●陳慧君

淺析“三公”經(jīng)費(fèi)問題及其治理對策

●陳慧君

“三公”經(jīng)費(fèi)是指財(cái)政撥款開支的出國（境）經(jīng)費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)。長期以來，因?yàn)椤叭苯?jīng)費(fèi)的濫用和不透明，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等公費(fèi)旅游、公車消費(fèi)、公款吃喝的不良“三公”消費(fèi)行為，為社會所普遍關(guān)注，甚至影響到黨和政府的形象和公信力。如何強(qiáng)化“三公”經(jīng)費(fèi)管理，從根源上斬?cái)嗖涣甲黠L(fēng)的“資金鏈”，是黨和政府一直關(guān)注的話題。從2011年，中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)首次公開，拉開了各級政府及其有關(guān)部門“三公”經(jīng)費(fèi)公開的帷幕，到2012年中央八項(xiàng)規(guī)定和2013年厲行勤儉節(jié)約反對鋪張浪費(fèi)的要求，再到2013年國務(wù)院“約法三章”中“三公”經(jīng)費(fèi)只減不增的承諾，都充分表明了國家嚴(yán)格管控“三公”經(jīng)費(fèi)，建設(shè)廉潔、節(jié)儉、高效政府的堅(jiān)定決心。

2012年以來，各地各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定、國務(wù)院“約法三章”的要求，進(jìn)一步完善制度，加強(qiáng)管理，“三公”經(jīng)費(fèi)支出呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，公費(fèi)旅游、公車消費(fèi)、公款吃喝等不良行為和不良作風(fēng)得到有效遏制。以2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)結(jié)果為例，所審計(jì)的38個(gè)部門2013年“三公”經(jīng)費(fèi)和會議費(fèi)財(cái)政撥款支出比上年下降22.93%。近日，河南省18個(gè)廳局公開了2013年的“三公”經(jīng)費(fèi)相關(guān)信息：2013年，這18個(gè)廳局的“三公”經(jīng)費(fèi)也普遍下降，降幅從10%到30%不等。盡管如此，我們也必須清醒地看到，在“三公”經(jīng)費(fèi)管理使用中，財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識淡薄、管控不嚴(yán)、損失浪費(fèi)等問題依然存在，這些現(xiàn)象必須引起相關(guān)部門的高度重視，強(qiáng)化源頭治理，從根本上糾正和防范。

一、“三公”經(jīng)費(fèi)管理使用中存在的主要問題

（一）因公出國（境）經(jīng)費(fèi)方面

一是超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算或超范圍列支出國（境）費(fèi)用問題突出。2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有14個(gè)部門本級和54個(gè)所屬單位超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算或超范圍列支出國（境）費(fèi)用3229.53萬元，有問題部門占所檢查38個(gè)部門的37%。二是用公款報(bào)銷持因私證件出國（境）費(fèi)用時(shí)有發(fā)生。如中科院生態(tài)環(huán)境研究中心在其2012年和2013年未經(jīng)批準(zhǔn)的“雙跨”團(tuán)組中，邀請自然科學(xué)基金會主管項(xiàng)目的1名工作人員持因私護(hù)照分別出訪美國、加拿大，承擔(dān)其費(fèi)用4.12萬元。再如，某學(xué)校有3名工作人員未經(jīng)上級部門批準(zhǔn)，持因私護(hù)照參加某學(xué)會組織的歐洲考察團(tuán)，列支因公出國（境）的費(fèi)用近10萬元。三是個(gè)別單位在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目資金中列支不符合資金使用方向及預(yù)算安排的出國（境）費(fèi)用。如，某職業(yè)培訓(xùn)學(xué)校2013年無出國（境）經(jīng)費(fèi)預(yù)算，但在上級撥付的職業(yè)培訓(xùn)專項(xiàng)資金中列支考察培訓(xùn)費(fèi)3.1萬元。四是向下屬單位轉(zhuǎn)移、攤派支付因公出國（境）費(fèi)用問題仍然存在。仍以2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)為例，審計(jì)發(fā)現(xiàn)有9個(gè)部門本級和14個(gè)所屬單位由企事業(yè)單位承擔(dān)出國（境）費(fèi)用1568.75萬元。再如國資委2013年組織的19個(gè)出國（境）培訓(xùn)團(tuán)組中，中央企業(yè)等承擔(dān)國資委機(jī)關(guān)人員費(fèi)用434.02萬元。

（二）公務(wù)用車購置及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)方面

一是違規(guī)配備使用車輛問題突出。主要是超編制、超標(biāo)準(zhǔn)配備公務(wù)用車，借用下級單位及其他單位車輛，接受企事業(yè)單位及個(gè)人捐贈車輛等。2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)：14個(gè)部門本級和13個(gè)所屬單位公務(wù)用車配備超編制289輛、超標(biāo)準(zhǔn)123輛；8個(gè)部門本級和32個(gè)所屬單位長期占用下屬單位和其他單位車輛145輛，還通過租賃等方式變相配備公務(wù)用車62輛。二是公務(wù)車輛政府采購定點(diǎn)維修制度執(zhí)行不嚴(yán)格，車輛未定點(diǎn)維修現(xiàn)象普遍，這也是公車維修費(fèi)用居高不下的一個(gè)重要原因。三是部分單位仍存在無預(yù)算、超預(yù)算列支公務(wù)用車費(fèi)用問題。2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)，6個(gè)部門本級和63個(gè)所屬單位無預(yù)算、超預(yù)算列支公務(wù)用車費(fèi)用1094.15萬元，其中國資委及其57個(gè)所屬單位619.34萬元。

（三）公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)方面

一是超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)在公用經(jīng)費(fèi)中列支公務(wù)接待費(fèi)用。二是向下屬機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、地方轉(zhuǎn)移、攤派支付公務(wù)接待費(fèi)用。如，新聞出版廣電總局、人民銀行等4個(gè)部門本級和中國林業(yè)科學(xué)研究院、湖南證監(jiān)局等6個(gè)所屬單位轉(zhuǎn)嫁或攤派、自行調(diào)劑項(xiàng)目或其他支出用于公務(wù)接待266.85萬元。再如，某省局機(jī)關(guān)公務(wù)接待費(fèi)一年賬簿上只列支了3.5萬元，未超過當(dāng)年公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的2%。但經(jīng)深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其在所屬飯店簽單消費(fèi)及在所屬事業(yè)單位報(bào)銷局領(lǐng)導(dǎo)招待費(fèi)40多萬元。三是在培訓(xùn)費(fèi)、會議費(fèi)中列支公務(wù)接待費(fèi)。就是把招待費(fèi)開成賓館、酒店出具的會議費(fèi)或培訓(xùn)費(fèi)發(fā)票列支或套現(xiàn)。四是現(xiàn)金方式結(jié)算招待費(fèi)用問題較為突出。如，河南省自2012年12月1日起實(shí)行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄至今，仍有部分單位未嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定，對公務(wù)接待費(fèi)和公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等還在使用現(xiàn)金結(jié)算。

二、“三公”經(jīng)費(fèi)問題原因分析

(一)思想認(rèn)識不到位

有的部門和單位主要領(lǐng)導(dǎo)財(cái)經(jīng)紀(jì)律意識淡薄，厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的意識不強(qiáng)，對“三公”消費(fèi)還存僥幸心理，認(rèn)為沒有裝進(jìn)自己口袋，就沒啥大不了的。還有的認(rèn)為《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》只是約束財(cái)政撥款的黨政機(jī)關(guān)，對有其他收入來源的事業(yè)單位、國有企業(yè)等不適用，認(rèn)為不是花的財(cái)政撥款，仍然我行我素地進(jìn)行“三公”消費(fèi)。凡此種種，不一而足，結(jié)果使“三公”經(jīng)費(fèi)使用管理控制不嚴(yán)，成為滋生不良作風(fēng)甚至腐敗的溫床。

（二）預(yù)算管理不精細(xì)

目前，財(cái)政部門“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理還較為粗放，主要表現(xiàn)在：第一，“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算規(guī)模的確定不科學(xué)。部門（單位）“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算規(guī)模的確定，不是以零基預(yù)算法確定合理的預(yù)算限額，而是根據(jù)上年支出情況確定。如，2013年，為貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定，中央單位統(tǒng)一按5%比例壓減一般性支出，中央部門機(jī)關(guān)本級“三公”經(jīng)費(fèi)執(zhí)行數(shù)比上年決算下降了35%。不少地方也以2012年“三公”經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出數(shù)為基礎(chǔ)按一定比例壓減后作為2013年支出控制數(shù)，2014年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算規(guī)模則以2013年支出控制數(shù)為限進(jìn)行總量控制，只要年度“三公”經(jīng)費(fèi)支出不超控制數(shù)就行，三個(gè)分項(xiàng)費(fèi)用之間還可以調(diào)劑使用。有的市縣級財(cái)政部門限于財(cái)力，部門（單位）“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算甚至沒有確定的預(yù)算規(guī)模，全部打捆包括在公用經(jīng)費(fèi)之中。第二，“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算不細(xì)化。目前，財(cái)政部門對“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算還沒有實(shí)行分項(xiàng)審核批復(fù)，沒有分項(xiàng)單列。這樣，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算目標(biāo)是不銜接的，甚至是脫節(jié)的，對預(yù)算執(zhí)行的管控就沒有剛性依據(jù)。

（三）管理制度不完善

目前，會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)的相關(guān)管理規(guī)定比較系統(tǒng)、詳細(xì)，而且便于執(zhí)行，如明確的會議分類、審批、開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)算支付等。但“三公”經(jīng)費(fèi)的開支范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)仍不健全、不完善，支出審批程序還不明確、不規(guī)范，內(nèi)部控制、監(jiān)督檢查和責(zé)任追究制度還存在著不健全、不落實(shí)等制度缺陷和管理漏洞。除因公出國（境）方面出臺了《因公短期出國培訓(xùn)費(fèi)用管理辦法》、《因公臨時(shí)出國經(jīng)費(fèi)管理辦法》，對因公出國的審核審批、經(jīng)費(fèi)開支范圍、財(cái)務(wù)審核報(bào)銷等方面進(jìn)行了具體規(guī)定以外，在公務(wù)接待和公務(wù)用車方面，還沒有出臺針對性的管理辦法，對公車購置和運(yùn)行維護(hù)以及公務(wù)接待審批控制程序、支出標(biāo)準(zhǔn)、支出審批以及會計(jì)核算等方面也沒有明確規(guī)定，是公務(wù)接待和公務(wù)用車方面問題突出的一個(gè)重要原因。如，公務(wù)接待的審批程序、支出審核不規(guī)范，就可能導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)、個(gè)人消費(fèi)甚至虛假消費(fèi)等在經(jīng)費(fèi)支出審核時(shí)都能蒙混過關(guān)，得以公款報(bào)銷。

（四）信息公開不規(guī)范

主要是“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算、執(zhí)行及決算情況對社會公眾公開的內(nèi)容不夠細(xì)化，對本單位職工的公開公示也缺乏硬性規(guī)定，社會公眾和單位職工的監(jiān)督作用不能得到充分發(fā)揮。目前向社會公開的“三公”經(jīng)費(fèi)主要是預(yù)算及支出的總金額，沒有公務(wù)人數(shù)、次數(shù)、人均費(fèi)用等相關(guān)明細(xì)信息，公眾對支出的具體內(nèi)容和合理性無從了解。向本單位職工公開方面，因沒有明確規(guī)定，大部分單位“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算情況對本單位職工都不透明，只有單位領(lǐng)導(dǎo)和少數(shù)財(cái)務(wù)人員知道，單位其他職工無法發(fā)揮日常監(jiān)督作用，因而也不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題。

（五）監(jiān)督懲處不到位

一是常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制不完善。對部門（單位）“三公”經(jīng)費(fèi)支出的監(jiān)管，目前仍以財(cái)政、審計(jì)部門事后的專項(xiàng)檢查為主，但由于時(shí)間、人力限制，只能是重點(diǎn)抽查，難免掛一漏萬。而對所有預(yù)算單位所有財(cái)政資金包括“三公”經(jīng)費(fèi)日常支出進(jìn)行持續(xù)性、常態(tài)化的事前、事中監(jiān)督控制機(jī)制仍然缺失，不能起到預(yù)先防范或?qū)栴}化解在萌芽階段的作用，不能最大限度地減少既成事實(shí)帶來的損失。二是責(zé)任追究不到位。雖然實(shí)行中央八項(xiàng)規(guī)定以來，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處和公布了不少“四風(fēng)”方面的典型案件，起到了強(qiáng)烈的震懾作用，但相對于數(shù)量眾多的部門（單位）和規(guī)模巨大的財(cái)政資金來說，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的問題畢竟還是少數(shù)。作為“三公”經(jīng)費(fèi)管理和監(jiān)督的主要責(zé)任主體，預(yù)算部門（單位）、財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的大量“三公”經(jīng)費(fèi)方面問題，由于缺少剛性移送懲處規(guī)定，對問題的處理仍然存在著“對事不對人”的現(xiàn)象，一般都能做到整改措施落實(shí)到位，資金、資產(chǎn)處理到位，但對違規(guī)違紀(jì)責(zé)任人員的處理仍失之于寬，失之于軟，責(zé)任追究不到位，起不到相應(yīng)的懲戒警示作用，造成許多問題屢查屢犯。

三、加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理的對策建議

（一）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

部門（單位）領(lǐng)導(dǎo)是“三公”消費(fèi)的主體，也是“三公”經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任主體，為了切實(shí)發(fā)揮部門規(guī)范管理使用“三公”經(jīng)費(fèi)的積極性和主動性，提高管理效率，紀(jì)檢監(jiān)察部門、財(cái)政部門要強(qiáng)化對部門（單位）主要負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人黨紀(jì)政紀(jì)、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、法規(guī)制度以及政策規(guī)定等方面的教育和培訓(xùn)，提高其思想認(rèn)識，使其以身作則，作出表率，帶動部門(單位)進(jìn)一步規(guī)范“三公”經(jīng)費(fèi)管理，切實(shí)提高財(cái)務(wù)管理水平。

（二）強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算管理

財(cái)政預(yù)算的精細(xì)化、透明化是預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)和依據(jù)，沒有科學(xué)合理的預(yù)算，談?lì)A(yù)算控制和監(jiān)督是無源之水、無本之木?！叭苯?jīng)費(fèi)預(yù)算，要按照“先有預(yù)算、后有支出”的原則，根據(jù)各部門（單位）年度工作計(jì)劃任務(wù)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)來編制，并分項(xiàng)單列“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算編制與執(zhí)行的銜接，建立厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)的長效機(jī)制。年度預(yù)算執(zhí)行中，對“三公”經(jīng)費(fèi)，原則上不予追加（或調(diào)增），特殊情況確需追加的，要按規(guī)定從嚴(yán)審核審批，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束力。

（三）完善“三公”經(jīng)費(fèi)管理制度

貫徹落實(shí)中央?yún)栃泄?jié)約、反對浪費(fèi)的規(guī)定，在抓好現(xiàn)有各項(xiàng)公務(wù)支出管理制度貫徹落實(shí)的同時(shí)，繼續(xù)完善有關(guān)補(bǔ)充規(guī)定和配套辦法。特別是要盡快研究制定公車購置及運(yùn)行維護(hù)、公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)管理制度辦法，對公車購置和運(yùn)行維護(hù)以及公務(wù)接待審批控制程序、支出標(biāo)準(zhǔn)、支出審批以及會計(jì)核算等進(jìn)行明確具體的規(guī)定，構(gòu)建厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)的長效機(jī)制，保障中央各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。

（四）規(guī)范“三公”經(jīng)費(fèi)信息公開工作

出臺財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、決算公開尤其是“三公”經(jīng)費(fèi)信息公開管理辦法，針對社會公眾和單位職工不同范圍的公開內(nèi)容、公開格式和形式、公開時(shí)間和要求等方面作出具體規(guī)定。特別是要細(xì)化公開內(nèi)容，將出訪人員名單、路線、公務(wù)接待人數(shù)、次數(shù)、人均費(fèi)用等信息以及公務(wù)車數(shù)量、運(yùn)行里程、消耗油修配費(fèi)用等信息進(jìn)行公開，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算資金包括“三公”經(jīng)費(fèi)支出的透明度，自覺接受社會各界監(jiān)督。

（五）健全完善監(jiān)管和懲治機(jī)制

一是加強(qiáng)日常動態(tài)監(jiān)控。全面推行公務(wù)卡制度改革，將公務(wù)消費(fèi)信息納入財(cái)政集中支付系統(tǒng)與發(fā)卡行交易業(yè)務(wù)系統(tǒng)，由財(cái)政部門通過電子信息系統(tǒng)實(shí)行動態(tài)監(jiān)控，嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”支出，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和攔截各種違規(guī)業(yè)務(wù)，有效防范和控制財(cái)政資金支付風(fēng)險(xiǎn)。二是強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)督檢查。財(cái)政、審計(jì)部門要將“三公”經(jīng)費(fèi)納入經(jīng)常性監(jiān)督檢查，結(jié)合日常監(jiān)控情況，有計(jì)劃地選取部門（單位）開展“三公”經(jīng)費(fèi)重點(diǎn)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題。三是加大責(zé)任追究力度。建立健全財(cái)政、審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)案件移送處理制度，對違反“三公”經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定的責(zé)任人移送處理情形、移送形式、移送時(shí)限、處理結(jié)果反饋以及應(yīng)移送而不移送的責(zé)任追究等進(jìn)行明確規(guī)定，加強(qiáng)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門間溝通銜接，加大責(zé)任追究力度，形成監(jiān)管合力，切實(shí)營造“三公”經(jīng)費(fèi)的高壓態(tài)勢和厲行勤儉節(jié)約的良好氛圍?！?/p>

河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局）