王仰文

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120)

行政決策責(zé)任追究外部監(jiān)督強化研究*

王仰文

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120)

在建立責(zé)任追究機制的過程中，不是單純地要解決維護(hù)政府形象的問題，而是要從制度和實踐上進(jìn)一步完善社會對政府及其官員履職盡責(zé)的民主監(jiān)督。只有建立有效的權(quán)力運行監(jiān)督制約機制，才能防止權(quán)力濫用，減少決策失誤問題發(fā)生。在外部監(jiān)督管理中，需要規(guī)范政黨權(quán)力運行的監(jiān)督機制、強化人大為主的異體監(jiān)督制度、增強司法監(jiān)督政府的力度效果、暢通社會輿論監(jiān)督的有效渠道。

行政決策;責(zé)任追究;監(jiān)督制度;監(jiān)督強化

綜觀當(dāng)前地方政府決策失誤的背后，不乏決策者責(zé)任意識淡薄，責(zé)任主體不明確，責(zé)任歸屬不清晰，責(zé)任追究制度不健全等問題，但決策系統(tǒng)的監(jiān)督不力，尤其是作為外部監(jiān)督機制的政黨、人大、司法、社會公眾等在履行政府決策監(jiān)督職能上的弱化，是導(dǎo)致當(dāng)前地方政府行政決策失誤難以杜絕的一個重要原因。因此，深入研究與持續(xù)強化行政決策責(zé)任追究監(jiān)督機制，探尋外部監(jiān)督的強化路徑具有極強的實踐指導(dǎo)意義。

一、規(guī)范政黨權(quán)力運行的監(jiān)督機制

中國共產(chǎn)黨作為國家的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，是中國政治體系中的第一決策力量，黨的路線、方針、政策直接關(guān)系到政府、人大的決策。正是由于這一點，中國共產(chǎn)黨對人大、政府的監(jiān)督的最大意義就是監(jiān)督黨的路線、方針、政策是否正確，是否得到了實施。在具體監(jiān)督過程中，這種中國特色和中國氣派的社會主義新型政黨就是通過黨管干部的組織原則來實現(xiàn)的。除黨委部門外，在中國，各級公共權(quán)力行使者80%以上都是共產(chǎn)黨員，并在黨的各級領(lǐng)導(dǎo)班子中擔(dān)任一定的職務(wù)。因此，中國特色的行政權(quán)力運作監(jiān)督機制的健全，很大程度上是構(gòu)建與完善對黨組織及黨員干部的權(quán)力運行監(jiān)督機制問題。

在行政決策過程中，黨是重大問題的決策者，決策成敗事關(guān)大局，甚至影響到一個地區(qū)、一個行業(yè)的興衰，直接關(guān)系到眾多群眾的利益。行政首長固然應(yīng)當(dāng)為其分管的決策失誤承擔(dān)主要責(zé)任，但在黨內(nèi)各級黨組織基于其擁有的重大問題決策權(quán)，其所在領(lǐng)導(dǎo)班子同樣負(fù)有不可推卸的責(zé)任。從黨的歷史上看，“雖有領(lǐng)導(dǎo)班子集體受處分甚至被解散的先例，但因決策失誤而被追究責(zé)任卻很罕見，這是導(dǎo)致權(quán)力沒有邊界而責(zé)任有限的原因之一，也是導(dǎo)致政績工程形象工程難以遏制的原因之一。”［1］盡管，在干部選拔任用問題上，黨建立了追究用人失察、失誤的責(zé)任制。但是，在實踐中，某些腐敗分子邊腐敗邊升遷的事例表明，這一責(zé)任制還不健全。在這種意義上，對于中國共產(chǎn)黨這樣的執(zhí)政黨，規(guī)范重大決策的政黨權(quán)力運行監(jiān)督機制尤為重要。

規(guī)范和改善重大決策的政黨權(quán)力運行監(jiān)督機制既具有現(xiàn)實重要意義，也源于從嚴(yán)治黨的法定依據(jù)?！拔幕蟾锩敝?，林彪、江青反革命集團(tuán)肆意踐踏憲法和法律，整個社會處于沒有法制的混亂狀態(tài)，給全國人民帶來了一場巨大的災(zāi)難。痛定思痛，1982年召開的中共十二大，在總結(jié)“文化大革命”教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨提出了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的重要原則，并通過黨章規(guī)定和法律規(guī)定使這一原則成為制度化的成果。這不僅符合國家和人民的利益，而且和我們黨的“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念也是相一致的。但是，從政黨權(quán)力監(jiān)督機制看，還有必要從以下方面進(jìn)行強化:

第一，積極明確黨政權(quán)力的運行界限。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，具有完整、系統(tǒng)的管理體制，使我國客觀上存在兩個公共管理系統(tǒng)，一是，國家公共管理系統(tǒng)，主要由人大、政府和司法機關(guān)組成;二是，執(zhí)政黨公共管理系統(tǒng)。兩個公共管理系統(tǒng)的并存，具有客觀必然性。但是，不應(yīng)回避黨委和政府聯(lián)合作出決策的情況。健全與完善行政決策及其責(zé)任追究制度，要進(jìn)一步改革和完善黨政運作機制，調(diào)整黨政關(guān)系，區(qū)分黨與政府、人大的決策范圍，在黨組織無法承擔(dān)責(zé)任的事項面前，不能濫用權(quán)力，應(yīng)明確黨的權(quán)力是有邊界的。在不能行使行政權(quán)力的領(lǐng)域，黨可以通過非權(quán)力的方式發(fā)揮政治影響力、發(fā)揮引導(dǎo)作用。

第二，嚴(yán)格避免以黨代政、以黨代法。實踐中“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)”體制明顯地使權(quán)責(zé)不一致。黨委領(lǐng)導(dǎo)說明黨委有權(quán)，但是，黨委卻不負(fù)責(zé)任，責(zé)任是由政府來負(fù)的;而政府是負(fù)責(zé)任的，但政府卻沒有權(quán)力，政府是受命于同級黨委。這就出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不一的責(zé)權(quán)倒掛現(xiàn)象。因此，執(zhí)政活動中，要本著對人民負(fù)責(zé)的精神，強化自我約束意識，摒棄權(quán)力無限和權(quán)大于法的觀念，切實避免靠黨治國、由黨代政、以黨代法的現(xiàn)象，切實防止政黨意志高于國家法律、政黨機構(gòu)包辦一切行政決策事務(wù)的傾向，不能隨意擴(kuò)大管轄事務(wù)的范圍和處理事務(wù)的權(quán)限，并要對自己的失信、失當(dāng)、失誤行為，承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任。當(dāng)然，黨的權(quán)力介入行政決策的方式與深度需要進(jìn)一步思考與研究。

二、強化人大為主的異體監(jiān)督制度

從決策責(zé)任追究實踐來看，行政決策的責(zé)任追究現(xiàn)在更多的是體制內(nèi)循環(huán)，主要是上級對下級的監(jiān)督，這種同體監(jiān)督顯然沒有引入人大、政協(xié)或者媒體、輿論、民意后的異體監(jiān)督更為有力、有效。因此，有必要持續(xù)強化人大為主的行政決策尤其是責(zé)任追究環(huán)節(jié)的異體監(jiān)督制度。

第一，理順人大、黨委、政府之間的關(guān)系。行政決策責(zé)任追究的實踐困難之一就是行政決策責(zé)任追究范圍的模糊性困境，這種困境源于黨委、人大與政府彼此之間重大決策范圍的交錯與糾葛。因此，有必要進(jìn)一步理順黨委、政府和人大之間的職能關(guān)系，職權(quán)范圍，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政令統(tǒng)一，努力形成黨正確領(lǐng)導(dǎo)，政府科學(xué)行政，人大有效監(jiān)督的合理權(quán)力與責(zé)任關(guān)系。

第二，激活創(chuàng)新人大監(jiān)督方式。在推進(jìn)行政決策責(zé)任追究法治化的過程中，各級人大要強化法律監(jiān)督意識，克服監(jiān)督中存在的怕得罪人，怕造成爭權(quán)爭位的不良影響等種種思想障礙，增強依法監(jiān)督的積極性、主動性。要充分利用聽取和審議政府工作報告或?qū)ｎ}工作報告，開展執(zhí)法檢查、工作評議和述職評議等法律監(jiān)督形式，并不斷創(chuàng)新監(jiān)督形式，更好地發(fā)揮監(jiān)督職能，有效地促進(jìn)行政決策責(zé)任追究的規(guī)范化、程序化、法治化。［2］

第三，要重點用好人大質(zhì)詢權(quán)的監(jiān)督形式。質(zhì)詢權(quán)是憲法和法律賦予人大的一項基本權(quán)利，是人大對行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)的重要監(jiān)督方式。質(zhì)詢權(quán)運用得當(dāng)，有助于強化人大的監(jiān)督職能，樹立人大的權(quán)威，對于增強質(zhì)詢對象的責(zé)任感，督促質(zhì)詢對象依法行使國家權(quán)力，促進(jìn)國家機關(guān)及其工作人員依法行政、公正司法，更好地履職，能夠起到好的監(jiān)督作用。但是，這樣一種憲法性的監(jiān)督權(quán)力，“在實踐中，質(zhì)詢權(quán)很少得到運用”［3］，“質(zhì)詢權(quán)不能被推行，制度缺陷是關(guān)鍵?！保?］在法律制度上，質(zhì)詢權(quán)行使的范圍法律還沒有作出明確規(guī)定。為了更好地行使質(zhì)詢權(quán)，應(yīng)該在人大常委會議事規(guī)則里，對質(zhì)詢主體、質(zhì)詢時間、質(zhì)詢對象、內(nèi)容及質(zhì)詢操作程序作出更詳盡的規(guī)定，從技術(shù)上完善相關(guān)質(zhì)詢制度，推動質(zhì)詢制度實施的常態(tài)化和規(guī)范化。

三、增強司法監(jiān)督政府的力度效果

推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府是一個宏偉的目標(biāo)，司法監(jiān)督是依法行政最根本的保障。我們現(xiàn)在對司法，對法院獨立審判權(quán)寄予厚望，希望法院獨立、強大，起到監(jiān)督政府機關(guān)依法行使職權(quán)的作用。事實上，由于沒有明確的行政決策責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)方面的法律法規(guī)規(guī)定，又沒有責(zé)任權(quán)利相統(tǒng)一的責(zé)任追究監(jiān)督主體，大量的行政決策責(zé)任追究已經(jīng)在行政系統(tǒng)內(nèi)部得以稀釋和化解，真正進(jìn)入正式的追究程序的決策失誤事件實際上非常有限，致使許多行政決策失誤案件無法嚴(yán)肅處理，造成行政決策責(zé)任對象有恃無恐，行政決策失誤責(zé)任追究缺位、越位、不作為現(xiàn)象屢禁不止。因此，司法監(jiān)督的力度與效果亟待提升。

第一，要努力樹立司法監(jiān)督的權(quán)威性。“樹立和維護(hù)司法權(quán)威，既是我們黨堅持民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的需要，也是依法治國的必然要求?！保?］司法權(quán)威的社會基礎(chǔ)和根本源泉來自公眾的法治信仰和法律信守。在我國，雖然憲法和訴訟法都規(guī)定司法機關(guān)獨立行使司法權(quán)，不受任何干涉。但司法機關(guān)的人、財、物沒有獨立于政府，造成了司法權(quán)對行政權(quán)的依附性，作為社會最后的救濟(jì)權(quán)力和公平正義象征的司法權(quán)也未得到人們的充分信任。因此，在注重培育尚法理念、提高司法人員素質(zhì)之外，關(guān)鍵的一點就是要改變司法運作行政化和地方化現(xiàn)象，保證司法權(quán)的獨立性。［6］避免監(jiān)督工作中的形式主義，最大限度地發(fā)揮司法在貫徹依法治國基本方略中的獨特作用，促進(jìn)和諧社會的建立。

第二，要做好行政追究與刑事司法的有效銜接。行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)擔(dān)負(fù)著打擊違法犯罪的共同責(zé)任。為了建立和完善行政追究與刑事追究的銜接機制，中央先后制定一系列規(guī)范性文件。但是，在決策失誤責(zé)任追究過程中，行政執(zhí)法機關(guān)與刑事司法機關(guān)對案件的定性、證據(jù)的收集標(biāo)準(zhǔn)上經(jīng)常存在分歧，很容易發(fā)生推諉扯皮、有罪不究、以政紀(jì)責(zé)任追究代替刑事責(zé)任追究的現(xiàn)象，往往造成有些案件該移送而未移送、有些案件草率移送的結(jié)果，不可避免地影響了司法機關(guān)及時、準(zhǔn)確地打擊犯罪。因此，必須尋找責(zé)任追究的雙向溝通渠道，建立信息通報和備案審查制度，消除各責(zé)任追究主體之間的信息孤島現(xiàn)象，推動銜接工作的信息化和科學(xué)化?？梢钥紤]“把行政犯罪的移送立案程序作為刑事訴訟程序的起點，以進(jìn)一步密切行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接，同時也為檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)實質(zhì)性關(guān)系的建立創(chuàng)造前提”［7］。對于行政決策失誤達(dá)到追究刑事責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的行政案件，故意不移交司法機關(guān)立案的，有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門要依法介入，追究其相關(guān)責(zé)任。

四、暢通社會輿論監(jiān)督的有效渠道

社會輿論所表達(dá)的社會群體意見因其所具有的公開性、評價性與傾向性，在客觀上會對輿論對象產(chǎn)生一定的心理壓力、道德壓力和社會影響，它猶如出鞘利劍，激濁揚清，鞭笞丑惡，振奮人心，從而也更能顯示和發(fā)揮一種無形的督促、制約力量。但是，在轉(zhuǎn)型時期，輿論監(jiān)督這把正義之劍卻不時被涂上了多重色彩。一些地方或部門對社會廣泛存在的輿論監(jiān)督習(xí)慣于采取不明智的做法，依靠“長官意志”，統(tǒng)一“口徑”，不允許媒體報道突發(fā)事件和負(fù)面新聞，把政治空氣或輿論氛圍搞得死氣沉沉，毫無生機和活力。因此，在行政決策責(zé)任追究環(huán)節(jié)，還需要確保社會輿論監(jiān)督渠道的有效暢通。

(一)賦予輿論監(jiān)督正向積極的品質(zhì)

中國共產(chǎn)黨的治國理念是“以人為本”“執(zhí)政為民”，行政決策及其責(zé)任追究行為的立足點也是以人民利益為重，因此必然要與時俱進(jìn)地將社會輿論作為黨和政府聯(lián)系群眾的重要紐帶，并充分重視輿論呼聲中所反映的浩蕩民意，將此作為“做事情、做決策”的重要參考。當(dāng)前，全社會普遍彌散著一種焦躁情緒，一旦某些局部的、個體性事件處置不好，極容易因小事件而引起巨大的社會群體情緒波動。而且這種群體行為往往表現(xiàn)為非理性和無序性，迅速匯聚的社會情緒便會一次次向政府的社會治理能力發(fā)起挑戰(zhàn)，政府的公信力也一次次被公眾輿論所“灼烤”。讓一切行政決策責(zé)任追究行為置于社會輿論監(jiān)督的陽光之下，促使決策失誤責(zé)任追究向良好的方向發(fā)展，“讓無力者有力，讓悲觀者前行!”這應(yīng)該成為中國社會輿論監(jiān)督的品格特質(zhì)，是實現(xiàn)依法行政、建設(shè)社會主義法治國家的特有精神稟賦。

(二)從黨紀(jì)和法律上保障輿論監(jiān)督

輿論監(jiān)督能得到實現(xiàn)，不能僅靠官員的開明與自覺，更要有一套剛性制度加以約束。在中國，“盡管改革開放以來我國的法制建設(shè)突飛猛進(jìn)，保障人民當(dāng)家做主權(quán)利、監(jiān)督執(zhí)政黨和政府權(quán)利的法律法規(guī)陸續(xù)出臺，然而許多沒有真正得到執(zhí)行，人民并未真正享有監(jiān)督權(quán)。主流媒體的‘人民喉舌’功能弱化，公民缺乏直接行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的輿論平臺?！保?］公民并不缺乏監(jiān)督政府的熱情，也以上訪、投訴、網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖等各種方式踐行著自己的監(jiān)督權(quán)利。但是，我國現(xiàn)行法律對輿論監(jiān)督的保護(hù)確實存在著不少的“真空地帶”，輿論監(jiān)督因缺少專門的法律規(guī)定和授權(quán)性法律規(guī)范的有效保護(hù)而在施行中障礙重重。因此，迫切需要立法構(gòu)建完整法制框架，以創(chuàng)造良性的輿論監(jiān)督環(huán)境。首先，要嚴(yán)格按照國務(wù)院出臺的《政府信息公開條例》進(jìn)行信息公開，并在此基礎(chǔ)上推動制定全國統(tǒng)一的《信息公開法》，要求各級黨委政府除涉及國家安全、國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私等必須保密的事項外其他所有政務(wù)信息必須予以公開。其次，要切實保障新聞媒體的報道權(quán)和調(diào)查權(quán)，保證新聞宣傳的客觀性和公正性。第三，努力提高社會公眾對行政問責(zé)制度的監(jiān)督與參與，真正構(gòu)建一個由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法問責(zé)和社會監(jiān)督五方面組成的多元監(jiān)督體系。

需要強調(diào)的是，基于本文的主旨，我們著重論及了行政決策責(zé)任追究的外部監(jiān)督，但是，這并不意味著我們意在淡化甚至忽視決策責(zé)任追究權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！保?］事實上，我們不能否認(rèn)行政權(quán)內(nèi)部自我控制的重要作用，就如同我們不能否認(rèn)一個人的自律能有效規(guī)范其行為一樣。強調(diào)外部監(jiān)督，并非否定和忽略內(nèi)部監(jiān)督，而是希望通過外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的結(jié)合，更好地達(dá)成規(guī)制行政決策責(zé)任追究權(quán)力，實現(xiàn)法治決策的目標(biāo)。從根本上說，我們需要尋找一種落實監(jiān)督制度、啟用監(jiān)督技術(shù)的持久動力，只有存在這股動力，現(xiàn)行的監(jiān)督制度才能不被虛置。而這股動力的來源，毋庸置疑地將來自于監(jiān)督力量的整合與制度化監(jiān)督直接、頻繁而系統(tǒng)地介入。因此，我們必須整合行政監(jiān)督資源，建立健全系統(tǒng)內(nèi)外的溝通協(xié)調(diào)機制，共同研究解決監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問題，發(fā)揮監(jiān)督的整體合力。

［1］高新民．執(zhí)政黨的權(quán)力與責(zé)任——從引咎辭職說起［N］．學(xué)習(xí)時報，2004-05-17．

［2］杜文娟．依據(jù)法治理念加快構(gòu)建政府問責(zé)制——與南京大學(xué)教授黃健榮談?wù)畣栘?zé)與人大監(jiān)督［N］．人民日報，2004-07-07．

［3］張一文．質(zhì)詢劍指何方［J］．人民政壇，2010(6):21-24．

［4］鄧聿文．人大質(zhì)詢應(yīng)成為一種常態(tài)［N］．每日經(jīng)濟(jì)新聞，2010-03-11．

［5］譚世貴．如何樹立司法權(quán)威［N］．人民日報，2008-10-17．

［6］卞建林．我國司法權(quán)威的缺失與樹立［J］．法學(xué)論壇，2010(1):4-7．

［7］陳寶福，陳邦達(dá)．行政執(zhí)法與刑事司法銜接中檢察監(jiān)督的重要性［J］．法學(xué)，2008(9):36-39．

［8］楊自度．實現(xiàn)“讓人民來監(jiān)督政府”的偉大理想［J］．廉政文化研究，2011(1):58-63．

［9］王充．論衡［M］．上海:上海人民出版社，1974:31．

(責(zé)任編校:楊睿)

Research on the External Oversight Consolidation for Adm inistrative Decision Investigation

WANG Yang-wen
(School of Administration and Law，Southwest University of Politics and Law，Chongqing 401120，China)

In the process of the establishment of responsibility investigation，it is not to only solve the problem for government imagemaintenance but to further complete the democratic oversight of the society on the duty performed by the governments and their officials．Only oversight and restriction mechanism for power execution is set up，can power improper-use be limited，and can power abuse be prevented，as a result，decision misstep can be decreased．In external oversightmanagement，the oversight mechanism for the power execution of the Party and governments needs to be standardized，differentoversightmechanisms by taking NPC as central agency should be strengthened，the effectof judicial oversighton governments should be increased and the effective channels for social public opinion oversight should be smoothed．

administrative decision;responsibility investigation;oversight system;oversight consolidation

D523．4

A

1672-0598(2014)01-0048-04

12．3969/j．issn．1672-0598．2014．01．008

2013-09-03

山東省高校哲學(xué)社會科學(xué)基金項目(J09WK12)

王仰文(1974—)，男，山東聊城人;蘇州大學(xué)法學(xué)博士，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)博士后，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授，憲法與行政法專業(yè)碩士研究生導(dǎo)師，主要從事行政法學(xué)、公共政策研究。