谷中原

（中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，長沙 410083）

城鎮(zhèn)化是國家將農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)非農(nóng)人口的過程。城鎮(zhèn)化刺激基礎(chǔ)設(shè)施投資需求和居民消費需求，形成強勁的國內(nèi)市場，刺激經(jīng)濟增長①有數(shù)據(jù)表明，城市人口每增加5個百分點，人均經(jīng)濟活動至少增長10%；在許多地區(qū)，城市化率每增長1個百分點，人均GDP就會增長逾2%（見王卉.把脈“大城市病”：控制規(guī)模不如創(chuàng)新城市規(guī)劃[N].中國科學(xué)報，2012年12月14日，第四版）。國家發(fā)改委的《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》也說，“城鎮(zhèn)化將在未來十年拉動40萬億投資”。，故國人非常重視城鎮(zhèn)化建設(shè)。但在城鎮(zhèn)化路徑問題上，仁者見仁、智者見智。歸納起來，實質(zhì)上是都市城鎮(zhèn)化路徑和鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化路徑之爭。筆者認(rèn)為鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化是中國城鎮(zhèn)化最佳路徑，并將理由及其實現(xiàn)路徑闡述如下。

一、鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化是中國城鎮(zhèn)化的必然選擇

鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化指通過發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟的途徑，將現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達(dá)的空間聚落建成城鎮(zhèn)，吸納農(nóng)業(yè)剩余勞力，將農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)的非農(nóng)人口的就地城鎮(zhèn)化模式。內(nèi)涵有三：第一，將鄉(xiāng)域內(nèi)經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的人口稠密的中心居鎮(zhèn)和農(nóng)村商貿(mào)集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯罘绞?、價值觀念、人口素質(zhì)不同于鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)；第二，將鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)建設(shè)成為經(jīng)濟型城鎮(zhèn)，使之成為以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為支撐、呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等多業(yè)共同發(fā)展的業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)，吸收更多農(nóng)業(yè)人口；第三，鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受與市民同等社會待遇。都市城鎮(zhèn)化指通過擴大現(xiàn)有城市規(guī)模，發(fā)展城市經(jīng)濟，吸引農(nóng)業(yè)人口到城市謀生，達(dá)到將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為非農(nóng)人口的異地城鎮(zhèn)化模式。目前我國出現(xiàn)的城市化路徑和鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化路徑實際上就是異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化之爭。筆者主張中國城鎮(zhèn)化走就地城鎮(zhèn)化路徑。

第一，城市承載人口的容納能力十分有限。現(xiàn)有大批農(nóng)業(yè)人口在城市或經(jīng)濟發(fā)達(dá)的農(nóng)村社區(qū)打工，是因為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動收入大大超過農(nóng)業(yè)勞動收入。但真正將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口的前提是城市就業(yè)、生活與發(fā)展容納能力。而我國現(xiàn)在的城市尤其大中城市的三大項容納能力有限。就就業(yè)容納能力而言，目前中國有2億失業(yè)人口，且經(jīng)濟萎靡難以在近期改善，工作崗位難以增加。更關(guān)鍵的問題是中國經(jīng)濟已從主要依靠勞動力投入走上主要依靠資金和技術(shù)投入的增長軌道，出現(xiàn)技術(shù)排擠工人現(xiàn)象，城市就業(yè)機會只減不增。故農(nóng)民進(jìn)城難找到體面工作。實際上，絕大多數(shù)民工進(jìn)城只能找到臨時性的、臟亂差的、低收入工作。就生活容納能力而言，農(nóng)民在城市需要解決衣、食、住、行、用等基本物質(zhì)需求，其中住、行、用需求是城市難以滿足的?，F(xiàn)在城市的住房保障制度并不惠及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，他們只能通過買房和租房途徑解決居住問題，但城市房價貴，民工買不起，而租房代價大。如在廣州根本找不到月租在2 000元以下的房子，光房租就要占月收入大部分。另外，城市公共資源存量和供應(yīng)量都不足，缺水、缺電、缺公共交通。將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為市民，更加造成公共資源短缺。就發(fā)展容納能力而言，城市教育資源不充足，無法接受民工子女就學(xué)，入園難、入學(xué)難是農(nóng)民工融入城市的突出障礙。相對而言，城市就業(yè)容納能力比生活容納能力和發(fā)展容納能力大。正是此特點，吸引民工在城市找到臨時性或短期工作，在城市社區(qū)暫居下來，但都面臨住房、交通、治安、入學(xué)、秩序、衛(wèi)生等方面的生存問題。所以，城市化路徑困難重重。

第二，城市的生活成本高于農(nóng)村的生活成本。雖然農(nóng)業(yè)人口的入城勞動收入高于在村勞動收入，但留村生活成本低于入城生活成本。目前中國有2億多農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但其較高勞動收入以“候鳥式就業(yè)”為代價。絕大多數(shù)農(nóng)民工為了報酬，像候鳥一般，南遷北徙，“哪里有活干，就去哪里”。農(nóng)民進(jìn)城不可能象市民一樣有長期的固定職業(yè)和工作崗位，一年四季地有活干。多數(shù)民工只能干零活，只有少數(shù)民工在城市農(nóng)貿(mào)市場和服裝市場長期就業(yè)，但這類固定性就業(yè)崗位在競爭市場難成定數(shù)。如果民工在城市沒有穩(wěn)定職業(yè)和就業(yè)崗位，就不能一年四季干活，其城市勞動收入有可能低于在村務(wù)農(nóng)收入。可農(nóng)民在城市定居，其家庭生活成本遠(yuǎn)高于在農(nóng)村的生活成本。一是農(nóng)業(yè)人口變成市民，必然是全家人在城市生活，其開支遠(yuǎn)多于個人在城市的開支；二是農(nóng)戶一家進(jìn)城定居后，就不再是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，其生活需要的農(nóng)業(yè)食品就需要在市場購買；三是城市的某些生活費用高于農(nóng)村，如在上海撫養(yǎng)孩子的成本是湖南農(nóng)村的兩倍；一個農(nóng)民工一生在廣州的生活成本達(dá)1 300 624元，①由廣州市社科院、廣州市農(nóng)業(yè)局合作完成的《中國廣州農(nóng)村發(fā)展報告(2011)》藍(lán)皮書發(fā)布，其中《基于福利經(jīng)濟學(xué)的農(nóng)民工規(guī)模與市民化成本分析》的調(diào)查報告顯示，按照2010年廣州城市居民人均消費性支出25 012元計，預(yù)期壽命為77歲的話，一個25歲的農(nóng)民工若要成為廣州市民，一生中支出的成本為：25 012元×（77－25）=1 300 624元。多數(shù)民工難以承受。正是職業(yè)不穩(wěn)定和生活成本高兩大門檻導(dǎo)致多數(shù)民工進(jìn)城落戶意愿不強烈。現(xiàn)在的情況是不少在城市打工多年的民工最終選擇回鄉(xiāng)生活。農(nóng)民也是“經(jīng)濟人”，會選擇去能賺錢的城市務(wù)工；去生活成本低的農(nóng)村居住?？梢娻l(xiāng)域城鎮(zhèn)化路徑比較適合民工的謀生選擇模式。

第三，鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化可緩解“城市病”。將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市，就必然要加快城市工業(yè)發(fā)展，因為在產(chǎn)業(yè)分工體系中，城市主工業(yè)，只有城市發(fā)展勞動密集型工業(yè)，才能為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供大量的就業(yè)崗位。雖然將大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市，可促進(jìn)城市工業(yè)經(jīng)濟和服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展，但極易造成整個社會的生態(tài)環(huán)境惡化。因為隨著城市人口增加，城市面積象攤烙餅似地向郊區(qū)農(nóng)村擴大；城市工業(yè)園區(qū)象雨后春筍般從郊區(qū)農(nóng)村冒出來，這等于將農(nóng)村的土地和植被面積、水域轉(zhuǎn)化為城市資源。同時，城市人口增多勢必產(chǎn)生更多的城市生活垃圾和陰霾天氣；勢必建立立體交通體系和形成超過路網(wǎng)容量的機動車輛保有量，產(chǎn)生更大的交通污染；勢必擴大碳排放量。這一切都將加劇整個社會的生態(tài)環(huán)境惡化。當(dāng)前我國一些大城市已經(jīng)開始呈現(xiàn)出交通擁堵、空氣污染、用水緊缺、房價上漲過快等城市病。鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化可緩解“城市病”，也利于將發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村所需的勞動力穩(wěn)定在合理的經(jīng)濟空間內(nèi)。在鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)，合理利用現(xiàn)有土地資源，充分挖掘農(nóng)村的文化、人力、生物、景觀、水利等資源，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品物流業(yè)、生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)業(yè)、服務(wù)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等新型多功能產(chǎn)業(yè)，加速產(chǎn)業(yè)集聚，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位，在發(fā)展鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)經(jīng)濟的同時，改善和保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。

第四，鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化利于化解異地城鎮(zhèn)化所導(dǎo)致的農(nóng)村社會問題。城市化就是大批農(nóng)民背井離鄉(xiāng)地流入城市謀生的城鎮(zhèn)化模式。這種城鎮(zhèn)化模式易導(dǎo)致農(nóng)村社會問題：一是造成勞力輸出地鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)嚴(yán)重惡化，年輕力壯的農(nóng)民進(jìn)城打工，只剩下老人、婦女、兒童、殘疾人在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。他們被學(xué)界戲稱為農(nóng)村的“99386154部隊”。二是造成勞力輸出地鄉(xiāng)村耕地荒廢和土地資源浪費，現(xiàn)我國糧食主產(chǎn)省的耕地拋荒達(dá)到耕地面積的1%-5%，有些鄉(xiāng)村達(dá)到17%。②見邢成舉的《耕地拋荒與中國糧食安全的潛在危機——改善中國糧食安全內(nèi)環(huán)境的新思考》一文，可鏈接http://www.snzg.cn。三是造成勞力輸出地鄉(xiāng)村留守問題。因農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，我國農(nóng)村出現(xiàn)2 000萬留守老人、4 700萬留守婦女、2 000萬留守兒童。留守老人存在生活質(zhì)量差、體力勞動繁重、隔代教育心理負(fù)擔(dān)重、缺少日常照料、人身安全隱患多、遭受村民和媳婦排斥等問題；留守婦女面臨精神空虛、身體出軌、遭遇強奸、家務(wù)繁重、婚姻危機等問題；留守兒童存在營養(yǎng)不足、學(xué)業(yè)危機、心境不安、遭受欺負(fù)和強奸、生命危害等問題。四是出現(xiàn)空心村、農(nóng)村社區(qū)文化和社會資本的解構(gòu)，危及農(nóng)村社區(qū)運行和公共產(chǎn)品供給。鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化可實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力就地就近非農(nóng)就業(yè)和市民化，基本上避免或消解這些農(nóng)村社會問題。

第五，鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化給回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民提供發(fā)家致富平臺。鄉(xiāng)村是農(nóng)民“鄉(xiāng)愁”的寄托，是不能舍棄的精神家園。許多在城市打拼的農(nóng)民工意識到難以融入城市，在賺到錢、積累一筆原始資金和掌握一門技術(shù)后，就想回家創(chuàng)業(yè)。這時變成非農(nóng)人口門檻較低的鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)，成為他們的首選之地。而且這一趨勢將因東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)加速向中西部省份轉(zhuǎn)移而得到強化。鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化既為返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供非農(nóng)化途徑，也為農(nóng)村經(jīng)濟騰飛創(chuàng)造集聚原始資金和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機遇。費孝通先生在1980年代就非常看好鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化模式，指出小城鎮(zhèn)具有攔阻和蓄積人口流動的作用，是防止人口向大城市過度集中的“蓄水池”。

所以，我們不能為大批民工進(jìn)城打工現(xiàn)象所迷惑，也不要小看鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化的特殊功效。要對城市化路徑和鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化路徑的利弊進(jìn)行權(quán)衡，要對這兩條城鎮(zhèn)化路徑的機會成本進(jìn)行比較，然后選擇鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化路徑。這一路徑是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間領(lǐng)域內(nèi)發(fā)展的，通過發(fā)展能吸收農(nóng)村剩余勞動力的、擁有以農(nóng)業(yè)為支撐的鄉(xiāng)域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)體系的城鎮(zhèn)而實現(xiàn)的就地城鎮(zhèn)化模式。表面上看，鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化是就地將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，但實際上，沒有建成非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、就業(yè)機會多、勞動收入較高、生活環(huán)境較好、基礎(chǔ)設(shè)施較完備、公共服務(wù)較齊全的鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)，是難以吸收足量的農(nóng)業(yè)剩余勞動人口來城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、生活和發(fā)展。可見鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化的成功取決于兩個措施，即合理地、有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動力和建設(shè)持續(xù)發(fā)展的、能給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供安居樂業(yè)的新型城鎮(zhèn)。所以，探索、掌握、應(yīng)用轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口和建設(shè)新型城鎮(zhèn)的路徑規(guī)律自然成為鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。為此筆者就這兩個措施談點看法。

二、用人力值域約束規(guī)律將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)非農(nóng)人口

鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化的實質(zhì)就是將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)人口。這個問題看似簡單，實際上是一個復(fù)雜的、艱巨的社會工程。原因一是我國需要轉(zhuǎn)移或有轉(zhuǎn)移意愿的農(nóng)業(yè)人口基數(shù)太大。中國市長協(xié)會說我國城鎮(zhèn)常住人口中有20 594萬人沒有取得非農(nóng)人口戶籍，他們迫切需要轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)人口。國家統(tǒng)計局說中國有高達(dá)5億的農(nóng)村剩余人口需要進(jìn)入城市。原因二是政府和農(nóng)民的城鎮(zhèn)化目的根本不同。中央政府發(fā)展城鎮(zhèn)化的目的是推進(jìn)現(xiàn)代化和發(fā)展經(jīng)濟，①2012年12月4日中央政治局會議公告明確把城鎮(zhèn)化作為未來中國經(jīng)濟擴大內(nèi)需的主要方式。2012年12月16日，中央經(jīng)濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，要積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。而農(nóng)民進(jìn)城的目的是為了謀生和獲得城鎮(zhèn)非農(nóng)人口的教育、醫(yī)療、社會保障待遇，改變自己和后代的社會地位和發(fā)展命運。這是城鎮(zhèn)化的突出矛盾。原因三是轉(zhuǎn)移大批農(nóng)業(yè)人口存在惡化農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)和危及國家糧食產(chǎn)量安全的危險。因為進(jìn)城鎮(zhèn)謀生社會地位高、生活待遇好，那些能力強、有知識、有文化、有見識、有一定經(jīng)濟實力、有背景的農(nóng)民就能拖家?guī)Э诘剡M(jìn)城鎮(zhèn)生活；一些能力差、沒知識、沒文化、沒見識、家庭困難、沒“關(guān)系”的農(nóng)民就只能留守農(nóng)村。而且這種人口轉(zhuǎn)移不是完全由政府把控得住的。那么，這種人口轉(zhuǎn)移就有可能惡化農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)，危及社會的糧食產(chǎn)量安全。欲克服這些困境和風(fēng)險，并使鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化達(dá)到理想效果，筆者建議鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化行遵循人力值域約束規(guī)律的漸推性農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移路徑。值域就是因變量的取值范圍，鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化人力值域約束就是將一個鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移限制在鄉(xiāng)內(nèi)城鎮(zhèn)非農(nóng)人口需求范圍。如果一個鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口過多，超過城鎮(zhèn)載人容納能力，或者轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口過少，造成農(nóng)業(yè)勞動力嚴(yán)重過剩和城鎮(zhèn)經(jīng)濟勞動力不足，不僅會制約鄉(xiāng)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，也會制約城鎮(zhèn)工商經(jīng)濟的發(fā)展。因而，鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化應(yīng)該遵循人力值域約束規(guī)律。其路徑的關(guān)鍵步驟如下：

第一，開發(fā)農(nóng)村人力資源。鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化是否成功、是否產(chǎn)生經(jīng)濟增長發(fā)動機效應(yīng)，關(guān)鍵一步是開發(fā)農(nóng)村人力資源。目前農(nóng)民工輸出地現(xiàn)存的“99386154部隊”型勞力結(jié)構(gòu)，不僅無法為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供合格勞動力，也無法為鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)工商企業(yè)提供合格勞動力。故鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化，首先要大力開發(fā)農(nóng)村人力資源，為鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化提供充足的勞動力“蓄水池”。這樣才能解決農(nóng)村青壯年勞力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化后出現(xiàn)的農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞力枯竭問題、為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化貯備優(yōu)質(zhì)勞動力、保證有足夠的勞動力從事糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全；才能降低鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化勞動力成本，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展提供足夠的優(yōu)質(zhì)勞動力，繼續(xù)保持農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化紅利。

第二，測算城鎮(zhèn)工商經(jīng)濟發(fā)展需要的人力值域。測算鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化人力值域的目的是為鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移適度農(nóng)業(yè)人口，保證鄉(xiāng)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和非農(nóng)經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。其依據(jù)是鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)非農(nóng)經(jīng)濟對勞動力的實際需求量和農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)生剩余勞動力的情況。就城鎮(zhèn)經(jīng)濟而言，其規(guī)模越大，所需勞動力就越多。具體而論，就是看工商業(yè)區(qū)域的非農(nóng)企業(yè)數(shù)量及其規(guī)模大小。在鄉(xiāng)域農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)生的剩余勞動力總量范圍內(nèi)，確定城鎮(zhèn)工商企業(yè)所需勞動力數(shù)量。這個勞動力需求量就是鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化規(guī)模。

第三，合理設(shè)置鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化門檻，將適宜的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)非農(nóng)人口。以防農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)惡化和保證城鎮(zhèn)工商經(jīng)濟的健康發(fā)展，需設(shè)置農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移門檻。鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化與城市化吸收民工不同，需解決非農(nóng)戶口和非農(nóng)人口待遇、承擔(dān)促進(jìn)經(jīng)濟增長和社會現(xiàn)代化的責(zé)任。因而，鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化應(yīng)設(shè)置職業(yè)性門檻，不宜采用年齡標(biāo)準(zhǔn)。凡是在鄉(xiāng)村工商區(qū)域從事工業(yè)、商業(yè)、運輸、農(nóng)產(chǎn)品加工、物流等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民家庭；或具有在工商區(qū)域投資非農(nóng)生意達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)民家庭；甚或具有從事非農(nóng)職業(yè)技能、自愿在城鎮(zhèn)非農(nóng)企業(yè)就業(yè)、有在城鎮(zhèn)購買商品房能力的農(nóng)民家庭，可成為城鎮(zhèn)非農(nóng)人口。只有有效集聚符合城鎮(zhèn)非農(nóng)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民及其非農(nóng)經(jīng)濟活動，并將具有種養(yǎng)技能的農(nóng)民留在農(nóng)業(yè)部門，才能保證城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)同繁榮；才能保證有足夠的農(nóng)業(yè)勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證國家糧食安全。當(dāng)然，在城鎮(zhèn)化過程中，更要建立農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)人口的雙向選擇和自由流動機制，以便激發(fā)農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的積極性。

第四，取消一切歧視農(nóng)民的不合理制度和政策安排，建構(gòu)惠民的鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化政策和制度體系。因為現(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民逐步年輕，進(jìn)城追求已由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，對生存與發(fā)展權(quán)利的訴求比父輩強烈。為了滿足農(nóng)民轉(zhuǎn)變非農(nóng)人口的社會訴求，為城鎮(zhèn)化發(fā)展掃清不良政策和制度的障礙，必須建構(gòu)鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化政策和制度。包括改革戶籍制度、實行同工同酬制度、實行無差別的社會保障制度，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中受益。

第五，改革現(xiàn)行城鎮(zhèn)管理體制，創(chuàng)新鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)管理體系。首先鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化不改變農(nóng)村土地所有制。其次鄉(xiāng)域內(nèi)所有城鎮(zhèn)以集鎮(zhèn)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)區(qū)為基礎(chǔ)進(jìn)行擴建。再次實行鄉(xiāng)管鎮(zhèn)體制，鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)都不設(shè)行政級別，只是鄉(xiāng)域內(nèi)的組成部分，由鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)，像河南省濮陽縣慶祖鎮(zhèn)西辛莊村改為西辛莊市，成為慶祖鎮(zhèn)的一個城市后，仍接受鎮(zhèn)政府管理。①河南省濮陽縣慶祖鎮(zhèn)西辛莊村，近些年，通過股份合作和引進(jìn)外資興辦20多家企業(yè)，年產(chǎn)值達(dá)到10多億，全村600多勞力都在村內(nèi)企業(yè)就業(yè)，還為外來務(wù)工人員提供8 000多個就業(yè)崗位。村內(nèi)建有人工湖、辦公樓、文化廣場、醫(yī)院，幼兒園，療養(yǎng)院、垃圾處理站，全村已通氣、通水、通電話、通有線電視、通互聯(lián)網(wǎng)。該村經(jīng)過申報批準(zhǔn)將西辛莊村改名為西辛莊市。但到目前為止西辛莊市的居民沒有非農(nóng)戶口，也未享受到非農(nóng)戶口居民同等的社會保障。但鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)居民一律取得非農(nóng)戶口，使轄內(nèi)居民身份、地位、社會保障無差異化。最后形成多業(yè)結(jié)構(gòu)，使工業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)共贏發(fā)展，遵從經(jīng)濟規(guī)律，實現(xiàn)一、二、三產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，并以二、三產(chǎn)業(yè)為主，使工業(yè)化和商業(yè)化成為鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化的核心推動力。就鄉(xiāng)政府而言，應(yīng)該實現(xiàn)本鄉(xiāng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，使非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)互補共生；大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為城鎮(zhèn)居民提供農(nóng)業(yè)食品、生態(tài)產(chǎn)品，為城鎮(zhèn)工商業(yè)提供原材料，在城鎮(zhèn)附近造就農(nóng)副產(chǎn)品基地、食品工業(yè)基地、鄉(xiāng)村旅游基地，用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支撐鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)發(fā)展。

三、用立體層序建設(shè)規(guī)律建設(shè)鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)

城鎮(zhèn)乃城鎮(zhèn)化之載體，無容納農(nóng)業(yè)人口就業(yè)、生活、發(fā)展的城鎮(zhèn)，就難以將農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成城鎮(zhèn)的非農(nóng)人口。建設(shè)留得住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)，其目標(biāo)是為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供良好的、永久的生存和發(fā)展環(huán)境，讓農(nóng)民進(jìn)得來、留得住、活得好。但目前我國的城鎮(zhèn)建設(shè)背離為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供優(yōu)良生存和發(fā)展環(huán)境的目標(biāo)，影響著城鎮(zhèn)健康發(fā)展。第一，對發(fā)展工商業(yè)未引起高度重視，因城鎮(zhèn)沒有發(fā)達(dá)的工業(yè)和商業(yè)，我國現(xiàn)有的本應(yīng)容納3億人口的2萬多個建制鎮(zhèn)、近3萬個集鎮(zhèn)，不能提供較多的長久的就業(yè)崗位，到目前為止只吸收1億多非農(nóng)人口。②余興安.小城鎮(zhèn)建設(shè)：中國城市化道路的政策選擇[M].中國公共政策分析（2002年卷）.中國社會科學(xué)出版社,2002:201-207.不少通過“土地?fù)Q身份”和戶籍改革成為“城鎮(zhèn)人”的農(nóng)民，因城鎮(zhèn)缺少產(chǎn)業(yè)支撐，大量被城鎮(zhèn)化的失地農(nóng)民成為社會的無業(yè)游民。第二，生態(tài)環(huán)境破壞較嚴(yán)重，城鎮(zhèn)周圍的生物多樣性受到威脅；水體、土壤、空氣污染嚴(yán)重；不少城鎮(zhèn)河流沒有整治、垃圾沒有回收處理、沒有公共綠地和水面、鎮(zhèn)外沒有防護(hù)林帶、街道處處都是攤點肆鋪，地面到處是臟水垃圾。第三，輕視人力資源開發(fā)工作，社區(qū)教育投入不足，人均教育經(jīng)費占有量很小，職業(yè)教育和成人教育的投入和扶持力度不足，沒有與基礎(chǔ)教育形成良好的互動；尚未形成社區(qū)人力資源開發(fā)機制，沒有建立規(guī)范人力資源開發(fā)和配置活動的相應(yīng)制度；城鎮(zhèn)人力資源流失嚴(yán)重，城鎮(zhèn)教師短缺。第四，文化建設(shè)乏力，城鎮(zhèn)文化建設(shè)陷入“投入不足、重物輕人、重投輕管”的投入體制困境，大部分城鎮(zhèn)社區(qū)文化站、老年活動室、文化大院處于不良運轉(zhuǎn)狀態(tài)；存在“行業(yè)部門分割、重復(fù)建設(shè)、文化資源難發(fā)揮效益”的組織體制困境，文化建設(shè)處于“五龍之水”狀態(tài)，文化活動內(nèi)容重復(fù)率高，組織形式簡單，領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)不健全，分類不明確，邊界不清，致使城鎮(zhèn)有限文化資源無法發(fā)揮應(yīng)有效益；存在“重形式輕效果、輕后期管理與評估”的評價體制困境，文化建設(shè)評估工作機制不全，評價標(biāo)準(zhǔn)存在著“形式主義傾向”。第五，追求城鎮(zhèn)建設(shè)的數(shù)量擴張，忽視城鎮(zhèn)建設(shè)的質(zhì)量提升，從現(xiàn)有的2萬個建制鎮(zhèn)來看，城鎮(zhèn)的物理外觀擴大了，但發(fā)展質(zhì)量沒有提高，主要表現(xiàn)在：城鎮(zhèn)社區(qū)的生態(tài)環(huán)境、人力資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、活態(tài)文化等根基系統(tǒng)不牢；公共產(chǎn)品供給能力差；居民生活品質(zhì)的提升尚未納入城鎮(zhèn)建設(shè)日程，城鎮(zhèn)尚處于低檔次建設(shè)狀態(tài)。為了克服城鎮(zhèn)建設(shè)過程中出現(xiàn)的偏頗和不足，促使鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)走上可持續(xù)發(fā)展軌道，使鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化實現(xiàn)理想目標(biāo)，筆者主張選擇立體層序建設(shè)路徑建設(shè)鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)立體層序建設(shè)就是將城鎮(zhèn)看成一個由許多要素構(gòu)成的立體系統(tǒng)，并在建設(shè)思維中將其分解為根基層、設(shè)置層、生活層等三個依次上升的系統(tǒng)框架層級，然后選定對系統(tǒng)框架層面起支撐作用的關(guān)鍵要素按照層級次序進(jìn)行協(xié)同建設(shè)。鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)立體層序建設(shè)路徑的合理性、科學(xué)性，可通過人類活動區(qū)域進(jìn)化規(guī)律和馬斯洛需求層次理論得到佐證。鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)立體層序建設(shè)路徑也是一個漸進(jìn)性的城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑，其實施步驟如下：

第一，打牢城鎮(zhèn)根基。在城鎮(zhèn)系統(tǒng)框架根基層面中，地理空間、人口因素、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、本土文化等四大元素因其共同具有的原初性、恒存性、根基性、持續(xù)性，成為城鎮(zhèn)系統(tǒng)根基層面的支柱要素，不僅支撐著城鎮(zhèn)系統(tǒng)的根基層面，也支撐著整個城鎮(zhèn)系統(tǒng)框架。城鎮(zhèn)地理空間的關(guān)鍵元素是生態(tài)環(huán)境，城鎮(zhèn)人口因素的關(guān)鍵元素是人力資源，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的關(guān)鍵元素是二三產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)文化的關(guān)鍵元素是活態(tài)文化。所以，建設(shè)城鎮(zhèn)區(qū)域的根基，就是改善生態(tài)環(huán)境，開發(fā)人力資源、發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)、繁榮本土文化。就打牢城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)根基而言，必須確立因地適宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展原則，根據(jù)本地的資源稟賦和擁有的基本條件選擇適宜產(chǎn)業(yè)；必須注重保護(hù)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，不能引進(jìn)或興辦能耗高、污染重的產(chǎn)業(yè)，不能掉入用環(huán)境換財富的泥潭；必須以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為支撐發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)一體化促進(jìn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的高度融合，如發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、能源農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、文化農(nóng)業(yè)、藥材產(chǎn)業(yè)、食品產(chǎn)業(yè)，建構(gòu)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)的新型城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)帶，實現(xiàn)多元產(chǎn)業(yè)空間的合理布局，并通過建立物資交易中心和信息交流中心，將城鎮(zhèn)建設(shè)成為商品集散地，為第一、第二產(chǎn)業(yè)提供強大銷售渠道；必須建立資金支持系統(tǒng)，為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展提供足夠的資金支持，通過直接轉(zhuǎn)化農(nóng)業(yè)剩余、股份合作、爭取金融組織貸款、招商引資等渠道為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)融資?？傊?gòu)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系、發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟，要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變“輕”、發(fā)展模式變“綠”、經(jīng)濟質(zhì)量變“優(yōu)”。就打牢城鎮(zhèn)人力根基而言，需要通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工廠、農(nóng)產(chǎn)品物流企業(yè)、產(chǎn)品經(jīng)銷組織；用延伸農(nóng)業(yè)價值鏈辦法和開發(fā)農(nóng)業(yè)新產(chǎn)品辦法，發(fā)展能源農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、文化農(nóng)業(yè)、原料農(nóng)業(yè)等城鎮(zhèn)現(xiàn)代新型產(chǎn)業(yè)；采取多種方式和多種途徑，加大城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資，推動城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)市場化、一體化經(jīng)營等措施，使城鎮(zhèn)經(jīng)濟的增收能力得到快速地、持續(xù)地、大幅度地提升，吸引外出務(wù)工勞動力回鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)；需要通過提高城鎮(zhèn)勞動者身體素質(zhì)、開辦社區(qū)學(xué)院搭建城鎮(zhèn)勞動者文化素質(zhì)、技能素質(zhì)、思想素質(zhì)提升平臺等措施，提升城鎮(zhèn)人力資源質(zhì)量；需要通過開展團(tuán)結(jié)合作意識教育、幫助居民組建合作經(jīng)濟組織和專業(yè)合作社、提高經(jīng)營團(tuán)隊績效等措施，增強城鎮(zhèn)勞動者合作經(jīng)營能力；需要通過分類分期培養(yǎng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟能人、扶植鎮(zhèn)內(nèi)現(xiàn)有經(jīng)濟能人、引進(jìn)外地經(jīng)濟能人入鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)、把善經(jīng)營的黨員培養(yǎng)成經(jīng)濟能人等措施，建立規(guī)模化的城鎮(zhèn)經(jīng)濟能人隊伍?？傊?，多渠道多途徑開發(fā)人力資源，才能為城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展奠定可靠的人力基礎(chǔ)。就打牢城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境根基而言，應(yīng)成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理機構(gòu)，制定保護(hù)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量指標(biāo)，對產(chǎn)業(yè)項目進(jìn)行環(huán)保測評和環(huán)保監(jiān)督，開展城鎮(zhèn)生態(tài)文化建設(shè)，推動企業(yè)的生態(tài)化轉(zhuǎn)型，倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)、綠色消費，培育綠色生活的典范，推行清潔能源計劃和低碳生活方式等；探索因地制宜、簡便易行、適合當(dāng)?shù)靥攸c的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)路子，按規(guī)劃加快建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施、垃圾收集處理系統(tǒng)、垃圾無害化和資源化處理設(shè)施，防止垃圾對水體、空氣、土壤的污染，治理河道污染；發(fā)展少污染、低污染的產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)清潔生產(chǎn)，把污染消除在生產(chǎn)過程中，扶持企業(yè)提高經(jīng)濟增長質(zhì)量，禁止新建不符合環(huán)境保護(hù)要求的建設(shè)項目；加強畜禽養(yǎng)殖污染防治的監(jiān)督，嚴(yán)格控制養(yǎng)殖廢物的排放；積極探索防治農(nóng)藥、化肥和農(nóng)用塑料薄膜污染的有效途徑，促進(jìn)農(nóng)用化學(xué)品的合理使用，引導(dǎo)群眾發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，開發(fā)、生產(chǎn)經(jīng)濟效益高、無污染的農(nóng)產(chǎn)品和食品；積極開展生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設(shè)和推廣工作；防止資源開發(fā)型生態(tài)破壞，嚴(yán)禁毀林開荒、陡坡開荒，防止擠占河道和破壞水網(wǎng)，切實保護(hù)好重要濕地，建立生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)緩沖區(qū)，加大城鎮(zhèn)園林綠化力度，使城鎮(zhèn)中有園林，將鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)建設(shè)成霍華德期望的田園城鎮(zhèn)。就打牢城鎮(zhèn)文化根基而言，需確立城鎮(zhèn)文化建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，建立健全公共文化服務(wù)體系，持續(xù)建設(shè)城鎮(zhèn)公共文化設(shè)施，長期開展農(nóng)村社區(qū)非物質(zhì)文化保護(hù)和文化下鄉(xiāng)工程，培養(yǎng)城鎮(zhèn)文化精英、民間文化組織，支持居民經(jīng)營文化產(chǎn)業(yè)，滿足居民最基本的公共文化消費需求，甚至個性化和較高層次的文化消費需求；塑造文化認(rèn)同機制，加快文化整合，使來自不同地方、不同職業(yè)、不同身份、不同階層的城鎮(zhèn)居民樹立共同的文化價值觀，形成社區(qū)凝聚力；建設(shè)城鎮(zhèn)文化交流平臺，將社區(qū)公共文化服務(wù)場所建設(shè)納入城鎮(zhèn)公共文化服務(wù)體系，建立城鎮(zhèn)文化建設(shè)的支持體制；激發(fā)官方和社會兩個積極性，在城鎮(zhèn)文化建設(shè)中引入“民辦公助”和“公辦民營”等多種資金支持模式，建立國家公共財政投入和利用民間資金相結(jié)合的城鎮(zhèn)文化建設(shè)資金支持機制。總之，通過多種措施促使城鎮(zhèn)文化繁榮，使城鎮(zhèn)文化處于活態(tài)之中，對城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生支持作用。

第二，建構(gòu)和鞏固城鎮(zhèn)公共設(shè)置。城鎮(zhèn)公共設(shè)置是城鎮(zhèn)系統(tǒng)框架中的中間層面，是人們在地理空間、人口因素、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、本土文化等支柱要素構(gòu)成的根基層面設(shè)立的、為城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)、生活、發(fā)展提供便利條件、服務(wù)、秩序的公共設(shè)施、公共組織、公共規(guī)程等各類要素的總稱。城鎮(zhèn)公共設(shè)施、公共組織、公共規(guī)程等要素共同體在現(xiàn)實物象和實踐場景中不可能與城鎮(zhèn)系統(tǒng)根基層的四大支柱要素共同體相分離，因為根基要素共同體是設(shè)置要素共同體的本體；設(shè)置要素共同體是根基要素共同體的衍生物。所以，公共設(shè)施必建在地理空間里；公共組織宜以人口因素為根據(jù)來設(shè)置；公共規(guī)程必以產(chǎn)業(yè)和文化建設(shè)為依據(jù)而建立。建立、構(gòu)造和鞏固城鎮(zhèn)系統(tǒng)框架設(shè)置層面的公共設(shè)施、公共組織、公共規(guī)程，是鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)立體層序建設(shè)路徑第二階段的核心任務(wù)，是促使城鎮(zhèn)系統(tǒng)持續(xù)發(fā)展不可缺少的建設(shè)內(nèi)容。就建設(shè)和完善城鎮(zhèn)公共設(shè)施而言，一要加強公共設(shè)施供給制度建設(shè)，加快制定公共設(shè)施建設(shè)法律體系，通過法制化途徑使城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)獲得穩(wěn)定的制度性保障；通過制定相應(yīng)配套和程序性法律法規(guī)，保證政策執(zhí)行既有指導(dǎo)思想有“軌跡”可循，提高政策的可行性，推動農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)；二要爭取國家對環(huán)境保護(hù)、流域治理、義務(wù)教育、醫(yī)院等公共設(shè)施建設(shè)的財政支持；利用地方稅源和多方籌資建設(shè)休閑廣場、體育場、影劇院、公園、娛樂場所、垃圾處理站、公共廁所、供排水系統(tǒng)；與相關(guān)國有企業(yè)或部門聯(lián)系，建設(shè)交通、電力、通訊、郵政、銀行等方面的基礎(chǔ)設(shè)施；三要所有公共設(shè)施與本鎮(zhèn)地域環(huán)境、居民需求心理、風(fēng)俗習(xí)慣相一致，建設(shè)具有地方特色的適用性公共設(shè)施，不能貪大求華，講究實用效率；四要加強公共設(shè)施管理，防止使用不便和利用率低下，提高公共設(shè)施供給形象；創(chuàng)新公共設(shè)施管理方法，對適宜收費的公共設(shè)施收取適當(dāng)?shù)氖褂觅M用，防止發(fā)生公地悲劇現(xiàn)象；推進(jìn)公共設(shè)施管理科學(xué)化與規(guī)范化，探索城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)與管理的科學(xué)規(guī)律，規(guī)范公共設(shè)施管理行為，落實崗位制，實行責(zé)任制，做到有章可循。就建立多樣化的公共組織而言，一要重點發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟組織，主要是根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)化要求，組建多樣化的經(jīng)濟組織，并使他們在繁榮經(jīng)濟、保障供給、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供就業(yè)崗位等方面發(fā)揮應(yīng)有作用；二要引導(dǎo)其他公共組織在城鎮(zhèn)建設(shè)與管理方面發(fā)揮特殊功能，主要引導(dǎo)其他公共組織加強自身建設(shè)、積極開展業(yè)務(wù)活動，在城鎮(zhèn)自治、協(xié)調(diào)配置公共資源、提供公共產(chǎn)品、提高資源配置效率、協(xié)助農(nóng)民進(jìn)入市場、創(chuàng)造就業(yè)機會、增加農(nóng)民收入方面發(fā)揮重要作用；三要協(xié)調(diào)各種公共組織的關(guān)系，主要是劃分不同公共組織的功能、職責(zé)、權(quán)限和業(yè)務(wù)范圍，在城鎮(zhèn)建設(shè)上形成合作機制、發(fā)揮互補作用，形成促進(jìn)城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的合力；四要加強公共組織能力建設(shè)，為各種公共組織培養(yǎng)人才，選好領(lǐng)袖人物；督促公共組織建章立制，規(guī)范性開展業(yè)務(wù)活動；提供一定的業(yè)務(wù)經(jīng)費，保障公共組織有效開展業(yè)務(wù)活動，讓他們真正發(fā)揮應(yīng)有作用。就設(shè)置并實行必要的公共規(guī)程而言，首先要凸顯公共規(guī)程的規(guī)范和約束機理，制定并頒布的所有公共規(guī)程應(yīng)該具有規(guī)范和約束城鎮(zhèn)居民行為的功能，因為它們就是為了實現(xiàn)用集體行動控制個體行動而設(shè)置的；其次要從完善機制的高度制定公共規(guī)程，注重規(guī)程條款的相互作用和實際運行，使規(guī)程發(fā)揮預(yù)期作用，使不良行為難以產(chǎn)生，使良性行為得到鼓勵，用公共規(guī)程的良性機制營造城鎮(zhèn)公共秩序；復(fù)次要構(gòu)建科學(xué)的公共規(guī)程體系，構(gòu)建一個閉合的、關(guān)聯(lián)的、科學(xué)的城鎮(zhèn)公共規(guī)程系統(tǒng)，使公共規(guī)程系統(tǒng)中各部分既各有分工、互不沖突又相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)配合，共同發(fā)揮作用；最后要不斷提高公共規(guī)程建設(shè)的質(zhì)量和水平，根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展不斷修訂和完善公共規(guī)程，適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，建立健全科學(xué)合理、具體實在、切實可行的公共規(guī)程，同時要及時廢止不符合形勢發(fā)展需要的規(guī)程，使城鎮(zhèn)公共規(guī)程與時俱進(jìn)。

第三，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)。生活是勞動的目的，但是人類生活品質(zhì)的不斷提升是以環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟發(fā)達(dá)、文化繁榮、公共設(shè)置完善為基本條件的。因此，生活品質(zhì)層面是城鎮(zhèn)系統(tǒng)框架的最高層級，提升生活品質(zhì)只能是鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)立體層序建設(shè)路徑的最后階段。生活品質(zhì)的提升是人類生活水準(zhǔn)從基本生活、體面生活、精致生活、金質(zhì)生活等依次上升的過程，這是一個永無止境的發(fā)展過程。對于提升鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)而言，提升渠道主要有提高物質(zhì)生活消費水平、建立既科學(xué)又文明和健康生活方式、建立完善的社區(qū)經(jīng)濟保障體系、提供優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)、豐富居民精神生活、實現(xiàn)人生自由而全面發(fā)展等。相對來說，建立完善的社區(qū)經(jīng)濟保障體系、提供優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)、實現(xiàn)人生自由而全面發(fā)展，是城鎮(zhèn)居民生活品質(zhì)的更重要的提升渠道。社區(qū)經(jīng)濟保障是最基層的地方性社會保障。在政府保障能力有限的情況下，城鎮(zhèn)依靠自身力量建立社區(qū)經(jīng)濟保障體系，為城鎮(zhèn)居民提供全面的公共福利，對居民生活質(zhì)量兜底，是我國許多經(jīng)濟發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)采取的應(yīng)對措施。像江蘇江陰的華西村、河南臨潁的南街村都為其居民提供高水平的、較全面的社區(qū)經(jīng)濟保障，使其居民生活品質(zhì)得到保證。社區(qū)經(jīng)濟保障至少包括社會救濟、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、就業(yè)保險、工傷保險、住房保障、公共福利等內(nèi)容。為使社區(qū)經(jīng)濟保障發(fā)揮提高居民生活質(zhì)量的功能，需要城鎮(zhèn)建立相應(yīng)組織或結(jié)構(gòu)，有隊伍有人才專門開展社區(qū)經(jīng)濟保障業(yè)務(wù)；制定社區(qū)經(jīng)濟保障政策和制度，使社區(qū)經(jīng)濟保障業(yè)務(wù)開展有規(guī)程所依；整合城鎮(zhèn)社區(qū)保障資源，尤其要發(fā)展城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟，為社區(qū)經(jīng)濟保障事業(yè)提供可靠資金保障。社區(qū)服務(wù)是指在政府引導(dǎo)和扶持下，以城鎮(zhèn)為基本單位，以期居民為服務(wù)對象，以提高居民生活質(zhì)量為目的，通過開發(fā)、使用城鎮(zhèn)資源，開展各種福利服務(wù)、便民服務(wù)。城鎮(zhèn)開展社區(qū)服務(wù)，主要保障城鎮(zhèn)弱勢群體、困難群體的基本生活得到滿足，體現(xiàn)了人文關(guān)懷；也能為全體居民提供良好的生活環(huán)境、衛(wèi)生環(huán)境、治安環(huán)境；增進(jìn)居民之間的聯(lián)系和信任，營造出良好的社區(qū)氛圍和人文環(huán)境；利于提高城鎮(zhèn)居民的社會道德水平和改善社會風(fēng)氣，提高居民素質(zhì)；更重要的是補充了國家和單位福利的不足，實現(xiàn)了社會福利社會化。對城鎮(zhèn)而言，開展社區(qū)服務(wù)事業(yè)，首先要不斷增加社區(qū)服務(wù)項目，完善服務(wù)體系；其次要引進(jìn)或培養(yǎng)社會工作專業(yè)人才，采用個案工作、小組工作、社區(qū)工作等社會工作方法規(guī)范性地開展社區(qū)服務(wù)；再次要提高社區(qū)服務(wù)能力，主要是多方籌措社區(qū)服務(wù)資金、建立社區(qū)服務(wù)機構(gòu)和修建必要社區(qū)服務(wù)設(shè)施；最后要建立全民參與社區(qū)服務(wù)的運行機制，使城鎮(zhèn)居民養(yǎng)成“人人為我、我為人人”的互幫互助的服務(wù)意識，提高城鎮(zhèn)居民的社區(qū)服務(wù)參與率。實現(xiàn)人生自由而全面發(fā)展是人類生活的最高境界，但是要提高人類生活品質(zhì)必須朝這種境界奮斗，因為人的一切天賦應(yīng)該得到充分發(fā)展。按照馬克思的說話，人的自由而全面發(fā)展，應(yīng)該包括三方面：人的個性得到充分發(fā)展、人的才能得到充分發(fā)展、人的社會關(guān)系得到全面豐富⑦馬克思,恩格斯.馬克思恩格斯全集:第3卷[M].人民出版社,1992年第286頁；第46卷（下），第223頁；第3卷，第295頁。。對城鎮(zhèn)而言，要使其居民實現(xiàn)自由而全面的發(fā)展，首先要滿足居民的生存需要，為其實現(xiàn)自由、全面發(fā)展準(zhǔn)備基本條件；其次動員集體力量幫助居民實現(xiàn)全面發(fā)展；再次使城鎮(zhèn)社會生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)，為居民的自由、全面發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)；最后要為每個居民擺脫對他人的依賴和獲得獨立性，實現(xiàn)自由個性發(fā)展?fàn)I造必要的社會環(huán)境。顯然，這是一個需要長期努力的遠(yuǎn)景。

概而言之，開發(fā)農(nóng)村人力資源、測算城鎮(zhèn)人力值域、合理設(shè)置鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化門檻、建構(gòu)鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化政策和制度體系、創(chuàng)新鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)管理體系等是鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移路徑必須實施的關(guān)鍵步驟，是保證成功將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)人口的基本規(guī)律；打牢城鎮(zhèn)根基、建構(gòu)和鞏固城鎮(zhèn)公共設(shè)置、不斷提升城鎮(zhèn)生活品質(zhì)等是鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)立體層序建設(shè)路徑必須實施的關(guān)鍵步驟，是為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供良好的、永久的生存和發(fā)展環(huán)境，建成使他們進(jìn)得來、留得住、活得好的鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)的基本規(guī)律。這是中國鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化取得成功的操作機制。鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化是一條以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化新路。由于借用人力值域約束規(guī)律轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口和借用立體層序建設(shè)規(guī)律建設(shè)鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)都具有漸進(jìn)性特征，所以鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化是一種典型的漸進(jìn)性城鎮(zhèn)化模式。推行鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化模式，地方政府的功能很重要。地方政府在鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)做好規(guī)劃、當(dāng)好推手、把握好政策和方向，要將自身動力、市場動力、民間動力整合在城鎮(zhèn)化過程中，自覺對市場和民間不能做的事情進(jìn)行兜底，才能保證鄉(xiāng)域城鎮(zhèn)化的成功。