◎ 《廣州市外國(guó)人管理服務(wù)研究報(bào)告》課題組

隨著國(guó)際化程度的不斷提高，越來越多的外國(guó)人到廣州投資、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)和居住。然而，由于對(duì)來華外國(guó)人基礎(chǔ)數(shù)據(jù)掌握不全、工作觀念和法規(guī)滯后、各職能部門協(xié)調(diào)溝通不暢等多種原因，針對(duì)外國(guó)人的管控工作處于初級(jí)階段，基層疏于管理，管控難度不斷加大。尤其近幾年，“三非”①外國(guó)人越來越多，成為影響廣州社會(huì)治安的一個(gè)難題。

一、廣州市外國(guó)人管理服務(wù)的現(xiàn)狀分析

（一）外國(guó)人在穗出入境、居留及就業(yè)情況

1.外國(guó)人在穗出入境及分布情況

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2012年，廣州白云機(jī)場(chǎng)口岸外國(guó)人入境人數(shù)達(dá)111.04萬人次，占全國(guó)各口岸外國(guó)人入境總?cè)藬?shù)的8.25%，位居上海浦東機(jī)場(chǎng)口岸和北京首都機(jī)場(chǎng)口岸之后。②據(jù)廣州邊檢總站2008-2011年的數(shù)據(jù)，從廣州各口岸出入境的外國(guó)人數(shù)分別為367萬人次、398萬人次、408萬人次、486萬人次③。

2012年，在穗常住外國(guó)人有3.4萬人，日本、韓國(guó)、美國(guó)、加拿大、印度分列數(shù)量前五位。其中日本人接近5000人，韓國(guó)人約3300人，美國(guó)人約2800人。如果算上短期逗留、居住的來客，數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于此數(shù)。2012年末駐廣州領(lǐng)事館從2006年的24家增加到44家，分布在廣州天河、越秀和荔灣區(qū)；有常駐外國(guó)人的涉外單位共4750家，其中代表機(jī)構(gòu)中企業(yè)占50.6%，文教單位占3.9%。④目前廣州市常住外國(guó)人已逐漸形成了四類居住區(qū)域：一是以二沙島、林和路、白云賓館以及金湖地區(qū)為主的領(lǐng)事官員和“白領(lǐng)”外國(guó)人居住區(qū)，主要來自歐、美、亞的發(fā)達(dá)國(guó)家；二是以越秀區(qū)洪橋街、環(huán)市中路一帶、東風(fēng)嘉和苑，白云區(qū)三元里、機(jī)場(chǎng)路一帶，荔灣區(qū)荔港南灣、世紀(jì)廣場(chǎng)社區(qū)，以及番禺區(qū)鐘村、大石為主的外國(guó)商人居住區(qū)，主要來自中東、非洲等國(guó)家；三是以天河區(qū)五山、石牌，海珠區(qū)新港、白云區(qū)黃石及番禺小谷圍高校校區(qū)為主的高校外國(guó)人居住區(qū)，主要來自各國(guó)的來華留學(xué)生；四是以白云區(qū)永平，天河區(qū)黃村、東圃等城鄉(xiāng)結(jié)合部為主的從事小商品交易外國(guó)人居住區(qū)，主要來自非洲國(guó)家。從外國(guó)人居住的分區(qū)看，大部分在穗外國(guó)人居住在中心城區(qū)。57.61%的在穗外國(guó)人居住在天河和越秀兩區(qū)，其中居住在天河、越秀區(qū)分別占總數(shù)的35.27%和22.34%。廣州新城區(qū)也逐漸成為外國(guó)人選擇定居地點(diǎn)的新選擇。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，13.55%的長(zhǎng)期居留或定居的外國(guó)人居住在番禺，這一比例僅次于天河、越秀兩區(qū)，蘿崗、花都、增城等遠(yuǎn)郊市、區(qū)外國(guó)人的分布數(shù)量則較少。

2.外國(guó)人在穗聚居特點(diǎn)

（1）外國(guó)人聚集區(qū)較成熟，非洲籍外國(guó)人較多。廣州的外國(guó)人臨時(shí)住宿登記的超90萬人次，其中居住在出租屋和居民家中的外國(guó)人約4萬多人次，涉及180多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。主要分布在天河、越秀、番禺、白云等區(qū)域。與北京、上海等大城市以美、日、韓外國(guó)人為主的外國(guó)人聚集區(qū)不同，廣州四大聚集區(qū)域中，有兩大區(qū)域都是以非洲籍外國(guó)人為主的居住區(qū)域，近年來非洲籍外國(guó)人在穗增長(zhǎng)速度過快。

（2）“三非”外國(guó)人現(xiàn)象突出，引發(fā)較多社會(huì)問題?！叭恰眴栴}一直是整個(gè)廣東地區(qū)較為突出的問題。2007年，廣東省公安機(jī)關(guān)共查處“三非”外國(guó)人7000余人，其中拘留審查 700余人，2008 年查處1.3萬人，同比大幅上升，其中涉及刑事犯罪的 210人，涉及47個(gè)國(guó)家26種罪名，非洲籍人員所占比例較高。除刑事犯罪外，一些一般性違法、違章行為，也值得關(guān)注。非洲籍外國(guó)人隨著人數(shù)的增多，已經(jīng)從以前的害怕警察執(zhí)法向目前抵觸、抗議警察執(zhí)法轉(zhuǎn)變。

（3）毒品犯罪成為外國(guó)人犯罪的主要類型。廣州地區(qū)涉外毒品犯罪主要呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：由早期單一的走私毒品入境形式，逐步轉(zhuǎn)向獲利空間更大的運(yùn)輸、販賣等后續(xù)犯罪形式，甚至勾結(jié)境內(nèi)不法分子，共同將走私入境的毒品向國(guó)內(nèi)外輻射滲透，牟取暴利。走私入境的方式主要是體內(nèi)藏毒的方式，郵寄、行李箱夾帶也是常用方式。毒梟為逃避風(fēng)險(xiǎn)，大量雇傭亞非拉地區(qū)文化程度較低的婦女“人體販毒”。

3.外國(guó)人在穗生活、就業(yè)情況

（1）對(duì)廣州改革開放的良好社會(huì)環(huán)境普遍認(rèn)同。絕大部分在穗外國(guó)人認(rèn)同廣州宜居宜業(yè)的良好環(huán)境，贊賞廣州人友善，而且這種認(rèn)同感逐步提高。

（2）群居特征明顯，最傾向與親人、朋友、同事一起居住。住宿不穩(wěn)定的外國(guó)人也占相當(dāng)比例。39.2%的外國(guó)人在現(xiàn)在住的地方還沒有超過三個(gè)月，這為外國(guó)人管理工作帶來難度。

（3）在穗外國(guó)人謀生方式以經(jīng)商為主，非法就業(yè)情形越來越嚴(yán)重。根據(jù)外國(guó)人性別、文化程度等不同，謀生方式也不相同，分布差異明顯。

（4）語言是本地生活的重要障礙，交通不便、小孩入學(xué)也有抱怨。

（二）創(chuàng)新外國(guó)人服務(wù)和管理模式的主要做法

面對(duì)常(臨)住外國(guó)人數(shù)量不斷上升，涉外案件、“三非”案件時(shí)有發(fā)生的嚴(yán)峻形勢(shì)，廣州市政府及其相關(guān)部門從建設(shè)“平安廣州”的高度，不斷增強(qiáng)做好外國(guó)人管理服務(wù)工作的責(zé)任感和緊迫感，積極探索創(chuàng)新適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外國(guó)人管理服務(wù)機(jī)制。

1.建設(shè)旅業(yè)治安信息系統(tǒng)，強(qiáng)化臨住外國(guó)人管理

加強(qiáng)臨時(shí)住宿外國(guó)人的居住管理，是廣州開展外國(guó)人管理服務(wù)的一項(xiàng)重要工作。有關(guān)資料顯示，在穗外國(guó)臨住人口中90%以上入住旅業(yè)賓館，僅有較少部分外國(guó)人臨時(shí)住宿在出租屋或居民家中。全市從2010年9月16日起開始施行《我市旅館業(yè)單位住宿登記規(guī)定》，規(guī)定入住廣州酒店或旅館的旅客必須提供身份證等有效證件，不能提供身份證明的外國(guó)旅客必須到所在轄區(qū)公安出入境管理部門核實(shí)身份并辦理臨時(shí)身份證明。對(duì)于少部分散居在居民區(qū)的臨住外國(guó)人，在各轄區(qū)派出所安裝派出所綜合系統(tǒng)境外人員管理子系統(tǒng)進(jìn)行臨時(shí)住宿登記，并不斷加強(qiáng)臨時(shí)住宿登記情況倒查工作，狠抓登記、走訪、核銷三個(gè)環(huán)節(jié)，由派出所組織社區(qū)力量進(jìn)行走訪，指導(dǎo)小區(qū)物業(yè)管理員、出租屋管理服務(wù)中心做好外國(guó)人登記錄入及核銷工作，開展“洗樓式”的逐棟、逐層、逐戶核查工作。在多項(xiàng)管理措施的共同作用下，對(duì)臨時(shí)住宿的外國(guó)人基本做到了有效掌控，初步實(shí)現(xiàn)了“底數(shù)清、情況明”。

2.建立市外管聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)建大外管工作格局

自2003年起，廣州逐步建立起市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）三級(jí)“外籍人員管理工作聯(lián)席會(huì)議”制度，將外籍人員管理工作融入社會(huì)管理的整體布局中。聯(lián)席會(huì)議成員單位涉及黨委和人大、法院、檢察院、政府辦公廳、公安、工商、稅務(wù)、法制等部門。市、區(qū)兩級(jí)外管聯(lián)席會(huì)議在公安機(jī)關(guān)設(shè)立了辦公室。通過定期召開聯(lián)席會(huì)議，公安機(jī)關(guān)不僅加強(qiáng)了與政府其他職能部門間的聯(lián)系，而且外國(guó)人管理工作中遇到的實(shí)際問題與困難也能及時(shí)得到解決。

3.加強(qiáng)各區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)

廣州各區(qū)在外國(guó)人服務(wù)管理方面不斷探索新路子，充分發(fā)揮區(qū)外國(guó)人管理聯(lián)席會(huì)議的協(xié)調(diào)作用，通過整合公安機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)涉外信息系統(tǒng)以及匯總政府層面的“外籍人員信息綜合應(yīng)用系統(tǒng)”數(shù)據(jù)，初步實(shí)現(xiàn)了外國(guó)人落腳點(diǎn)管理，大大提高了外國(guó)人服務(wù)管理的工作水平和效率。

4.建立社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)工作站和“和諧家園”，初步實(shí)現(xiàn)“零距離”服務(wù)

截至2013年5月，在全市轄內(nèi)居住超過200名外國(guó)人的62個(gè)街鎮(zhèn)已全部建立了社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)工作站，把外管服務(wù)延伸到了基層。服務(wù)站工作人員將所有境外人員的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入電腦，進(jìn)行社區(qū)走訪，為轄區(qū)境外人員開展必要的法律與生活指引等各項(xiàng)服務(wù)。通過貼身服務(wù)，寓管理于服務(wù)之中，從而建立起良好的溝通渠道，形成和諧的居住關(guān)系。

5.積極探索社區(qū)服務(wù)管理模式

（1）南源街封閉式管理與溫馨服務(wù)相結(jié)合的外國(guó)人管理服務(wù)模式。2012年末，荔灣區(qū)南源街轄區(qū)內(nèi)登記外國(guó)人共有1008人，其中常住129人，臨住879人；涉外出租屋369間；涉外機(jī)構(gòu)47家；全年辦理臨住登記的外國(guó)人5077人次。對(duì)境外人員和涉外出租屋較集中的荔港南灣社區(qū)全面實(shí)施封閉式管理，南源街派出所與物業(yè)管理公司商定，凡外國(guó)人到物管公司領(lǐng)取門禁卡，必須提供臨時(shí)住宿登記表，同時(shí)督促未辦理住宿登記的外國(guó)人前來登記。通過強(qiáng)化管理，順利完成了轄區(qū)內(nèi)居住的外國(guó)人登記管理查漏補(bǔ)缺工作。同時(shí)堅(jiān)持人性化管理，寓管理于服務(wù)之中。

（2）金桂園社區(qū)“六化工作法”管理服務(wù)模式。白云區(qū)金桂園社區(qū)是一個(gè)典型的外國(guó)人居住小區(qū)。7500人的居民中，有境外暫住人員385人，來自23個(gè)國(guó)家和地區(qū)，被稱作“地球村”。該社區(qū)在日常外國(guó)人服務(wù)管理工作中不斷總結(jié)創(chuàng)新，逐步探索出“六化”工作法的外國(guó)人管理服務(wù)模式。一是治安聯(lián)防化，二是技防雙重化，三是管理信息化，四是指引流程化，五是宣傳多語化，六是服務(wù)多元化。 “六化”的管理服務(wù)模式在日常管理中取得了很好的成效，獲得了有關(guān)部門的肯定，從而在全省推廣，金桂園也已成為“全國(guó)外國(guó)人居住管理示范點(diǎn)”。

（3）登峰街引導(dǎo)外國(guó)人集中居住管理服務(wù)模式。越秀區(qū)登峰街因其經(jīng)貿(mào)繁榮，吸引了大量外國(guó)人前來居住和經(jīng)商，成為廣州市非洲人、中東人等外國(guó)人最集中區(qū)域，素有“非洲街”之稱。目前登記在冊(cè)的涉外機(jī)構(gòu)31間，居住外國(guó)人1280人，涉及83個(gè)國(guó)家。外國(guó)人最多時(shí)達(dá)4500人。針對(duì)轄內(nèi)經(jīng)商務(wù)工外國(guó)人較為集中的情況，登峰街改變以前對(duì)外國(guó)人松散的居住管理模式，對(duì)轄內(nèi)外國(guó)人開展集中居住、集中管理、強(qiáng)化服務(wù)的管理模式，建成廣州市外國(guó)人集中居住和管理服務(wù)的“示范小區(qū)”。在外國(guó)人活動(dòng)和暫住比較集中的下塘社區(qū)建立“外國(guó)人管理服務(wù)工作站”，以街道外管服務(wù)站及其各服務(wù)點(diǎn)為依托，在為外國(guó)人提供登記管理服務(wù)的同時(shí)，免費(fèi)為外國(guó)人推薦介紹安全、衛(wèi)生、管理規(guī)范的出租屋房源。在有關(guān)物業(yè)公司和街道的共同配合下，該小區(qū)全年為零發(fā)案，從而達(dá)到了“適度集中、依法管理、有效服務(wù)”的目的。

6.不斷加大“三非”整治力度

廣州不斷加大整治力度，堅(jiān)持集中整治與日常嚴(yán)管、嚴(yán)查相結(jié)合的辦法，力求對(duì)駐穗外國(guó)人做到“管得住”。一是成立專業(yè)管理隊(duì)伍，促進(jìn)外管工作由普通型向?qū)I(yè)型轉(zhuǎn)變。二是加強(qiáng)涉外重點(diǎn)區(qū)域的治安防控，在外國(guó)人居住、活動(dòng)的重點(diǎn)區(qū)域設(shè)立治安巡邏警區(qū)，采取著裝與便衣，固定與流動(dòng)相結(jié)合的方式，加強(qiáng)治安巡邏防控，提高對(duì)違法活動(dòng)的震懾力。三是明確經(jīng)費(fèi)保障渠道，保證活動(dòng)順利開展。全市查處“三非”外國(guó)人案件，以及遣送、救助外國(guó)人的費(fèi)用納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，落實(shí)?？顚Ｓ茫_保打擊“三非”工作取得實(shí)效。

（三）外國(guó)人管理服務(wù)工作中存在的突出問題

廣州市外國(guó)人管理服務(wù)工作成效顯著，為廣州的對(duì)外開放與合作，特別是在涉外招商、安商、留商等方面做出了積極貢獻(xiàn)。隨著廣州國(guó)際化程度的不斷提高，總部經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，外商和外企常駐代表機(jī)構(gòu)的加速涌入，特別是與廣州建設(shè)國(guó)際商貿(mào)中心、世界文化名城的目標(biāo)要求相比，廣州市外國(guó)人管理服務(wù)工作還面臨著挑戰(zhàn)和差距。

1.對(duì)外國(guó)人居住管理服務(wù)的理念滯后

長(zhǎng)期以來，對(duì)外國(guó)人口主要提供以治安管理為主的控制性和防范型管理。它把外國(guó)人口置于普通市民的主流群體之外，在制度與體制上割裂了外國(guó)人與我國(guó)社會(huì)的有機(jī)聯(lián)系,無法適應(yīng)改革開放后中國(guó)境內(nèi)外國(guó)人“大進(jìn)大出”的現(xiàn)實(shí)需要。

2.外國(guó)人居住管理服務(wù)的法律制度不完善

在外國(guó)人管理的法律制度方面很不完備，在立法上側(cè)重于出入境管理，疏于日常管理。在來華外國(guó)人日益增多、復(fù)雜的情況下，現(xiàn)有法規(guī)明顯滯后，不能適應(yīng)新的形勢(shì)。

3.缺乏統(tǒng)一互通的外國(guó)人管理服務(wù)信息系統(tǒng)

廣州市外國(guó)人管理服務(wù)在信息管理方面是各自為政、信息閉塞。對(duì)外國(guó)人服務(wù)管理需要掌握其住宿、就業(yè)、稅務(wù)等方面的信息，但各職能部門的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)還不能順利互相傳遞共享，導(dǎo)致管理服務(wù)不到位。尤其是不少社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)工作站的電子工作網(wǎng)絡(luò)是不與互聯(lián)網(wǎng)鏈接的。

4.“大外管”工作機(jī)制運(yùn)行未到位，服務(wù)管理合力尚未完全形成

廣州市逐漸形成了“大外管”工作格局。但每年只是召開一兩次“外籍人員管理工作聯(lián)席會(huì)議”例會(huì)，議題以宏觀層面的領(lǐng)導(dǎo)決策為主，在具體的行政管理和服務(wù)實(shí)踐中，參與聯(lián)席會(huì)議的政府部門仍然處于各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗的狀態(tài)。

5.基層外國(guó)人管理服務(wù)人才和經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

隨著社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)工作任務(wù)的不斷加重，基層從事外國(guó)人管理服務(wù)工作的人手不足、素質(zhì)與能力跟不上工作要求的問題逐漸凸顯。加強(qiáng)基層外國(guó)人服務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)，已成為廣州市對(duì)外國(guó)人實(shí)施有效管理和服務(wù)最迫切的任務(wù)之一?；鶎油鈬?guó)人管理服務(wù)的經(jīng)費(fèi)更是嚴(yán)重不足。

6.對(duì)在穗外國(guó)人服務(wù)工作缺位的現(xiàn)象仍較普遍

在外國(guó)人居住管理方面，往往把外籍人員作為純治安管理對(duì)象，以治安防控為主要目標(biāo)，側(cè)重管控，對(duì)居住的外國(guó)人服務(wù)工作不到位。主要表現(xiàn)在：一是對(duì)有關(guān)居住的法律法規(guī)宣傳不到位。二是引導(dǎo)外國(guó)人融入居住社區(qū)、建立社區(qū)歸屬感方面的工作不夠。三是在為外國(guó)人提供社會(huì)化服務(wù)工作不夠。

二、提升廣州市外國(guó)人管理服務(wù)水平的對(duì)策建議

（一）以更加開放、包容的姿態(tài)接納外國(guó)人

1.從廣州國(guó)際商貿(mào)易中心建設(shè)的戰(zhàn)略高度接納外國(guó)人

廣州是千年商都，自古至今對(duì)外貿(mào)易相當(dāng)發(fā)達(dá)，長(zhǎng)期以來是“國(guó)家商貿(mào)文化中心”，并成為體現(xiàn)廣州商貿(mào)文化魅力的重要內(nèi)容和表現(xiàn)方式。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國(guó)際商貿(mào)活動(dòng)更加活躍，人才跨國(guó)流動(dòng)日益頻繁。廣州已把建設(shè)國(guó)際商貿(mào)中心作為未來一個(gè)時(shí)期的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。必須打破傳統(tǒng)的出入境管理觀念，讓更多外國(guó)商家、學(xué)術(shù)領(lǐng)軍人物、科技頂尖人才進(jìn)入廣州，為促進(jìn)廣州經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

2.從廣州世界文化名城建設(shè)的戰(zhàn)略高度接納外國(guó)人

建設(shè)世界文化名城是廣州新型城市化發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。必須以更加開放的姿態(tài)來接納外來的新鮮事物，大膽吸納一切外來文化中的積極因素，不斷豐富、提升和壯大自己。這樣才能更加符合廣州世界文化名城建設(shè)的客觀要求。

3.正確看待“三非”外國(guó)人違法犯罪等暗流

來華外國(guó)人的日益增多帶來“三非”和違法犯罪等問題，這既是改革開放的必然產(chǎn)物，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度的一個(gè)標(biāo)志。但我們既不能熟視無“堵”，又不能談“外”色變。首先，繼續(xù)堅(jiān)持“內(nèi)緊外松”的對(duì)策。其次，采取對(duì)不同國(guó)家實(shí)行不同的簽證政策。第三，入境簽證審批從嚴(yán)，并以此作為承擔(dān)經(jīng)濟(jì)處罰的依據(jù)之一。第四，嚴(yán)格按照國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)審發(fā)外國(guó)人簽證和居留許可，全國(guó)各地的簽證標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)因地區(qū)差別而有所放松，否則容易造成甲地申辦居留許可而到乙地居留，不利于外國(guó)人落腳點(diǎn)的掌控。第五，加強(qiáng)邊防檢查和海關(guān)檢查工作，口岸邊檢部門對(duì)外國(guó)人入境時(shí)，在加強(qiáng)對(duì)人員證件檢查的同時(shí)，也要查驗(yàn)其是否有足夠資金保證在華費(fèi)用。第六，加大“三非”外國(guó)人的處罰力度，以儆效尤。

（二）加快完善橫向到邊縱向到底的“大外管”管理體系

1.完善市、區(qū)級(jí)“大外管”體系，將“涉外管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室作為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)

廣州市、區(qū)級(jí)外國(guó)人聯(lián)席會(huì)議制度是一種松散型的會(huì)議組織形式。在保留現(xiàn)有“大外管”領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制的前提下，促進(jìn)“大外管”向管理實(shí)務(wù)層面轉(zhuǎn)化，從而形成領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制與行政管理機(jī)制相輔相成的良好局面。建議在市、區(qū)政府組建“涉外管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，不斷提高外管工作的工作效率和反應(yīng)速度。

2.健全基層外國(guó)人管理體制，強(qiáng)化街道辦事處（鎮(zhèn)政府）的管理服務(wù)職能

廣州市社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)工作站一般采用由街(鎮(zhèn))黨工委副書記任站長(zhǎng)，公安派出所領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副站長(zhǎng)，成員由工商、稅務(wù)、出租屋管理等部門派員進(jìn)駐的配置模式。根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，街道辦事處是區(qū)一級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，行使區(qū)政府賦予的職權(quán)，按照將外國(guó)人納入實(shí)有人口的管理理念，將外國(guó)人口作為實(shí)有人口納入街道辦事處管理范圍，并由其統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)社區(qū)外國(guó)人管理工作，具有合法性、合理性，也會(huì)更為順暢。建議將為外國(guó)人管理服務(wù)的職責(zé)賦予街道辦事處(鎮(zhèn)政府)，建立以街道辦事處(鎮(zhèn)政府)提供管理服務(wù)為主、派出所進(jìn)行警務(wù)管理為輔的基層外管模式。

3.以“和諧家園”建設(shè)為切入點(diǎn)，完善以社區(qū)為依托的外國(guó)人管理服務(wù)機(jī)制

社區(qū)不僅是外國(guó)人居住和生活的空間范圍，也是外國(guó)人與居民共融相處的社會(huì)關(guān)系交匯點(diǎn)。由于不同的語言、文化、宗教、習(xí)俗，居住于社區(qū)的外國(guó)人難免會(huì)與我國(guó)居民發(fā)生這樣那樣的文化沖突或誤解，加強(qiáng)社區(qū)化管理，可以更好地促進(jìn)外國(guó)人融入社區(qū)，共建中外居民相互理解、相互包容的和諧文明社區(qū)。

（三）更加注重發(fā)揮社會(huì)力量參與涉外管理服務(wù)的作用

加強(qiáng)涉外管理服務(wù)，其重點(diǎn)應(yīng)是推廣設(shè)立有外管民警、物管人員、出租屋管理人員、外管人員、中介公司（機(jī)構(gòu)）、社工（及外國(guó)人志愿者）“六位一體”組成的外國(guó)人管理服務(wù)點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)“零距離”的涉外服務(wù)。

1.發(fā)揮專業(yè)社工和外籍志愿者的作用

當(dāng)前全市各社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)工作站外語人才嚴(yán)重不足，發(fā)揮專業(yè)社會(huì)工作者在教育培訓(xùn)、結(jié)對(duì)幫扶等方面的作用正當(dāng)其時(shí)?？纱罅﹂_展“專業(yè)社工+外籍志愿者+在校大學(xué)生”社區(qū)外國(guó)人服務(wù)活動(dòng)，使之成為廣州加強(qiáng)社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)工作的新亮點(diǎn)。

2.發(fā)揮外管聯(lián)絡(luò)員的作用

廣州應(yīng)借鑒珠海市華發(fā)社區(qū)警務(wù)室通過外管聯(lián)絡(luò)員和涉外機(jī)構(gòu)建立起溝通渠道的經(jīng)驗(yàn)，在外籍人員較集中的企業(yè)建立外管聯(lián)絡(luò)員制度。通過外管聯(lián)絡(luò)員隨時(shí)了解外國(guó)人的相關(guān)情況，形成覆蓋廣、層次深、上下疏通、左右協(xié)調(diào)的外國(guó)人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

3.積極發(fā)揮物業(yè)公司、出租屋業(yè)主的作用

從房屋租賃的源頭管起，積極發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用。在社區(qū)外國(guó)人居住管理中，一方面應(yīng)依法加強(qiáng)對(duì)出租屋主、房屋租賃中介機(jī)構(gòu)直接受益人的教育和監(jiān)管，對(duì)違規(guī)出租、不按程序申報(bào)、備案的業(yè)主、中介機(jī)構(gòu)依法追究其法律責(zé)任；另一方面，應(yīng)教育廣大出租屋業(yè)主樹立互信、互利、平等、協(xié)作的“和諧世界”新理念，鼓勵(lì)其與外國(guó)人交朋友，使之逐漸由房東和租客的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榭鐕?guó)的親朋關(guān)系，從而架起中外民間經(jīng)濟(jì)文化交流的橋梁，為廣州建設(shè)國(guó)際商貿(mào)中心和世界文化名城提供正能量。

（四）加快完善全市統(tǒng)一互通的駐穗外國(guó)人信息管理平臺(tái)

1.構(gòu)建共享互通的外國(guó)人信息資源庫

廣州電子信息制造業(yè)發(fā)達(dá)，網(wǎng)絡(luò)商都建設(shè)取得了重大發(fā)展，構(gòu)建共享互通的外國(guó)人信息資源庫已水到渠成。通過統(tǒng)一的外國(guó)人管理信息平臺(tái)，各外管部門將打通“信息孤島”，更加有效、便捷地實(shí)施對(duì)外國(guó)人的管理和服務(wù)，更好地發(fā)揮外管工作合力。

2.進(jìn)一步完善駐穗臨住外國(guó)人的信息管理系統(tǒng)建設(shè)

要建立完善的外國(guó)人信息管理平臺(tái)，還需進(jìn)一步加強(qiáng)臨住外國(guó)人的信息管理系統(tǒng)建設(shè)，加大資金投入，在全市所有賓館酒店全面安裝旅業(yè)治安管理信息系統(tǒng)，對(duì)所有入住旅業(yè)酒店外國(guó)人的基本信息做到全面掌控。在基層派出所、社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)工作站普及安裝臨住外國(guó)人住宿登記系統(tǒng)，對(duì)那些在社區(qū)短暫居留、不被納入外國(guó)人居住證管理范圍的小部分臨住外國(guó)人做好信息錄入、核銷、動(dòng)態(tài)跟蹤和管理工作。

3.加強(qiáng)社區(qū)外國(guó)人信息管理系統(tǒng)末端建設(shè)

一是在外國(guó)人管理服務(wù)工作站（和諧家園）配置相應(yīng)的硬件設(shè)施，包括與外國(guó)人居住證系統(tǒng)和外國(guó)人臨時(shí)住宿登記系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的電腦、居住證讀取設(shè)備等，尤其是要研發(fā)配備便攜式居住證讀取設(shè)備，從而為外管人員采集、輸入、輸出外國(guó)人動(dòng)態(tài)信息提供條件。二是加大對(duì)外國(guó)人信息管理系統(tǒng)及相關(guān)應(yīng)用程序的開發(fā)力度，簡(jiǎn)化信息采集、輸入、輸出及應(yīng)用程序，盡量為外管人員減輕工作負(fù)擔(dān)和壓力，提高服務(wù)和管理效率。三是研發(fā)相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備、應(yīng)用軟件和程序，為涉及外國(guó)人管理服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)包括房屋租賃中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、酒店賓館以及其他商業(yè)、服務(wù)企業(yè)等讀取、使用外國(guó)人信息資源創(chuàng)造條件。

（五）加強(qiáng)社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)

1.增加基層外國(guó)人管理服務(wù)人員編制，擴(kuò)大外管民警和基層外管工作人員隊(duì)伍

應(yīng)根據(jù)服務(wù)人口、服務(wù)半徑、交通條件等原則，對(duì)站點(diǎn)機(jī)構(gòu)核編定崗。在選調(diào)（配）外管力量過程，優(yōu)先考慮外語人才以及計(jì)算機(jī)應(yīng)用等實(shí)用型人才。

2.切實(shí)改善社區(qū)外管工作人員待遇，實(shí)現(xiàn)同工同酬

妥善解決現(xiàn)有臨時(shí)聘用人員工資待遇。在爭(zhēng)取盡快落實(shí)人員編制，定崗定編的同時(shí)，改善現(xiàn)有臨時(shí)聘用人員待遇，實(shí)現(xiàn)同工同酬。

3.加強(qiáng)對(duì)社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)隊(duì)伍的業(yè)務(wù)建設(shè)

加強(qiáng)對(duì)外國(guó)人服務(wù)的現(xiàn)代管理服務(wù)理念傳導(dǎo)給社區(qū)外管人員，幫助其改變傳統(tǒng)管理觀念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，努力做到寓管理于服務(wù)之中、在服務(wù)中實(shí)施管理，著力提高其社會(huì)管理科學(xué)化水平。

4.加強(qiáng)對(duì)社區(qū)外國(guó)人管理服務(wù)隊(duì)伍的考核檢查

一是把對(duì)外國(guó)人的日常管理服務(wù)工作、安全防范職責(zé)和動(dòng)態(tài)信息控制職責(zé)列入社區(qū)外管人員的日?？己藘?nèi)容，加強(qiáng)督促檢查，不斷增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，提高工作的主動(dòng)性和積極性。二是逐步推行日檢查、月考核、季評(píng)比的長(zhǎng)效考評(píng)機(jī)制，促使基層外管人員長(zhǎng)期保持良好的精神狀態(tài)。三是正確運(yùn)用考核結(jié)果，著力實(shí)現(xiàn)考核結(jié)果與從優(yōu)待警、干部提拔、末位分離培訓(xùn)直接掛鉤，使之真正成為衡量社區(qū)外管人員價(jià)值的重要杠桿。

注釋：

①指“非法入境、非法居留和非法就業(yè)”.

②中國(guó)廣播網(wǎng)2012-08-15 www.cnr.cn/zgzb/l.

③《廣州年鑒》(2012年).

④上述資料數(shù)據(jù)摘自:于雁群.改革開放思潮中外國(guó)人管理工作的探索和思考[J].廣州公安研究.2010(3);陳翔.常住廣州外國(guó)人日本韓國(guó)最多[N].廣州日?qǐng)?bào), 2013-10-25 ;《廣州統(tǒng)計(jì)年鑒》.

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