方曉彤

(蘭州城市學(xué)院，甘肅蘭州730070)

西方公共文化發(fā)展的理論視界與實踐模式*

方曉彤

(蘭州城市學(xué)院，甘肅蘭州730070)

自20世紀80年代以來，西方出現(xiàn)的公共選擇理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、公共治理理論等，為發(fā)達國家文化行政改革和公共文化發(fā)展提供了理論范式。在這些理論的指引下，各國在公共文化發(fā)展中形成了多種實踐模式，尤以“政府主導(dǎo)”模式、“民間主導(dǎo)”模式、“分權(quán)化模式”最為典型。當(dāng)代中國的公共文化建設(shè)，在某種程度上具有公共文化領(lǐng)域發(fā)展的一般規(guī)律。理論背景與實踐經(jīng)驗的借鑒，可以更好地促使我國公共文化服務(wù)保持與社會發(fā)展總體目標的一致性。

公共文化發(fā)展;理論視域;實踐模式;基本方向

隨著傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變，隨著“市民社會”“私人領(lǐng)域”尤其是市場經(jīng)濟的興起，一種對“公共領(lǐng)域”的普遍需求及公共權(quán)益產(chǎn)生了。1982年，聯(lián)合國教科文組織召開了“世界文化政策大會”，開始把廣義的文化問題納入經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展戰(zhàn)略。1997年，聯(lián)合國教科文組織出臺了《聯(lián)合國世界文化發(fā)展10年(1988—1997)》，明確提出要進一步促進經(jīng)濟、政治、文化的融合，提高對全球人類共同體的文化關(guān)懷。1998年3月，聯(lián)合國文化與發(fā)展委員會在斯德哥爾摩舉行題為“促進發(fā)展的文化政策”(Cultural Police for Development)的政府間會議，該會議的行動方案促使各國設(shè)計、出臺或更新、完善其文化政策，將它們視為可持續(xù)發(fā)展中的一項重要內(nèi)容。［1］至此，人們對文化價值的判斷發(fā)生了根本性變化，從“文化從屬”發(fā)展為“文化立國”［2］，“文化權(quán)利”問題也日益引起發(fā)達國家的普遍重視，公共文化事業(yè)獲得持續(xù)發(fā)展。

一、西方公共文化發(fā)展的理論視域

20世紀80年代以來，西方相繼出現(xiàn)的“公共選擇”“新公共管理”“公共治理”和“新公共服務(wù)”運動及其理論成果，為西方國家公共行政改革提供了新的分析框架，同時也為文化行政改革和公共文化發(fā)展提供了理論指導(dǎo)。

(一)公共選擇理論

公共選擇理論既是當(dāng)代西方經(jīng)濟學(xué)的一個重要分支，同時又是一個極其重要的涉及現(xiàn)代政治學(xué)和行政學(xué)的研究領(lǐng)域。從經(jīng)濟學(xué)理論角度來看，它運用的是經(jīng)濟學(xué)的邏輯和方法;而從政治學(xué)、行政學(xué)的角度來看，它分析的是在現(xiàn)實生活中同我們密切相關(guān)的政治個體(包括選民和政治家)及由此引起的政治團體(尤其是政府)的行為特征。公共選擇理論的研究對象是公共選擇問題，而公共選擇就是指人們通過民主決策的政治過程來決定公共物品的需求與供給，是把私人的個人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程，是利用非市場決策的方式對資源進行配置。公共選擇理論關(guān)注政府與社會的關(guān)系，主張打破政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位，將政府的一些職能釋放給市場和社會，建立公私之間的競爭，通過外部的政府與市場關(guān)系的重組來改革政府。

西方公共改革浪潮起源于英國撒切爾政府的私有化運動。私有化改革的主旨是恢復(fù)市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性地位，減少政府對市場活動的干預(yù)。在文化事業(yè)領(lǐng)域，英國政府對藝術(shù)和文化部門的財政資助和管理方式進行了改革，文化主管部門不直接參與財政資源的分配和文化建設(shè)的直接管理，對文化建設(shè)、發(fā)展和管理只進行宏觀政策指導(dǎo)和間接資助;同時注意引導(dǎo)和鼓勵民間力量參與對文化事業(yè)的資助。美國政府采取宏觀規(guī)劃與間接管理來發(fā)展文化事業(yè)，通過放松市場管制的方式，將文化發(fā)展置入開放性的市場經(jīng)濟環(huán)境下，公共文化的項目借助民間機構(gòu)來運作。公共選擇理論的應(yīng)用，就是要在政府與市場之間尋求某種平衡，強調(diào)政府職能與市場機制的互補與協(xié)調(diào)，通過適度的分權(quán)化運作，來提升公共文化服務(wù)的質(zhì)量和效率。

(二)新公共管理理論

新公共管理理論是20世紀80年代以來在英國、美國等國家出現(xiàn)的行政改革的指導(dǎo)理論，它是對當(dāng)代西方行政改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)總結(jié)。1992年，美國學(xué)者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公營部門》一書中，將新公共管理改革的原則概括為10個方面:起催化作用的政府;社區(qū)擁有的政府;競爭性政府;有使命感的政府;講究效果的政府;受顧客驅(qū)使的政府;有事業(yè)心的政府;有預(yù)見的政府;分權(quán)的政府;以市場為導(dǎo)向的政府。［3］新公共管理的核心理念是政府“有限理性”和“經(jīng)濟人”假設(shè)，力圖將工商企業(yè)的管理方法應(yīng)用于公共部門，以提高公共部門的效率。

與公共選擇關(guān)注政府與市場的調(diào)整有所不同，新公共管理主要關(guān)注公共部門內(nèi)部的運作和管理問題。在新公共管理的理論倡導(dǎo)下，西方國家文化管理體制改革強調(diào)對政府文化行政部門和公共文化服務(wù)部門的企業(yè)化運作機制改革，引入現(xiàn)代企業(yè)運作中的質(zhì)量管理、效率改進、成本控制等技術(shù)方法，推進這些機構(gòu)精簡高效的運轉(zhuǎn)。在宏觀體制層面，在保持國家對公共文化資源控制權(quán)的前提下，引入市場化運作機制，將國有文化部門的經(jīng)營權(quán)分散給社團、企業(yè)或私人，從而使文化行政管理與文化經(jīng)營管理實現(xiàn)在組織制度上的分離，確立起科學(xué)而有效的公共文化體制模式。［4］

(三)新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論是反思和批判新公共管理理論的過程中產(chǎn)生的。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)者——羅伯特·丹哈特(Robert B．Denhardt)和珍妮特·丹哈特(Janet V．Denhardt)主張在公共管理改革中倡導(dǎo)參與式國家模式，強調(diào)保護公民自由，發(fā)揮社區(qū)與非政府組織在公共管理中的作用，發(fā)揮民主特別是直接民主機制的作用。侯玉蘭教授在對新公共服務(wù)理論的評述中，將新公共服務(wù)的基本原則概括為:政府的作用是“服務(wù)”而不是“掌舵”;公共利益是核心目的而不是副產(chǎn)品;戰(zhàn)略地思考，民主地行動;服務(wù)于人民而不是顧客;公共行政人員不僅要關(guān)注市場規(guī)則，更應(yīng)關(guān)注公民利益、民主價值、政治規(guī)范和專業(yè)標準;尊重公民與公共服務(wù)的價值。［5］

新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵是服務(wù)而非“掌舵”，認為公共服務(wù)是保障和實現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑。與新公共管理理論更多地強調(diào)通過技術(shù)改進和工具應(yīng)用來提升公共部門的運作效率不同，新公共服務(wù)關(guān)注的是公共行政的終極價值和實質(zhì)正義，主張從公民權(quán)利、社會資本、公共對話三個維度確立檢驗公共行政發(fā)展的標尺，從而使公共行政從新公共管理的“管理主義”適度回歸到了新公共服務(wù)的“憲政主義”，即對民主、公平、正義等價值的尊崇。隨著新公共服務(wù)理論的擴展和傳播，西方國家公共文化機構(gòu)表現(xiàn)出對公民文化權(quán)利的關(guān)切，希望通過對公共文化服務(wù)的質(zhì)量、效率、回應(yīng)性等方面的全面提升，更好地滿足公民多樣化的文化需求。尊重公民文化權(quán)利，除了保障公民文化享受權(quán)外，也意味著對公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的維護。為此，政府公共文化行政注重建立與公眾進行互動交流的平臺、渠道和機制，設(shè)計公民公共文化需求的表達機制和政府公共文化供給的反饋機制，通過供需信息的交換，明確公共文化服務(wù)的改進方向、領(lǐng)域和內(nèi)容、方式。

(四)公共治理理論

治理理論(governance theory)興起于20世紀80年代末的西方國家，源于對社會資源配置中市場失靈和政府失靈的反思。英語中的“治理”一詞源自拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱，長期以來與“統(tǒng)治”(government)一詞混用于與國家事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。進入20世紀90年代以來，隨著現(xiàn)代政治文明的成熟和公民社會的興起，西方政治學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)家賦予“治理”(governance)以全新的含義，從而使公共治理理論在西方社會科學(xué)中流行起來。格里·斯托克將其描述為“一種由共同的目標支持的管理活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠政府的強制力量來實現(xiàn)”［6］。全球治理委員會(Commission on Global Governance)在《我們的全球之家》的研究報告中指出:治理過程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)而非控制，其主體是多元的，既涉及公共部門，也包括私人部門，是多元主體就公共事務(wù)而進行的持續(xù)的互動。［7］我國學(xué)者俞可平認為，治理是“指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益?！保?］

治理理念及其實踐，是公共事務(wù)管理中現(xiàn)代民主政治理念的體現(xiàn)和創(chuàng)新發(fā)展，旨在尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動。治理理論旨在探討公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給的方式與體制，希望通過調(diào)動各種力量和資源達到公共事務(wù)的“善治”。20世紀以來，西方國家民間社會力量快速成長，在公民、文化從業(yè)者和文化企業(yè)業(yè)主的自愿、自主、自發(fā)組織下，通過國家法律法規(guī)認可或授權(quán)的途徑，在文化公共空間營造起具有文化公共權(quán)威的、代表著社會民間文化價值取向的新型行政機制。［4］治理理論在當(dāng)代文化發(fā)展中應(yīng)用，就是通過各種靈活的制度安排，建立民主參與、民主決策機制，注重吸納專家學(xué)者、民間組織、公民個人參與公共文化項目決策，以此提升公共文化決策的民主化、科學(xué)化。

二、西方公共文化發(fā)展的實踐模式

20世紀80年代以來，西方的國家公共部門在公共行政和公共服務(wù)的改革進程中出現(xiàn)的新潮流，不僅使西方國家掀起了一場“政府改革”的熱潮，而且也波及了西方國家的文化領(lǐng)域，從文物遺址、博物館、檔案館等國家文化遺產(chǎn)到歌劇、芭蕾舞、戲劇等民族藝術(shù)遺產(chǎn)，乃至公共廣播電視等公共文化傳播媒體和國家藝術(shù)文化中心等公共文化活動場所，西方國家的各類公益性文化服務(wù)部門都不同程度地被卷入其中。但由于各國的發(fā)展歷史、具體國情、政治制度和管理哲學(xué)等方面的差異，各國在公共文化發(fā)展中形成了各具特點的模式，以“政府主導(dǎo)”“民間主導(dǎo)”“分權(quán)化”三種模式為典型。

(一)“政府主導(dǎo)”模式

政府主導(dǎo)型文化事業(yè)管理模式，強調(diào)政府對文化事業(yè)發(fā)展的政策方向的引領(lǐng)、對公共文化建設(shè)活動資金的提供、公共生產(chǎn)產(chǎn)品和公共文化服務(wù)的生產(chǎn)安排。在這種模式中，從中央到地方，各級政府均設(shè)有文化行政管理部門，這些部門對文化組織提供財政支持和政策服務(wù)。

法國是“政府主導(dǎo)”模式的典型代表。在法國，政府在文化發(fā)展中發(fā)揮著組織和促進作用。法國設(shè)有政府文化主管行政機構(gòu)“文化與通信部”，政府通過該部對文化藝術(shù)事業(yè)進行管理和指導(dǎo)。該部向地方派駐代表，以簽訂文化協(xié)定的契約形式直接管理和指導(dǎo)全國文化事務(wù)發(fā)展。法國政府興建了國家圖書館、盧浮宮博物館等大型公共文化設(shè)施;在文化政策實踐中，逐漸建立了文化基金機制。政府直接撥付資金給文化服務(wù)機構(gòu)，并通過稅收減免等政策措施引導(dǎo)社會力量對公共文化的捐助。集權(quán)、分權(quán)、放權(quán)的交叉和并存是法國文化發(fā)展模式的重要特征。法國在文化系統(tǒng)內(nèi)，推行適度的分權(quán)化的改革，倡導(dǎo)各級政府對文化發(fā)展責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，鼓勵它們制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H的文化政策。這樣，實現(xiàn)了中央集權(quán)與地方分權(quán)的結(jié)合，有效地調(diào)動地方政府參與文化建設(shè)，地方投資興建了地區(qū)博物館、圖書館、影劇院等公共文化設(shè)施。在此過程中，地方政府選舉代表分管文化事務(wù)，設(shè)立民間公共文化機構(gòu)，在政府監(jiān)督下行使文化發(fā)展事務(wù)的管理權(quán)。此外，法國推行了“文化分散政策”，實現(xiàn)文化設(shè)施、文化資源、文化活動在首都與外省、城市與鄉(xiāng)村、市區(qū)與郊區(qū)之間的相對均衡配置，著力促進文化公平和文化平衡。當(dāng)然，法國在公共文化發(fā)展中的“政府主導(dǎo)”，并不意味著政府對文化發(fā)展實行壟斷式管理，政府支持的文化活動很大一部分是由民間團體實施的。

(二)“民間主導(dǎo)”模式

在“民間主導(dǎo)”模式下，政府系統(tǒng)不設(shè)置文化行政管理部門，主要通過法律法規(guī)和政策杠桿為文化發(fā)展?fàn)I造環(huán)境，民間文化團體在此制度框架內(nèi)自主發(fā)展。政府財政對文化領(lǐng)域的投入主要通過“國家藝術(shù)理事會”之類的準行政機構(gòu)進行分配，非營利性機構(gòu)和民間文化社團，是開展政府公共文化服務(wù)的中堅力量。［1］

“民間主導(dǎo)”模式以美國為代表。美國在文化發(fā)展傳統(tǒng)上堅持放任主義的立場，政府主要通過營造環(huán)境、法律規(guī)制、政策調(diào)控等方式來引導(dǎo)、規(guī)范文化組織和文化活動。各類文化團體、組織或機構(gòu)在市場環(huán)境下自由成長、自主發(fā)展。一般來說，政府不直接經(jīng)營文化事業(yè)或文化設(shè)施，而是通過培育、支持民間的非營利藝術(shù)機構(gòu)(NPAO)，通過對這些民間文化機構(gòu)的有限資助，來實現(xiàn)對文化發(fā)展的引導(dǎo)和支持。政府在文化發(fā)展中主要發(fā)揮制度供給和政策協(xié)調(diào)的作用，文化機構(gòu)主要依賴市場實現(xiàn)自由競爭。當(dāng)然，政府在通過中介機構(gòu)給予文化社團有限資助的同時，注重綜合運用市場化的融資手段及適度的財稅優(yōu)惠，動員民間資本參與公益性文化事業(yè)建設(shè)。為有效保障公民文化權(quán)益的實現(xiàn)，政府傾向于資助基層公共文化項目，通過對文藝社團、個體藝術(shù)家的資助，引導(dǎo)他們參與創(chuàng)作、展演等能吸引民眾廣泛參與的活動，以此維護公民的文化民主權(quán)利。［9］可以說，美國文化發(fā)展模式，是在巧妙地利用“開放性”市場策略的基礎(chǔ)上形成的，帶有古典自由主義的印記。政府主要依靠法律制度而非行政手段來規(guī)范文化市場，主要通過經(jīng)濟性優(yōu)惠政策而非行政撥款來扶持公益性文化單位的發(fā)展，有助于社會文化穩(wěn)定有序發(fā)展。［10］

(三)“分權(quán)化”模式

政府與民間共建公共文化事業(yè)的模式，就是“分權(quán)化”模式。該模式要求政府對公共文化采取一種分權(quán)化的管理體制，在此模式下，政府以“一臂之距”①國家在中央政府文化行政系統(tǒng)之外建立起相對自主的、半官方的、專業(yè)的文化藝術(shù)基金管理組織，通常置于國會和中央(聯(lián)邦)政府的監(jiān)督下，通過獨立分配國家文化基金的方式執(zhí)行國家的文化政策。這種間接管理和分配文化經(jīng)費的做法，被稱為“一臂之距”(Arm’s length)。與民間“建立伙伴關(guān)系”，進行文化資源的分配、文化事務(wù)的管理和文化服務(wù)的提供。橫向上集權(quán)、縱向上分權(quán)是這一模式的典型特征，旨在探尋政府在“不能不管”和“不能多管”之間達成平衡，從而有力推動了社會文化的持續(xù)發(fā)展。

英國是最早實行“一臂之距”分權(quán)式文化管理體制的國家。英國設(shè)有的聯(lián)邦政府的文化行政主管部門——文化、新聞和體育部(簡稱文體部)，該部只負責(zé)制定文化政策和財政撥款，并不直接管轄文化藝術(shù)團體和文化事業(yè)機構(gòu)，具體管理事務(wù)交由準自治的非政府公共文化機構(gòu)，如英格蘭藝術(shù)委員會、工藝美術(shù)委員會、博物館和美術(shù)館委員會等機構(gòu)來負責(zé)執(zhí)行，它們負責(zé)對藝術(shù)團體進行評估和撥款。各類非政府公共文化機構(gòu)通過具體分配撥款的形式，負責(zé)資助和聯(lián)系全國各個文化領(lǐng)域的文藝團體、機構(gòu)和個人，形成全社會文化事業(yè)管理的網(wǎng)絡(luò)體系。英國文化管理體制的中心環(huán)節(jié)是非政府公共文化機構(gòu)①英國的非政府公共文化組織，主要包括38個非政府公共執(zhí)行機構(gòu)和8個非政府公共咨詢機構(gòu)。前者具有執(zhí)行、管理、制定規(guī)章和從事商業(yè)活動的職能，后者的職責(zé)是就某些專門事項向部長和主管部門提供咨詢意見。，它們與聯(lián)邦政府文體部之間并不存在行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，文體部通過撥款方式對它們在政策上加以協(xié)調(diào)，非政府公共文化機構(gòu)奉行與政府保持“臂距”的原則獨立運行。而文藝團體則通過非政府公共文化機構(gòu)獲得政府的財政支持，與政府主管部門也沒有直接的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在這種管理體制下，三級文化機構(gòu)②在長期的文化管理實踐中，英國逐漸形成了三級文化管理體制。第一級是政府層面，包括中央政府和地方政府及所屬文化行政管理部門;第二級是與各級政府對應(yīng)的、準自治性質(zhì)的非政府公共組織的文化藝術(shù)理事會;第三級是各種行業(yè)性的文化聯(lián)合組織。通過統(tǒng)一的文化政策聯(lián)系在一起，但各自卻保持著相對獨立性。任何一家文藝團體都不直接隸屬于政府行政機構(gòu)，它們都通過文化藝術(shù)理事會接受政府的財政資助，但并不因此而成為政府行政機構(gòu)的附屬物。在這種管理模式下，政府雖不能對文藝團體直接提供資金支持，但可以通過具體撥款方式對非政府公共文化機構(gòu)在政策上加以協(xié)調(diào)，體現(xiàn)政府對文化藝術(shù)的管理目標和支持重點。

三、西方公共文化發(fā)展:經(jīng)驗與啟示

一直以來，發(fā)達國家確立了文化在國家發(fā)展中的重要地位，并形成了較為成熟的管理體制和服務(wù)模式。發(fā)達國家的公共文化發(fā)展模式的確各有其特點，但透過各自的獨特性，依然清晰可見其共同之處——均建基于政府—市場—社會“三分法”的框架之上，強調(diào)在實現(xiàn)公民文化權(quán)利的價值指引下，采取適度分權(quán)化的運作模式，建立民主化的“共同治理”結(jié)構(gòu)［11］。

其一，關(guān)注公民文化權(quán)利和公共文化發(fā)展的“治理”。西方國家文化行政模式大多建基于民主制度之上，體現(xiàn)出對民主社會公民文化權(quán)利的自覺維護，以及對成熟市場經(jīng)濟體制下“有限政府”管理理念的自覺實踐。因此，西方國家大多以文化管理部門和藝術(shù)理事會為核心，以鼓勵社會贊助、捐贈、參與文化建設(shè)為輔助，形成一種政府、社會、市場、個人共同參與的“共同”治理模式。這種政府—專家(精英)—民眾(社會)共同參與文化事務(wù)管理的模式，有效保障了文化決策廣泛的社會參與，保證了政府文化決策的科學(xué)性和民主性;也推動建立了政府與其他公共管理主體共同提供公共文化產(chǎn)品的“多中心治理”模式，形成公共文化服務(wù)供給的多元化與社會化格局。

其二，注重公共文化行政適度的分權(quán)化運作模式。西方國家在實現(xiàn)社會文化宏觀管理方面始終秉承“分權(quán)”原則和“臂距”原則。文化管理的“分權(quán)”，旨在使各地方自主管理文化、扶持文化和發(fā)展文化，提高地方資助文化的積極性，激活地方以及基層文化藝術(shù)組織的活力，有效保障國家文化政策目標的實現(xiàn)?！氨劬嘣瓌t”，即國家在政府文化行政系統(tǒng)之外建立相對獨立的、準自治的公共文化機構(gòu)，通過它們實現(xiàn)公共文化資金的分配方式由封閉性的國家定向分配制度轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放性的國家文化基金制度，并在國家文化行政與各類公共文化服務(wù)部門之間建立起新型的紐帶關(guān)系?！胺謾?quán)”和“臂距”的管理原則打破了政府在文化行政管理中的壟斷地位，通過發(fā)揮非政府公共文化機構(gòu)自主管理的作用，達到文化事業(yè)的“管辦分離”和政府對文化領(lǐng)域的宏觀管理。

其三，探索基于市場導(dǎo)向的公共文化事業(yè)財政資助模式。西方國家公共物品供給機制一開始就建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，相應(yīng)的公共財政體制是一種符合公共經(jīng)濟學(xué)原理的財政資助方式。在公共文化事業(yè)發(fā)展中，公共財政發(fā)揮著重要作用，但文化資助方式卻日趨社會化、多元化，形成中央與地方、政府與市場、直接與間接相結(jié)合的混合資助格局。以美國為例，政府并不直接對文化機構(gòu)撥款，而是通過國家藝術(shù)基金會、國家人文基金會等社會中介組織對非營利性文化機構(gòu)實施贊助，并通過減免稅收優(yōu)惠等政策措施鼓勵個人和企業(yè)向文化藝術(shù)組織捐贈。另外，政府采用資金匹配的方式實行有限撥款，這種資金匹配方式調(diào)動了聯(lián)邦、州、地方乃至全社會共同資助藝術(shù)事業(yè)的積極性。

其四，重視文化公平和公共文化服務(wù)均等化的實現(xiàn)。公共服務(wù)均等化是公民理應(yīng)享有的基本權(quán)利，這已在西方國家達成共識并成為基本的施政綱領(lǐng)。為促進公共文化服務(wù)的均等化，西方國家注意將公共資金、文化設(shè)施、文化資源、文化活動相對均衡地分散到全國各地，努力實現(xiàn)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的文化平衡;同時政府傾向于資助基層社會的文化項目和中小型文化單位、民間藝術(shù)家，注重資助能讓民眾廣泛參與的文化藝術(shù)項目和活動，以此實現(xiàn)公眾對公共文化的平等享有權(quán)。實現(xiàn)公共文化服務(wù)的均等化，對于促進社會公正、維護社會和諧具有重要意義。

當(dāng)代中國的公共文化建設(shè)是在市場經(jīng)濟體制已基本確立的背景下進行的，在某種程度上具有公共文化領(lǐng)域發(fā)展的一般規(guī)律。雖然中國與西方國家在現(xiàn)代化程度、政府職能結(jié)構(gòu)、政府與社會關(guān)系以及第三部門發(fā)展等諸多方面存在著巨大差異，但中國與西方國家在行政管理方面的一般規(guī)律、政府權(quán)威與市場交換的協(xié)調(diào)互動、公共物品的生產(chǎn)與供給等方面卻具有共同性和普適性。［12］這些共同要素的存在決定了國外公共文化行政的運作模式對我國公共文化行政和公共文化服務(wù)具有若干理念和實踐上的啟迪。

其一，文化發(fā)展的“人本”指向?！耙匀藶楸尽?，就是要把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，不斷滿足人的多樣化需求，促進人的全面發(fā)展。繁榮發(fā)展文化事業(yè)，提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，本質(zhì)就是為了實現(xiàn)公民的文化權(quán)利，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求，改善人民群眾的文化生活質(zhì)量。文化發(fā)展為了誰，體現(xiàn)著文化建設(shè)的基本立場和價值取向。堅持文化發(fā)展為了人民是公共文化建設(shè)的本質(zhì)規(guī)定，也是其不可移易的價值原則。堅持文化發(fā)展為了人民，最根本的就是要自覺站在人民利益的立場上，充分反映和體現(xiàn)人民群眾的現(xiàn)實愿望，推動解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。［13］“以人為本”作為一種價值取向，是對政府公共服務(wù)理念的進一步解讀。這種文化發(fā)展取向要求實現(xiàn)政府行政的公開化、透明化，建立健全公共文化利益的實現(xiàn)機制和公平的文化資源分配機制等。

其二，文化行政的“服務(wù)”取向。文化內(nèi)在的公共性特征對政府行政模式的轉(zhuǎn)變提出了更高的要求，這種要求與服務(wù)型政府的基本訴求相一致。經(jīng)濟體制改革與社會主義民主的發(fā)展，為公民個體的自我意識與權(quán)利意識的覺醒奠定了經(jīng)濟的、政治的基礎(chǔ)。文化現(xiàn)代化的核心在于實現(xiàn)“人”的現(xiàn)代化。維護公民文化權(quán)利，意味著政府有責(zé)任、有義務(wù)為公民提供基本的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。［14］伴隨著對傳統(tǒng)公共行政理論的反思和超越，以及對政府與公民、社會關(guān)系的重新審視，實現(xiàn)公共利益、滿足公共需求已成為現(xiàn)代政府變革的基本路向。作為一種全新的公共行政理論，新公共服務(wù)理論重新肯定了公共利益在政府服務(wù)中的中心地位。在公共文化發(fā)展中，公共行政人員應(yīng)積極地為公民通過對話表達共同的價值觀念并形成公共利益觀念提供舞臺，促進建立一種集體的、共享的公共價值觀念和公共利益觀念，鼓勵公民關(guān)注社會文化的健康有序發(fā)展。［15］

其三，文化服務(wù)的“治理”路向?，F(xiàn)代意義上的公共文化概念是與“公民文化權(quán)利”聯(lián)系在一起的，“公民有權(quán)利平等地享有文化”成為公共文化概念的核心特征，而“文化公民權(quán)關(guān)乎文化系譜的保存和發(fā)展”［16］。文化權(quán)利是公民的民主權(quán)利，民主意味著公民對公共利益的關(guān)注、對公共事務(wù)的參與以及為他人而承擔(dān)責(zé)任。事實上，公共文化服務(wù)的提供過程，即為公共文化事務(wù)的管理過程，其間涉及公共資源的配置與使用、公共需求的判斷與滿足以及公共權(quán)力的分配與行使，是一個典型的公共治理問題。因此，治理結(jié)構(gòu)的形成，是公共文化服務(wù)體系建立與完善的關(guān)鍵性制度安排。近年來，我國公共文化服務(wù)及其組織體系正在從計劃經(jīng)濟體制下的單一的組織體系向市場經(jīng)濟體制下的多元的組織體系轉(zhuǎn)變。［17］在推動社會力量參與公共文化服務(wù)的過程中，政府與公民、社會組織之間存在的權(quán)力依賴關(guān)系，應(yīng)逐步形成一種平等競爭、合作協(xié)商的互動關(guān)系，依靠彼此間的利益協(xié)調(diào)和相互博弈達到公共文化服務(wù)的目的，最終形成多元參與的治理網(wǎng)絡(luò)。

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(責(zé)任編校:楊睿)

Theoretical Vision and Practical Model of Western Public Culture Development

FANG Xiao-tong
(Lanzhou City College，Gansu Lanzhou 730070，China)

Since the 1980s，Public Choice Theory，New Public Management Theory，New Public Service Theory，Public Management Theory and so on emerged in the western world provide theoreticalmodel for cultural administration reform and public culture development in the developed countries．Under the guidance of these theories，multiple practicemodels are formed in the process of public culture development in each country，especially such as“Governmental Leading Model”，“Civilian Leading Model”and“Right Decentralization Model”．Contemporary Chinese culture construction follows common law of public culture field development to some extent，as a result，the research on the theoretical background and practical experience can better keep the consistence of Chinese public culture service with the general objective of social development．

public culture development;theoretical vision;practicalmodel;basic direction

G11

A

1672-0598(2014)01-0067-07

12．3969/j．issn．1672-0598．2014．01．011

2013-10-09

國家社科基金項目(10XKS009)“公共文化服務(wù)視角下新農(nóng)村公共文化建設(shè)研究”;甘肅省城市發(fā)展研究院項目(2010-GSCFY-RW10)“雙重視角下蘭州城市文化建設(shè)”;甘肅省教育廳科研項目(1007B-05)“西部農(nóng)村公共文化服務(wù)發(fā)展的環(huán)境與策略研究”

方曉彤(1976—)，女，甘肅蘭州人;蘭州城市學(xué)院副教授，主要從事公共財政學(xué)、公共行政學(xué)研究。