中國人民銀行上海總部 饒 艷

存款準(zhǔn)備金最初是金融機(jī)構(gòu)為保證資金清算以備儲戶的提取需要而繳存于中央銀行的現(xiàn)金準(zhǔn)備，后來演變?yōu)橹醒脬y行宏觀調(diào)控的工具，用于調(diào)節(jié)市場流動性。當(dāng)流動性過剩時，適時提高存款準(zhǔn)備金率，能夠引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)縮小貸款投放規(guī)模，減少市場的貸款總量和貨幣供應(yīng)量，預(yù)防通脹；當(dāng)流動性不足時，適時降低存款準(zhǔn)備金率，能夠引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大貸款投放規(guī)模，增加市場的貸款總量和貨幣供應(yīng)量，防止通縮。存款準(zhǔn)備金作為貨幣政策工具的三大法寶之一，無論是凱恩斯學(xué)派還是貨幣主義學(xué)派都從理論上肯定了存款準(zhǔn)備金制度在調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量方面發(fā)揮的重要作用。然而實踐中存款準(zhǔn)備金這一貨幣政策工具在傳導(dǎo)貨幣政策、促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行以及防范金融風(fēng)險方面究竟發(fā)揮了多大的作用？許多學(xué)者就存款準(zhǔn)備金政策實施的效果進(jìn)行了研究，得出的主要結(jié)論是“存款準(zhǔn)備金制度由于存在種種缺陷，效果并不明顯”。這不禁讓人反思，為什么存款準(zhǔn)備金制度在實踐中所發(fā)揮的作用沒有理論上所說的那么顯著？究竟是何種原因?qū)е铝藨?yīng)有效果的抵消？

一、央行存款準(zhǔn)備金繳存管理瓶頸制約與癥結(jié)分析

（一）非現(xiàn)場會計核算模式無法審核繳存數(shù)據(jù)真實性 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，存款準(zhǔn)備金業(yè)務(wù)的會計核算模式以非現(xiàn)場核對為主。在金融機(jī)構(gòu)數(shù)量多、存款準(zhǔn)備金業(yè)務(wù)量大的地市，存款準(zhǔn)備金會計核算的現(xiàn)場監(jiān)督存在缺位?，F(xiàn)行的《中央銀行會計集中核算系統(tǒng)操作規(guī)程》要求央行的會計核算部門按旬對一般性存款余額進(jìn)行核對，法人金融機(jī)構(gòu)每旬后5日內(nèi)報送上一旬末一般性存款余額表且月底報送月末日計表等會計資料。月末日計表僅能與下月上旬的一般性存款余額表進(jìn)行比對，而中旬、下旬的一般性存款余額只能依據(jù)金融機(jī)構(gòu)報多少繳存多少，沒有其他予以核對的資料。這種非現(xiàn)場的會計核算模式僅僅只是核對了會計報表數(shù)據(jù)及其科目歸屬情況，沒有深入核實金融機(jī)構(gòu)是否將應(yīng)吸收的一般性存款全部納入存款準(zhǔn)備金的繳存基數(shù)，難以保證繳存數(shù)據(jù)的真實性和完整性。

（二）存款準(zhǔn)備金會計核算系統(tǒng)“允許”日間透支 目前，存款準(zhǔn)備金賬戶同時兼具繳存法定存款準(zhǔn)備金和進(jìn)行日常資金清算的功能。由于金融機(jī)構(gòu)對票據(jù)交換中其他金融機(jī)構(gòu)的“提入代付”票據(jù)款項無法進(jìn)行事前預(yù)測和控制，因此存款準(zhǔn)備金繳存不足的機(jī)率大幅上升。此外，當(dāng)前的中央銀行會計核算系統(tǒng)對存款準(zhǔn)備金繳存不足不具備日間提示功能，只有在日終登賬后才提示法定存款準(zhǔn)備金繳存不足的信息。央行存款準(zhǔn)備金會計核算人員日間無法有效掌握存款準(zhǔn)備金的繳存情況，極易出現(xiàn)未經(jīng)審批在賬戶內(nèi)擅自動用法定存款準(zhǔn)備金的行為。有些基層央行已經(jīng)關(guān)注到以上現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)個別金融機(jī)構(gòu)利用日間的監(jiān)管缺位進(jìn)行短期投資，實施日間透支但日終劃回的短期操作。金融機(jī)構(gòu)之所以能夠利用日間透支進(jìn)行短期投資，是因為存款準(zhǔn)備金會計核算系統(tǒng)客觀上“允許”日間透支。現(xiàn)有存款準(zhǔn)備金會計核算系統(tǒng)的缺陷為個別金融機(jī)構(gòu)擅自動用巨額存款準(zhǔn)備金并獲取不當(dāng)?shù)美峁┝丝沙酥畽C(jī)。

（三）存款準(zhǔn)備金繳存基數(shù)計算不科學(xué) 現(xiàn)行的存款準(zhǔn)備金采用旬末一般性存款余額作為繳存基數(shù)，此方法操作簡單，但不夠科學(xué)。在統(tǒng)計學(xué)上，時點數(shù)與時期數(shù)是有區(qū)別的，旬末存款余額屬于統(tǒng)計學(xué)中的時點數(shù)，以金融機(jī)構(gòu)存款的時點數(shù)反映該金融機(jī)構(gòu)某段時間的存款狀況，不夠科學(xué)和合理。受商業(yè)銀行經(jīng)營規(guī)律和業(yè)務(wù)考核的影響，月末是存款余額的高峰，而上旬末則是余額的谷底。金融機(jī)構(gòu)只要將一些存款負(fù)債業(yè)務(wù)如企業(yè)貸款產(chǎn)生的派生性存款業(yè)務(wù)等，按照需要調(diào)節(jié)業(yè)務(wù)發(fā)生時間，就能改變計算期的存款余額，從而改變應(yīng)繳納的存款準(zhǔn)備金數(shù)額，這也正是經(jīng)常出現(xiàn)大量“旬末現(xiàn)象”的癥結(jié)所在。因此以旬末存款余額作為存款準(zhǔn)備金的繳存基數(shù)，不能合理反映金融機(jī)構(gòu)一旬資金持有的真實狀況，無法使存款準(zhǔn)備金工具充分發(fā)揮對貨幣供應(yīng)量的調(diào)節(jié)作用，也無法顯現(xiàn)存款準(zhǔn)備金制度應(yīng)有的實施效果。

（四）存款準(zhǔn)備金繳存范圍籠統(tǒng)，會計科目設(shè)計有缺陷 存款準(zhǔn)備金的繳存范圍依據(jù)資金性質(zhì)分為財政性存款的繳存范圍和一般存款的繳存范圍。但在實際操作中，財政性存款的繳存范圍與一般存款的繳存范圍和會計科目存在重疊。農(nóng)行“代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)款項”納入財政性存款的繳存范圍，而農(nóng)村信用社“代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)款項”卻納入一般存款的繳存范圍?！巴瑯I(yè)存放款項”會計科目本來是金融機(jī)構(gòu)之間為了代理結(jié)算的需要，相互存放一定活期存款用于清算的科目，根據(jù)《中國人民銀行關(guān)于調(diào)整部分商業(yè)銀行繳存款范圍的通知》，其不屬于應(yīng)繳存存款準(zhǔn)備金的存款科目。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)卻在“同業(yè)存放款項”科目核算一般存款；有的金融機(jī)構(gòu)利用“同業(yè)存放款項”科目存放同業(yè)拆借交易資金，進(jìn)行實質(zhì)上的同業(yè)拆借交易，惡意規(guī)避同業(yè)拆借市場的監(jiān)管。此外，不同銀行間的繳存科目不一致。《中國人民銀行關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》（銀發(fā)［1998］118號）規(guī)定，財政預(yù)算外存款不屬于應(yīng)向人民銀行全額繳存的財政性存款。但總行核定的金融機(jī)構(gòu)繳存財政性存款會計科目范圍卻不一致。如《關(guān)于調(diào)整部分商業(yè)銀行財政性存款和準(zhǔn)備金存款范圍的通知》（銀發(fā)［2007］59號）將工商銀行“2198財政預(yù)算外存款”、中國銀行“8144財政預(yù)算外存款”、農(nóng)村信用社“2015縣級財政預(yù)算外存款”作為財政性存款的會計科目，但建設(shè)銀行的同種科目卻沒有納入財政性存款管理。

（五）存款準(zhǔn)備金繳存違規(guī)行為處罰隨意性大 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個別基層央行對透支存款準(zhǔn)備金上億的金融機(jī)構(gòu)因其“兩年內(nèi)第一次發(fā)生欠繳行為、未造成不良后果且能主動糾正違法行為，及時補(bǔ)交存款準(zhǔn)備金”不予處罰。而有的基層央行對存款準(zhǔn)備金透支不足百元的金融機(jī)構(gòu)適用減輕處罰，執(zhí)行“交存存款準(zhǔn)備金不足部分每日萬分之六的比例”的處罰標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，各地基層央行對存款準(zhǔn)備金違規(guī)行為的處罰差別較大。首先，存款準(zhǔn)備金繳存違規(guī)行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。《中國人民銀行法》規(guī)定的存款準(zhǔn)備金違規(guī)行為的罰款金額下限為五十萬元，上限為兩百萬元。而《商業(yè)銀行法》規(guī)定的存款準(zhǔn)備金違規(guī)行為罰款金額下限為二十萬元，上限為五十萬元。兩部法律規(guī)定的處罰力度差別較大，對商業(yè)銀行的存款準(zhǔn)備金違規(guī)行為應(yīng)該適用《中國人民銀行法》還是適用《商業(yè)銀行法》，在實踐中存在爭議。其次，對于存款準(zhǔn)備金違規(guī)行為適用減輕及免于處罰的規(guī)定，有泛濫之勢。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層央行對于絕大部分存款準(zhǔn)備金的違規(guī)行為都適用減輕或免于處罰的規(guī)定?！敖淮娲婵顪?zhǔn)備金不足部分每日萬分之六的比例”已成為基層央行對存款準(zhǔn)備金繳存違規(guī)行為予以處罰普遍執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。

（六）財政性存款監(jiān)管缺位影響存款準(zhǔn)備金繳存管理效果 盡管《金融違法行為處罰辦法》對違規(guī)繳存財政性存款的行為予以處罰進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定。但《中國人民銀行法》和相關(guān)規(guī)章及規(guī)范性文件均忽視了財政性存款對貨幣政策實施效果的影響，未對財政性存款繳存違規(guī)行為的監(jiān)督處罰作出規(guī)定，對財政性存款繳存業(yè)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)也沒有明確規(guī)定。這在一定程度上導(dǎo)致了監(jiān)管“真空”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分的基層央行對金融機(jī)構(gòu)財政性存款繳存業(yè)務(wù)從未組織過現(xiàn)場檢查。央行對財政性存款的繳存管理，僅限于形式上審核金融機(jī)構(gòu)會計科目反映的財政性存款是否全部納入繳存管理，并未深入核實金融機(jī)構(gòu)是否將應(yīng)繳存的財政存款全部納入規(guī)定科目予以繳存。財政性存款從根本上說，屬于不生息資產(chǎn)類型，目前央行只能按其日平均余額的萬分之五計付手續(xù)費，手續(xù)費收入較低，遠(yuǎn)不如將財政性存款轉(zhuǎn)化為一般性存款所獲得的收入。因而有的商業(yè)銀行資金緊缺，處于利益的追逐，為擴(kuò)大信貸資金的投放，便在財政性存款上“動腦子”。利用核算科目的轉(zhuǎn)移，將本應(yīng)全額繳存的財政性存款轉(zhuǎn)入一般性存款。如金融機(jī)構(gòu)在代理財政性存款業(yè)務(wù)時，僅把稅款收入中必須納入“待結(jié)算財政款項”科目的資金納入財政性存款科目核算，而把財政收入中的非稅收入、預(yù)算外收入作為一般存款科目核算。因此，財政性存款資金的流失，導(dǎo)致一般性存款虛增，誤導(dǎo)了存款準(zhǔn)備金管理的決策，影響存款準(zhǔn)備金繳存管理的效果。

二、存款準(zhǔn)備金繳存管理瓶頸的破解

（一）開發(fā)會計核算系統(tǒng)存款準(zhǔn)備金數(shù)據(jù)集中審核功能 利用會計核算系統(tǒng)的數(shù)據(jù)通道，優(yōu)化存款準(zhǔn)備金會計核算審核模式。通過向金融機(jī)構(gòu)提供一般性存款余額數(shù)據(jù)報送接口、設(shè)置一般性存款余額表數(shù)據(jù)審核功能、統(tǒng)一數(shù)據(jù)報送格式等功能，由金融機(jī)構(gòu)將其內(nèi)部系統(tǒng)生成余額電子信息，進(jìn)行數(shù)據(jù)格式的處理后，通過接口向央行報送，由系統(tǒng)進(jìn)行自動審核，審核不通過的，系統(tǒng)自動向金融機(jī)構(gòu)反饋。更重要的是，通過開發(fā)系統(tǒng)自動的審核功能，可以將會計核算人員從繁重的人工審核中解放出來，使其能夠集中人力、物力開展金融機(jī)構(gòu)報送數(shù)據(jù)真實性的現(xiàn)場檢查工作，改變對存款準(zhǔn)備金數(shù)據(jù)僅僅形式上審查，不作實質(zhì)性審查的現(xiàn)狀。

（二）完善會計核算系統(tǒng)數(shù)據(jù)提示功能 建議在中央銀行會計集中核算系統(tǒng)中完善存款準(zhǔn)備金日間繳存不足的提示功能，從技術(shù)層面實現(xiàn)對存款準(zhǔn)備金日間透支行為的實時監(jiān)督。增加系統(tǒng)對存款準(zhǔn)備金繳存不足的實時提示功能，能夠?qū)崿F(xiàn)存款準(zhǔn)備金賬戶金額與法定準(zhǔn)備金的下限臨界狀態(tài)的實時比對。在系統(tǒng)運(yùn)行期內(nèi)，一旦存款準(zhǔn)備金的賬戶金額低于法定準(zhǔn)備金的下限，出現(xiàn)存款準(zhǔn)備金繳存不足的現(xiàn)象，系統(tǒng)將會進(jìn)行實時的“報警”，有效改進(jìn)現(xiàn)有系統(tǒng)僅在次日才產(chǎn)生“存款準(zhǔn)備金透支”的提示的現(xiàn)狀。

（三）以旬內(nèi)一般存款日均余額作為存款準(zhǔn)備金繳存基數(shù) 根據(jù)現(xiàn)有條件，將期末余額計算法修改為日均余額計算法。以一旬作為一個計算期，且以旬內(nèi)存款每日的平均余額為基礎(chǔ)，采用加權(quán)平均法進(jìn)行計算，得出旬內(nèi)日均存款余額，再以旬內(nèi)日均存款余額作為基數(shù)，按照相應(yīng)的存款準(zhǔn)備金率計算應(yīng)繳的存款準(zhǔn)備金。這種計提方法相對科學(xué)，能夠有效防止金融機(jī)構(gòu)通過期末減少存款余額，如采取往賬提前劃賬、來賬推遲劃賬、往返匯款、把款項轉(zhuǎn)入在途或轉(zhuǎn)存等手段來較少當(dāng)期存款準(zhǔn)備金的繳納數(shù)額，從而更真實地反映金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金的繳存狀況。

（四）統(tǒng)一存款準(zhǔn)備金繳存標(biāo)準(zhǔn) 對金融機(jī)構(gòu)使用的會計科目核算內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一、明確、細(xì)致的界定，統(tǒng)一繳存標(biāo)準(zhǔn)，變加法管理為減法管理?，F(xiàn)有的存款準(zhǔn)備繳存范圍的核定模式是由各家金融機(jī)構(gòu)自行上報繳存科目，央行逐一核定、不斷增加的加法管理模式。然而這種核定模式面對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)爆炸式發(fā)展，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的業(yè)務(wù)發(fā)展需求。新增科目的不斷涌現(xiàn)客觀上也增加了央行會計核算人員認(rèn)定和審核的難度。建議出臺統(tǒng)一、完善且具備法律效力的存款準(zhǔn)備金繳存標(biāo)準(zhǔn)和非繳存范圍的相關(guān)規(guī)定，明確科目核算內(nèi)容，變追逐市場變化的加法管理為以不變應(yīng)萬變的減法管理。

（五）科學(xué)設(shè)立存款準(zhǔn)備金繳存違規(guī)行為處罰規(guī)定 存款準(zhǔn)備金的違規(guī)行為應(yīng)考慮主觀惡性，區(qū)別為故意的違規(guī)行為和過失的違規(guī)行為。例如金融機(jī)構(gòu)違規(guī)將財政性存款轉(zhuǎn)至一般存款，應(yīng)屬于故意的違規(guī)行為。而金融機(jī)構(gòu)因工作人員計算錯誤導(dǎo)致的未按規(guī)定交存存款準(zhǔn)備金，則應(yīng)屬于過失的違規(guī)行為。此外，應(yīng)該設(shè)定存款準(zhǔn)備金違規(guī)行為罰款的下限。有些透支存款準(zhǔn)備金的金額不足百元，如果具有減輕處罰的情節(jié)，適用“存款準(zhǔn)備金不足部分每日萬分之六”的標(biāo)準(zhǔn)，只處罰幾元錢。而對金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金透支行為進(jìn)行處罰，除了需要會計核算部門的會計主管審簽的“金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金透支清單”貨幣信貸部門也要出具的“現(xiàn)場取證記錄”、“行政處罰立案審批表”、以及經(jīng)法律事務(wù)部門審核的“行政處罰意見告知書”和“行政處罰決定書”。顯然，處罰程序所花費的成本、耗費的時間與處罰金額不匹配。建議對《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理的通知》中“對于未按照中國人民銀行規(guī)定繳存存款準(zhǔn)備金的金融機(jī)構(gòu)，依法減輕處罰的，對其繳存存款準(zhǔn)備金不足部分按每日萬分之六的比例處以罰款”的條款加以補(bǔ)充，增加存款準(zhǔn)備金違規(guī)行為罰款的下限。

（六）改進(jìn)和完善財政性存款準(zhǔn)備金繳存管理 一是建議結(jié)合財政性存款繳存業(yè)務(wù)的實際，明確界定財政性存款繳存范圍和具體科目。將財政性存款和一般存款的繳存管理進(jìn)行整合，形成完善的存款準(zhǔn)備金繳存管理制度。二是強(qiáng)化現(xiàn)場監(jiān)管，明確財政性存款監(jiān)督管理職責(zé)。確定各部門在財政性存款管理中的角色劃分，探索建立科目核定、會計核算、監(jiān)督檢查為一體的工作聯(lián)動機(jī)制。三是制定統(tǒng)一的處罰辦法，細(xì)化欠繳、少繳、遲繳、漏繳財政性存款等違規(guī)情形的懲罰措施和處罰流程，嚴(yán)格落實處罰措施，使逃避存款準(zhǔn)備金監(jiān)管而在財政性存款上“動腦筋”的違規(guī)行為無所遁形。

［1］汪昊：《央行和商業(yè)銀行視角下存款準(zhǔn)備金率的實證分析》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》2011年第9期。