，需要對其進行的研究和答復(fù)，均涉及到了對于法律的理解和解釋。而這種理解與解釋，又是作為立法機關(guān)的工作機構(gòu)的全國人大常委會法工委所做出的。那么是否代表著這種法律詢問答復(fù)，是一種立法解釋呢？

(一)法律詢問答復(fù)并非立法解釋

我們通常所稱的立法解釋，其只是學理上的一個概念。對具有同一內(nèi)涵的概念，在我國官方的正式法律文件中的表述略有區(qū)別。例如，在《立法法》中，其被表述為法律解釋，與學理中所稱的立法解釋和司法解釋不同；在法律文件中，其是以法律解釋與具體應(yīng)用解釋的表述作為替代的。因此，考察法律詢問答復(fù)是否是立法解釋，也即是考察其是否屬于我國法律中所規(guī)定的法律解釋制度的范疇。

法律解釋，是指有權(quán)機關(guān)“對法律規(guī)范的含義以及所使用的概念、術(shù)語、定義等所作的說明與闡述?！盵2]從這個角度來看，法律詢問答復(fù)雖然符合說明與闡述的特征，但其在前提條件上存在著先天不足。法律詢問答復(fù)的做出機關(guān)，并不屬于法定的有權(quán)機關(guān)。根據(jù)我國《立法法》第四十二條之規(guī)定：法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會。而法律詢問答復(fù)的做出機關(guān)，只是全國人民大表大會常務(wù)委員會的工作機構(gòu)，與正式的立法機關(guān)有著本質(zhì)的差別。全國人大常委會之所以擁有對于法律進行解釋的權(quán)力，在于其自身是法律的制定者，其以立法者的身份，所制定的對于法律的解釋，也具有和法律相同的效力。而人大常委會的這種立法權(quán)力，也是人民主權(quán)的一種派生，與人大常委會的權(quán)力機關(guān)的屬性息息相關(guān)。而人大法工委，作為人大常委會的工作機構(gòu)，其只是一種行政上的服務(wù)機構(gòu)，不具有權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)，也不具有立法者這一屬性。因此，法律詢問答復(fù)的做出機關(guān)，并不是法律解釋的有權(quán)做出機關(guān)。

同時，雖然在《立法法》第55條的條文的后半段，存在有關(guān)于備案的內(nèi)容。但此種備案的規(guī)定，也并不能使得法律詢問答復(fù)成為有權(quán)機關(guān)做出的法律解釋文件來解決有權(quán)主體的問題。首先，備案實質(zhì)上是將有關(guān)資料提供給有關(guān)組織，以便有案可稽[3]。因此，備案只是一個提供規(guī)范性文件文本的過程，而不是批準的過程。備案的過程并不能使其獲得來自于接受備案機關(guān)的更高層級的效力。其次，備案的過程并不代表著被授權(quán)；備案工作的設(shè)置，目的是為了接受審查[4]，由有審查權(quán)的國家機關(guān)加強對其的監(jiān)督。需要備案的文件依舊是由原機關(guān)所做出的，其效力來源都還是出自其原做出機關(guān)的固有權(quán)力。

從《立法法》的條文文本的設(shè)置上來看，法律詢問答復(fù)也并未被歸入法律解釋的范疇?！读⒎ǚā返谒墓?jié)專門用一節(jié)的篇幅統(tǒng)一地規(guī)定了法律解釋的相關(guān)制度，涉及條文從第四十二條至第四十七條，分別規(guī)定了法律解釋的權(quán)力歸屬、提出主體、制定主體、制定程序以及效力等級等內(nèi)容。而關(guān)于“法律詢問答復(fù)”的第五十五條的相關(guān)內(nèi)容被放入的是第五節(jié)的“其他規(guī)定”當中，與關(guān)于立法技術(shù)的一些規(guī)定并列，并未被納入“法律解釋”制度一節(jié)當中。顯然從這種設(shè)計可以看出，在立法者看來，法律詢問答復(fù)與法律解釋“二者在性質(zhì)、效力上不能等同視之?！盵5]

(二)法律詢問答復(fù)也非具體應(yīng)用解釋

“由于把答復(fù)定位為立法解釋邏輯上比較牽強，因此有學者試圖將其定位為應(yīng)用解釋。”[6]以周偉教授為代表的學者，以全國人大常委會1981年6月10日《關(guān)于加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱“81決議”)為依托，從中尋找相應(yīng)條文來證明其將法工委法律詢問答復(fù)作為具體應(yīng)用解釋的觀點?！?1決議”中規(guī)定：不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國務(wù)院及主管部門進行解釋。論者抓住這一規(guī)定，進而認定法律詢問答復(fù)是有權(quán)的主管部門，即是法工委根據(jù)此決議，對不屬于審判、檢查工作的法律具體應(yīng)用問題做出的解釋。

然而筆者以為，法律詢問答復(fù)也并非具體應(yīng)用解釋。以“81決議”為證據(jù)來證明法律詢問答復(fù)的性質(zhì)，是不適當?shù)?，其判斷也是不合理的?/p>

首先，“81決議”本身就存在著一定的合憲性與合法性問題，其效力存疑。第一，彼時的憲法，即1978年憲法第二十五條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：……(三)解釋憲法和法律，制定法令”。這也即是表明，當時全國人大常委會不具有制定法律的權(quán)力，制定法律的權(quán)力尚屬于全國人民代表大會。全國人大常委會只有法令的制定權(quán)，雖然法令早已不復(fù)存在，但考察歷史上的規(guī)定，法令的效力必然是低于法律的。因此，“81決議”的效力要低于法律，也即是說，不具有法律的效力。而對于國家機關(guān)的職權(quán)的規(guī)定，是屬于專屬立法權(quán)的范圍，只能由法律規(guī)定，法令的位階不夠，不得創(chuàng)設(shè)國家機關(guān)職權(quán)。第二，該條規(guī)定也表明，法律解釋權(quán)屬于全國人大常委會。因此，法律解釋權(quán)作為憲法設(shè)定的權(quán)力而存在，其不得隨意被轉(zhuǎn)授予其他機關(guān)。從授權(quán)的角度解釋“81決議”的規(guī)定，也是不合適的。第三，“81決議”誕生于現(xiàn)行憲法之前，我國的立法體制早已發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，其規(guī)定與當前的法律規(guī)定有所沖突，依照新舊法律的適用規(guī)則，其應(yīng)當為《立法法》及其他法律所取代。

其次，“81決議”本身內(nèi)容是否涉及法工委的法律詢問答復(fù)也存在爭議?！?1決議”唯一可能涉及到法工委法律詢問答復(fù)的，只能是所謂的“主管部門”。而根據(jù)當時的立法資料，王漢斌同志在對“81決議”草案所作的說明中指出：“規(guī)定對法律、法規(guī)的解釋，要根據(jù)不同情況，分別由全國人大常委會、最高人民法院、最高人民檢察院，以及主管部門，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責?！逼渲?，提及全國人大常委會時并未提到人大常委會的工作機構(gòu)。而將此說明結(jié)合“81決議”的原文，我們可以看出，“81決議”所指的“主管部門”應(yīng)當是指國務(wù)院的主管部門，而不應(yīng)將全國人大常委會的工作機構(gòu)納入其中。另外，從法律詢問答復(fù)的做出機關(guān)的工作性質(zhì)來看，全國人大常委會法工委是常委會的工作機構(gòu)，所負責的是輔助性的專業(yè)服務(wù)工作，與具有管理職權(quán)的主管部門也相去甚遠，將法工委視為“主管部門”顯然是不合適的。

(三)法律詢問答復(fù)是貼近立法原意的學理解釋

法律詢問答復(fù)制度的起源，要追溯到1988年第七屆全國人大常委會通過的《工作要點》。其中規(guī)定：“屬于人大工作中法律的具體應(yīng)用問題，由常委會有關(guān)部門擬出答復(fù)意見，由秘書長召集有關(guān)人員會議研究決定后答復(fù)?！盵7]在此之后，人大常委會將對具體法律問題的詢問答復(fù)的權(quán)力交給全國人大常委會的工作機構(gòu)完成。然而在此首次授權(quán)的《工作要點》中，并未對法律詢問答復(fù)的性質(zhì)與效力進行詳細的規(guī)定。在此后1993年的《工作要點》和《立法法》中，也并未加以明確。由此可以說，從官方的正式法律文件來看，法律詢問答復(fù)的性質(zhì)并未得到確認。

從制定的主體上來看，法律詢問答復(fù)的做出機構(gòu)——全國人大常委會法工委，是全國人大常委會的工作機構(gòu)。其“不享有憲法規(guī)定的職權(quán)……是我國權(quán)力機關(guān)中具有中國特色的工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)?！盵8]其主要工作是協(xié)助全國人大常委會開展工作，并且為其提供專業(yè)服務(wù)。對于人大工作的開展所起的是一種輔助性的作用。因此，人大法工委所做出的法律詢問答復(fù)，亦是基于此種輔助性質(zhì)的工作屬性，進而提供相對專業(yè)的業(yè)務(wù)服務(wù)支持。從這個角度看來，法律詢問答復(fù)應(yīng)該是一種學理性質(zhì)的闡釋，并不具備法律上的規(guī)范性。

并且，根據(jù)參與過《立法法》的制定工作的工作人員同時也是全國人大常委會法工委的工作人員編寫的《立法法釋義》的內(nèi)容來看，其認為“法律詢問的內(nèi)容一般不屬于本法第四十五條規(guī)定的由常委會解釋的情況”，從而否定了法工委做出的法律詢問答復(fù)與常委會的法定解釋權(quán)存在關(guān)聯(lián)。他們更進一步地認為：“工作機構(gòu)參加了法律的具體制定工作，比較了解立法原意……”“因此，法律詢問答復(fù)對法律的理解是比較權(quán)威的?！盵1]21從這種闡述中我們可以看出，法律詢問答復(fù)并不是一種基于法定的解釋權(quán)能而存在的解釋，甚至不具有法定的規(guī)范性意義。可以說，這是一種較為權(quán)威的學理解釋，是參與過相關(guān)立法工作的法工委的工作人員基于其對法律原意的認識而做出的一種帶有官方性質(zhì)的權(quán)威學理解釋。

因此，全國人大法工委做出的法律詢問答復(fù)，其自身不具有任何實質(zhì)性的法律規(guī)范性質(zhì)，其僅僅是一種貼近立法原意的學理解釋，不能成為正式的法源，也不應(yīng)當作為人民法院審理裁判案件的依據(jù)使用；只能作為學理解釋用以進行說理，從而闡述判決的合理性。

三、法律詢問答復(fù)的規(guī)范效力

在筆者將法律詢問答復(fù)的性質(zhì)定義為“權(quán)威的學理解釋”之后，再對其的效力進行討論，這似乎有些不合時宜。對一種學理解釋的效力進行討論，看上去是一個滑稽的話題。然而，作為一種官方性質(zhì)的學理解釋，法律詢問答復(fù)與一般的學理解釋有著很大的差異。如果其僅僅只是一種無權(quán)的學理解釋，其為何又需要專用《立法法》的一條加以規(guī)定呢？因此，在對法律詢問答復(fù)的性質(zhì)做出如此定義之后，對其效力問題的討論，反而顯得愈發(fā)有價值。

討論一個規(guī)范文件的效力問題，實質(zhì)是在討論規(guī)范的適用問題。一則規(guī)范的適用范圍與程度，制約并明確著該規(guī)范的效力的范圍與程度。而對于規(guī)范的適用問題，其實尚包含著兩個層面的內(nèi)容：一為普遍適用性，二為強制適用性。普遍適用性所針對的是規(guī)范適用的效力范圍，而強制適用性則是針對著規(guī)范適用的效力程度。因此，辨析法律詢問答復(fù)的普遍適用與強制適用問題，能夠幫助我們有效地明確其規(guī)范效力。

(一)法律詢問答復(fù)是否可普遍適用

普遍適用問題，最早是由哲學家們所討論的哲學解釋學問題，用以討論“科學經(jīng)驗和一般經(jīng)驗一體化”[9]。而我們討論的普遍適用，是重在討論一種具體規(guī)則對于不同對象的規(guī)范與指引性的作用。

法律詢問答復(fù)，是“對有關(guān)具體問題的法律詢問進行研究予以答復(fù)”。因此，法律詢問答復(fù)是一種面向具體問題的答復(fù)文件，作為規(guī)則的“普遍”的要求，似乎很難得到體現(xiàn)。但作為規(guī)則的普遍適用性，其要求的不僅僅只涉及多重問題；橫跨多重領(lǐng)域的情況，只是同一事項上對于不同的對象有著指引作用，也屬于“普遍”的范疇。雖然法律詢問答復(fù)只是針對某一機關(guān)單位所提出的法律詢問而做出的，但這種答復(fù)所涉及的對象肯定不僅僅限于單個主體，不限于答復(fù)的機關(guān)，而是只要在對于涉及到此詢問相關(guān)的事項上，都具備著調(diào)整和指引的作用，其自然有著普遍適用的意義。“它并非只約束制定規(guī)則的團體，而是約束制定者以外更多的人，因而具有普遍的適用性。”[10]人大常委會法工委的法律詢問答復(fù)，正是面對外界公開地以公開文本的方式將個別的具體指引規(guī)則普遍適用，法工委通過“編印發(fā)送有關(guān)機關(guān)和地方參考的法律詢問答復(fù)匯編的方式……轉(zhuǎn)換為一般效力”[11]164。

(二)法律詢問答復(fù)是否可強制適用

全國人大法工委所做出的法律詢問答復(fù)，具有為不特定多數(shù)的群體普遍適用的性質(zhì)。而在適用的強制程度上，因其與不同適用主體之間的關(guān)系存在差異，故而需要分別進行分析和判斷。

1.對行政機關(guān)的強制力

從理論上來看，人大法工委作為人大常委會的工作機構(gòu)，其承擔的是為人大常委會提供輔助服務(wù)工作，與行政機關(guān)之間不存在任何直接的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督關(guān)系。而法律詢問答復(fù)也并不是具有立法解釋性質(zhì)的法律規(guī)范文件。因此，對行政機關(guān)而言，對法工委做出的法律詢問答復(fù)，其所起的只是指導(dǎo)作用。因為法工委的機構(gòu)性質(zhì)，其法律詢問答復(fù)中對于法律適用問題的理解更為權(quán)威精準，行政機關(guān)據(jù)此尊重法律詢問答復(fù)的指導(dǎo)，予以采乃運用。但這種指導(dǎo)不具有任何的強制力，行政機關(guān)可以不予遵守。

再從實踐中來看，法工委的法律詢問答復(fù)對行政機關(guān)的約束力也十分有限。以“《中華人民共和國母嬰保健法》婚前醫(yī)學檢查規(guī)定是否具有強制性”為例，全國人大法工委在答復(fù)中指出：“是義務(wù)性的法律規(guī)定，本身具有法律的強制性……有關(guān)婚檢問題，法律、行政法規(guī)之間是相互銜接的……婚姻登記機關(guān)在辦理結(jié)婚登記時，應(yīng)當執(zhí)行《中華人民共和國母嬰保健法》的有關(guān)規(guī)定……應(yīng)當暫緩登記，勸其暫緩結(jié)婚?！盵12]然而在民政部門婚姻登記工作的實踐中，這一意見并未被很好地采納，對其工作開展也不具有拘束力。例如，在成都市民政局網(wǎng)上咨詢欄目中，作為官方回答的“局長回復(fù)”表示：“婚檢是自愿的，不是強制的，領(lǐng)結(jié)婚證沒有要求必須婚檢?！盵13]

2.對審判、檢察機關(guān)的強制力

相較于行政機關(guān)，法律詢問答復(fù)對審判、檢察機關(guān)有無強制力的問題要復(fù)雜許多。除了涉及案件審理中法律具體條文的解釋問題，法律詢問答復(fù)還對審判、檢察機關(guān)組成人員的組織、委任等做出了規(guī)定和闡釋。

(1)對案件審理的強制力?！读⒎ǚㄡ屃x》中對法律詢問答復(fù)的適用曾有如此闡述：“法律詢問答復(fù)是全國人大常委會工作機構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定，按照嚴格的工作程序研究提出的……各部門、地方應(yīng)當把它作為理解執(zhí)行法律的依據(jù)?！盵1]21參與過《立法法》制定的法工委工作人員強調(diào)了法律詢問答復(fù)的權(quán)威性以及“應(yīng)當作為理解執(zhí)行法律依據(jù)”的適用性。這種“理解執(zhí)行法律的依據(jù)”，便是直接涉及到了審判、檢察機關(guān)辦案、案件審理的過程中的適用強制力問題。因此，如何理解這種“應(yīng)當”，是理解法律詢問答復(fù)的強制力的關(guān)鍵。

考察《立法法》第五十五條的規(guī)定以及《立法法釋義》的闡述，法工委做出法律詢問答復(fù)，是“進行研究予以答復(fù)”，這表明了法律詢問答復(fù)是法工委經(jīng)研究進行的專業(yè)性的闡述；同時，其權(quán)威性及應(yīng)當被執(zhí)行適用的原因，也與這種研究和專業(yè)性有關(guān)?！肮ぷ鳈C構(gòu)參加了法律的具體制定工作，比較了解立法原意，因此法律詢問答復(fù)對法律的理解是比較權(quán)威的?！盵1]22正是因為這種對立法原意把握的貼近，才使得法律詢問答復(fù)應(yīng)當受到尊重。因此，法律詢問答復(fù)在具體案件的審理中，其適用性依舊是審判、檢察機關(guān)的一種自覺尊重。

自覺尊重，也即是意味著不尊重這一可能性的存在。那么，審判、檢察機關(guān)是否可以不尊重法工委做出的法律詢問答復(fù)，不運用這一對法律的理解闡釋呢？筆者以為，法律詢問答復(fù)具有更加貼近立法原意的特點，具有權(quán)威性，應(yīng)當受到尊重。然而，這種尊重并不是具有強制力的。首先，法工委作為人大常委會的工作機構(gòu)，“不可以以獨立名義發(fā)布執(zhí)行性的文件、指示、命令，它是為職能機構(gòu)提供服務(wù)的?！盵14]其與人民法院、人民檢察院之間也不可能存在著領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其所做出的法律詢問答復(fù)不具有命令審判、檢察機關(guān)予以執(zhí)行的效力；其次，我國《憲法》第126條及《人民法院組織法》第4條規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。這條規(guī)定賦予了人民法院依法獨立行使審判權(quán)的權(quán)力。其所依之法，指的是法律。人民法院在審判案件時，只能依照法律的規(guī)定做出判決，其他的一切法律規(guī)范性文件對于人民法院并不存在強制的適用要求。這也代表著人民法院有權(quán)依照法律，在法律以及其他不同的法律規(guī)范性文件之間做出合法性的評價與選擇。事實上，任何法官都擁有對不同層級規(guī)則進行選擇的權(quán)力，當法官對某法律詢問答復(fù)的理解存在質(zhì)疑時，他完全有權(quán)選擇不予適用。同理，我國《憲法》第131條也賦予了檢察機關(guān)同樣的權(quán)力。

審判、檢察機關(guān)有權(quán)選擇不適用法律詢問答復(fù)的理解闡述，那么，這種不適用是否能成為一種不利后果呢？換言之，如果人民法院和人民檢察院不適用相應(yīng)規(guī)定，能否成為案件上訴甚至申訴的理由呢？筆者以為，相關(guān)機關(guān)不適用法律詢問答復(fù)的行為不能被稱為一種上訴理由，而應(yīng)當是上訴理由中“適用法律錯誤”的一項證據(jù)表現(xiàn)。現(xiàn)存卻未被采用的法律詢問答復(fù)可作為有效證據(jù)，用以支撐當事人認定審判、檢察機關(guān)適用法律錯誤的主張。

(2)對組織、委任等的強制力。全國人大法工委的法律詢問答復(fù)涉及的審判、檢察機關(guān)的內(nèi)容，不僅僅包含那些對案件審理中涉及具體法律條文理解適用的內(nèi)容，還包括了法工委針對《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等內(nèi)容進行研究做出的答復(fù)，涉及到審判、檢察機關(guān)的人事委任等問題。

以全國人大法工委在2005年4月15日名為“人民法院、人民檢察院人事任免的有關(guān)問題”的法律詢問答復(fù)為例，某省人大常委會法制工作委員會詢問：“審判委員會委員、檢察委員會委員是否必須是審判員或檢察員？”，這便直接涉及到了兩院的組織法的理解和適用，進而直接影響到了審判、檢察機關(guān)的人事委任事宜。對此，全國人大法工委做出答復(fù)認為：“《中華人民共和國人民法院組織法》第十一條規(guī)定：‘審判委員會的任務(wù)是……討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題’?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第三條規(guī)定，檢察委員會‘討論決定重大案件和其他重大問題’。根據(jù)上述規(guī)定，不是審判員、檢察員的人員，不宜任命為審判委員會委員和檢察委員會委員。”[15]這直接對此涉及人事委任的事宜做出了理解和闡釋，否認了其他成員成為審判委員會、檢察委員會委員的合法性。

無獨有偶，遍尋全國人大法工委的法律詢問答復(fù)，僅在2003年8月至2007年5月間，涉及到審判、檢察機關(guān)的人事委任的詢問答復(fù)就有19份之多(1)。然而，法工委畢竟只是全國人大常委會的工作機構(gòu)，并不是擁有立法和法律解釋權(quán)能的憲定機關(guān)，無權(quán)規(guī)定審判和檢察機關(guān)的組織人事事宜，這種法律詢問答復(fù)的理解闡釋，雖然起著一定的約束效果，但這種效果在實踐中，往往無法起到制約規(guī)范作用。依舊以2005年4月15日的“人民法院、人民檢察院人事任免的有關(guān)問題”答復(fù)為例，其中明確闡述“法院、檢察院中不從事審判、檢察業(yè)務(wù)工作的人員，不能任命為審判員、檢察員”，[15]但“現(xiàn)今各級檢察院中從事非檢察業(yè)務(wù)，如宣傳、人事等的工作人員被授予檢察官資格的情況還很多?！盵16]

3．對地方人大機關(guān)的強制力

與行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)不同，法律詢問答復(fù)對于同一機關(guān)體系的地方人大機關(guān)的約束力存在著較大的差異。人大機關(guān)上下級之間存在著指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。全國人大常委會有權(quán)對于地方各級人大機關(guān)進行監(jiān)督和指導(dǎo)。

而法工委的法律詢問答復(fù)，正是這種監(jiān)督和指導(dǎo)工作的一個輔助方面。通過法律詢問答復(fù)，全國人大法工委對地方人大常委會法工委的工作予以指導(dǎo)，進而影響監(jiān)督地方人大機關(guān)的工作開展。使地方人大機關(guān)的工作更加符合法制統(tǒng)一和全局領(lǐng)導(dǎo)的要求。因此，雖然法工委的法律詢問答復(fù)對于地方人大機關(guān)也不存在明示的強制效力，但其相較于對其他機關(guān)的約束力，已大大加強。甚至具有一定默示強制效力的效果。

從實踐來說，地方人大機關(guān)對法律詢問答復(fù)也更為遵從，不會輕易僭越全國人大法工委法律詢問答復(fù)的內(nèi)容。全國人大法工委針對地方人大機關(guān)的法律詢問答復(fù)，大多為地方性法規(guī)立法權(quán)限等問題，都得到了地方人大機關(guān)的較好遵守。例如，全國人大法工委2004年10月22日做出的“地方能否就人事爭議仲裁進行立法”的詢問答復(fù)中認為：“根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八條的規(guī)定，仲裁制度是全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)。因此，地方性法規(guī)不能規(guī)定仲裁制度?！盵17]自此之后，地方人大機關(guān)對“人事爭議處理條例”便不再熱心。這與行政機關(guān)形成了鮮明的對比，在法律詢問答復(fù)明確人事仲裁制度為專屬立法權(quán)之后，地方政府還是制定了如《江西省人事爭議處理辦法》(2)等的地方政府規(guī)章，對此問題進行規(guī)定。

4.對公民、法人組織以及社會團體的強制力

除卻需要對各國家機關(guān)的強制適用效力進行討論之外，研究法律詢問答復(fù)對一般的公民是否有效，也是探討其效力的重點。筆者以為，法律詢問答復(fù)對公民、法人組織以及社會團體的效力體現(xiàn)，尚不及對于各國家機關(guān)的權(quán)威性約束力，更勿論是強制效力。

首先，基于本文之前對于法律詢問答復(fù)性質(zhì)的討論，其根本不具備規(guī)范性法律文件的屬性，而僅僅是一種更具權(quán)威性的學理闡釋，其針對的是有關(guān)機關(guān)涉及到的具體法律問題而做出的業(yè)務(wù)咨詢。不具備外部的強制效力。對于一般的公民更不可能產(chǎn)生拘束力。

其次，法律詢問答復(fù)作為國家機關(guān)內(nèi)的詢問答復(fù)業(yè)務(wù)，其內(nèi)容也更多針對的是國家機關(guān)在開展其業(yè)務(wù)工作中所需要的對相關(guān)法律問題的理解適用。從目前人大網(wǎng)站上及《法律詢問答復(fù)匯編》中公開可查閱的2000年至2007年的法律詢問答復(fù)來看，直接涉及到公民、法人組織以及社會團體的權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容幾乎不存在。法律詢問答復(fù)至多通過影響各國家機關(guān)，進而對公民、法人組織以及社會團體產(chǎn)生一些間接的影響。

綜上所述，全國人大法工委的法律詢問答復(fù)，對各國家機關(guān)、公民、法人組織以及社會團體都不具有明示的強制適用的效力，其不具有可被強制適用的規(guī)范性。

(三)法律詢問答復(fù)在實踐中的效力體現(xiàn)

雖然從學理上來說，法律詢問答復(fù)不具有強制的拘束力，現(xiàn)實中的多個案例也顯示其在普遍意義上的拘束力缺乏。但在實踐中，法律詢問答復(fù)依然具有個案的效力，有些學者稱之為“個別效力”。個案的效力包括對具體案件的指導(dǎo)能力和拘束力?！爸笇?dǎo)效力對個別案件處理在準確理解和執(zhí)行法律方面具有提供權(quán)威指導(dǎo)的作用，”[11]163法律詢問答復(fù)作為一種針對具體法律問題的“詢問答復(fù)”，自然具有直接針對個案的指導(dǎo)作用；而對于個案的拘束力，從相關(guān)的法律條文中則沒有直接的體現(xiàn)，但其在實務(wù)中有著存在的證據(jù)。例如，在2000年10月全國人大法工委答復(fù)廣東省人大常委會關(guān)于“鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府可否停止村民委員會成員的工作”的詢問中明確指出：“鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府聯(lián)席會議停止村委會主任工作的做法不符合法律規(guī)定，應(yīng)予糾正?！盵18]]詢問答復(fù)的內(nèi)容中，直接要求被答復(fù)機關(guān)遵從法工委的意見予以辦理。而相應(yīng)的決議也很快得到糾正，針對個案的拘束力得以體現(xiàn)。

同時，前文提及過，法工委做出的法律詢問答復(fù)，其普遍性的效力與其公開性有關(guān)。然而在現(xiàn)今法律詢問答復(fù)工作開展多年之后，“法工委估計已經(jīng)認識到自己如果越俎代庖，將會侵犯立法者本應(yīng)卻怠于行使的立法權(quán)?！盵6]因此，自2007年5月16日之后，全國人大的網(wǎng)站上亦不再公開法律詢問答復(fù)的內(nèi)容，也不再出版相關(guān)的法律法規(guī)詢問答復(fù)匯編。這事實上將法律詢問答復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N不具有公開性的內(nèi)部的業(yè)務(wù)行為，其普遍性效力遭到削弱。法律詢問答復(fù)的內(nèi)容只為詢問和答復(fù)機關(guān)知曉，在制度構(gòu)架上逐漸演變?yōu)橐环N只具有個案的拘束力、只針對具體詢問機關(guān)產(chǎn)生效果的實踐模式。

四、結(jié)語

在當前的制度安排中，法律詢問答復(fù)依然屬于一個定義相對模糊的設(shè)計。雖然《立法法》從法律條文中對其制度予以了確立，但其缺乏規(guī)范性的性質(zhì)以及在現(xiàn)行法律體系中無強制效力的屬性，都使得其處于尷尬的境地。因此，需要對其做出進一步的明確和制度變革。

從現(xiàn)實狀況來說，有關(guān)法律詢問答復(fù)制度，其所應(yīng)對的主要是我國數(shù)量較大的立法解釋要求。然而，在我國的制度設(shè)計中，立法解釋具有較高的位階，與法律具有同等效力，其制定程序復(fù)雜，不得隨意啟動；且全國人大常委會會議的會期較短，其議程安排和工作量龐大。因此，需要法律詢問答復(fù)作為一種權(quán)威的闡述，對法律問題予以解答。

但對于詢問答復(fù)這種只具有“立法解釋的實際功能而無其名分(法律地位)”[6]的狀況需要做出改變，以設(shè)計更優(yōu)化的制度予以替代。

首先，可以將人大常委會對于法工委詢問答復(fù)的備案制度改為批準制度，這種模式可以讓法律詢問答復(fù)獲得有權(quán)效力，將詢問答復(fù)升格為正式的法律解釋，在解決法律解釋的專業(yè)性難題的同時，也解決法工委作為工作機構(gòu)解釋法律的“無權(quán)”問題。

其次，成立專門的法律解釋職能機關(guān)也是重要的發(fā)展方向。解決我國的法律解釋問題，不可能僅僅依靠對法律詢問答復(fù)制度的修補就能完美實現(xiàn)。我國數(shù)量較大的法律解釋需求昭示著專門法律解釋職能機關(guān)設(shè)立的必然性。一個建立在全國人大之下的專職的法律解釋機關(guān)，能夠有效解決法律解釋的合法性及專業(yè)性問題。

注釋：

(1)數(shù)據(jù)統(tǒng)計自全國人大網(wǎng)站詢問答復(fù)欄

(2)江西省政府令第153號，2006年11月13日省人民政府第51次常務(wù)會議審議通過，自2007年1月1日起施行。

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