吳志遠(yuǎn)

(中共江西省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，江西 南昌 330003)

民營中小企業(yè)融資難地方政府治理困境研究

吳志遠(yuǎn)

(中共江西省委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，江西 南昌 330003)

民營企業(yè)融資難是處在經(jīng)濟(jì)體制長期的、重大變革中的中國難以回避而且需要積極面對和應(yīng)對的具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義的課題。需要我們準(zhǔn)確地分析民營企業(yè)融資所涉及的眾多利益相關(guān)者及由此形成的復(fù)雜的、動態(tài)的利益結(jié)構(gòu)，并分別從政府治理、社會治理及市場治理整體角度深度探索挖掘化解民營企業(yè)融資難的途徑與方法，而地方政府治理恰恰是政府治理、社會治理及市場治理的整體框架中十分現(xiàn)實(shí)和重要的節(jié)點(diǎn)，地方政府治理機(jī)制的優(yōu)化與功能的發(fā)揮應(yīng)成為該領(lǐng)域研究的關(guān)鍵。

民營企業(yè)；融資難；地方政府治理；社會治理；市場治理

民營中小企業(yè)融資難是較長時期以來一直存在的問題，有不少觀點(diǎn)認(rèn)為，這是一個亟待解決的歷史遺留問題。然而，從中國仍處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的角度看，這一判斷似乎并不科學(xué)準(zhǔn)確。上世紀(jì)80年代中期開始的體制外民營經(jīng)濟(jì)的增量發(fā)展，真正開啟了中國市場化改革的序幕，但直至目前，這個過程還遠(yuǎn)未結(jié)束。民營企業(yè)融資問題的解決與中國市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育必然是一個同步過程。換言之，民營企業(yè)融資問題的破解，在很大程度上意味著我國市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不斷趨于靈活高效，資金的市場配置機(jī)能不斷煥發(fā)活力，對各領(lǐng)域市場化水平的提升、對市場在各類資源配置中發(fā)揮決定性作用具有重要的“粘合劑”作用。從這個角度看，民營中小企業(yè)融資難是一個重大的現(xiàn)實(shí)問題，而不是所謂的“歷史遺留問題”，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程還遠(yuǎn)沒有結(jié)束。

在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府與市場兩種機(jī)制或手段必然處于膠著的競爭狀態(tài)，傳統(tǒng)力量與新興力量之間必然充滿著極富意義的博弈，體制轉(zhuǎn)軌必將意味著對市場與政府各自功能及其相互間匹配方式等方面的重要發(fā)現(xiàn)，體制轉(zhuǎn)軌也由此具有了極具價(jià)值的發(fā)現(xiàn)功能，毋庸評價(jià)這個發(fā)現(xiàn)過程的效率高低，直至當(dāng)前，我們始終沒有看到政府、市場或政府與市場的某種結(jié)合能真正持續(xù)有效地改善民營中小企業(yè)的融資困境，公共決策過程的方式與效率、市場選擇的水平與成熟度、公共決策與市場選擇之間的匹配效應(yīng)等均應(yīng)成為研究所關(guān)注的方面?；诠膊块T角度，無論是從為打造國家競爭力而重視民營中小企業(yè)及其融資問題的角度看，還是從地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭競賽的層面看，長期以來，我國中央及地方多級政府均以各自的方式或力度參與到資金的市場配置特別是向民營中小企業(yè)的資金配置，中央政府所屬經(jīng)濟(jì)與金融部門從體制機(jī)制改革層面或工具技術(shù)層面主導(dǎo)了大量的行動，試圖通過頂層設(shè)計(jì)自上而下地解決這一頑疾。然而，體制機(jī)制改革需要較長的時間，工具技術(shù)的適應(yīng)性也有待各地區(qū)實(shí)踐的檢驗(yàn)。無論體制機(jī)制創(chuàng)新還是技術(shù)工具的創(chuàng)造，都必將通過某些傳導(dǎo)渠道、路徑影響各地區(qū)利益相關(guān)者，包括各地、各級地方政府。當(dāng)然，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，地方政府將普遍轉(zhuǎn)型為有限責(zé)任、服務(wù)型政府，由此，市場對政府作為的預(yù)期也將發(fā)生改變，政府履行職責(zé)的路徑依賴也將被打破，地方政府作為民營中小企業(yè)融資難困局中的重要利益相關(guān)者的角色可能會發(fā)生重大改變，至少目前政府主導(dǎo)資源配置包括一定程度地影響資金配置的狀況將有望得到改善，但這一過程必將經(jīng)歷一個較長時期，即便接近預(yù)期狀態(tài)，地方政府作為利益相關(guān)者的角色也不會消失，而只是轉(zhuǎn)型，或者說，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌演變的不同階段，政府的行動價(jià)值觀及方式必然會轉(zhuǎn)變而不是消失，這也將表現(xiàn)在政府面對民營企業(yè)融資困境的過程中。本文試圖描述和剖析截止目前為止地方政府在面對民營企業(yè)融資難時的治理困境的狀況、表現(xiàn)及其原因，進(jìn)而為當(dāng)前緩解地方政府治理困境提出一些參考意見。

一、民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境的若干表現(xiàn)

民營企業(yè)融資過程及其結(jié)果意味著一個復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)，涉及廣泛而大量的利益相關(guān)者。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷成熟定型，民營企業(yè)融資難問題也逐步得到了緩解，但仍大量地存在，尤其表現(xiàn)在民營中小企業(yè)融資領(lǐng)域，即便市場制度十分成熟的國家也仍然存在這一問題，迄今人類選擇并實(shí)施的制度模式在破解這個難題上均顯得乏力。民營企業(yè)尤其是民營中小企業(yè)融資難涉及眾多利益相關(guān)者，如果該問題長期且廣泛存在，必將演化為重要的公共問題，進(jìn)而引發(fā)各界對公共部門介入的期望?！爸行∑髽I(yè)融資不僅受到金融和法律市場化程度制約，還可能取決于政府行為及由此帶來的政策環(huán)境的影響?！盵1]十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出了改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，之所以這樣提，一是因?yàn)殡S著改革開放進(jìn)程的加快，國內(nèi)各種治理力量和訴求不斷成長并提出與政府進(jìn)行治理分權(quán)的愿望。二是因?yàn)殚L期以來政府主導(dǎo)各領(lǐng)域事業(yè)的效率日漸下降，這一格局難以持續(xù)下去。權(quán)利必須與責(zé)任相匹配。政府已經(jīng)意識到，政府主導(dǎo)帶來了政府責(zé)任的無限性，主導(dǎo)的結(jié)果是低效率甚至無效率，進(jìn)而又如何能承擔(dān)無限責(zé)任呢？政府治理困境的原因或許就在于大包大攬而客觀上又無能為力，又或許是難以適應(yīng)政府治理、市場治理及社會治理三種治理力量之間相互匹配的分工要求及政策工具選擇。當(dāng)然，所有機(jī)制設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)中被認(rèn)可的方案都將有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

(一)較中央政府而言，地方政府應(yīng)對民營企業(yè)融資難的治理困境更為突出。發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)重要的國策，非公經(jīng)濟(jì)已成為我國社會主義初級階段基本經(jīng)濟(jì)制度的重要構(gòu)成部分。多年來，我國在探求社會主義市場經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式與路徑的過程中發(fā)現(xiàn)，非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境是衡量我國社會主義初級階段市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)育成熟度的重要標(biāo)志。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，特別指出“非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”，這既說明非公經(jīng)濟(jì)在中國改革發(fā)展穩(wěn)定大局中的重要地位，又在一定程度上說明非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境仍亟待改善。種種跡象均表明，中央政府有強(qiáng)烈的動機(jī)來改善非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境并推動非公經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，頂層設(shè)計(jì)框架中已包含了諸多破解非公經(jīng)濟(jì)融資困境的設(shè)想和內(nèi)容，包括近期央行推出的定向降準(zhǔn)措施。源于我國長期計(jì)劃金融機(jī)制的實(shí)際狀況，金融資源配置權(quán)更多集中于中央政府，無論是從監(jiān)管還是貨幣總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)來看，中央政府無疑擁有更多的事權(quán)。另外，金融行業(yè)屬契約密集型行業(yè)，金融運(yùn)行與金融資源配置對投資與消費(fèi)信息有較高要求，而信息生產(chǎn)環(huán)節(jié)往往容易出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象或造成“各自為戰(zhàn)”的信息孤島現(xiàn)象，導(dǎo)致全社會信息生產(chǎn)與流動的成本居高不下，所以信用信息的生產(chǎn)與流動便具有了部分跨區(qū)域乃至全國性公共品的特征，這進(jìn)一步對中央政府介入金融運(yùn)行特別是民營中小企業(yè)融資過程提出了具體要求。

與此同時，我們注意到，多年來地方政府也積極參與到緩解民營企業(yè)融資難的行動之中。基于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與趨勢的準(zhǔn)確判斷、區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭考核及履行公共服務(wù)職能等壓力，地方政府無疑也成為了民營中小企業(yè)融資結(jié)構(gòu)中的利益相關(guān)者。然而，地方政府在面對和治理長期以來存在的民營企業(yè)尤其是中小民營企業(yè)融資難時卻顯得效率低下。金融資源最大的特點(diǎn)在于其流動性，特別是隨著金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善、金融工程運(yùn)用于金融工具創(chuàng)新實(shí)踐的不斷深化，金融資源跨區(qū)域乃至跨國界、跨行業(yè)的流動性不斷提高，如何實(shí)現(xiàn)對這種強(qiáng)流動性資源的吸附與高效配置便成了地方政府遇到的難題，慣用行政性手段或工具的地方政府從趨勢上越來越難以實(shí)現(xiàn)對金融資源流向的引導(dǎo)，一直致力于治理民營企業(yè)融資難的地方政府越來越發(fā)現(xiàn)已采用的工具或辦法如政銀企對接等對金融資源配置只是形式上的軟約束。較中央政府而言，地方政府應(yīng)對民營企業(yè)融資難的治理困境顯得更為突出，如何破解這種局面并形成與中央政府治理的密切配合，既艱難又意義重大。

(二)民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境在區(qū)域分布上既有一致性又有空間分異性。總體上或從主流看，民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境是普遍存在的客觀現(xiàn)象。長期以來，我國各地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與發(fā)展的相對獨(dú)立性導(dǎo)致了區(qū)域產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化現(xiàn)象，盡管各區(qū)域包括歷史條件、國土空間特征等區(qū)位條件存在差異甚至較大差異，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期形成的政府職能與行為特征在相當(dāng)長時期內(nèi)仍表現(xiàn)出較強(qiáng)的路徑依賴，在經(jīng)濟(jì)與財(cái)稅增長剛性考核目標(biāo)的驅(qū)動下，各地政府并未嚴(yán)格遵循區(qū)域動態(tài)比較優(yōu)勢和國土空間區(qū)劃的要求進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，而產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化又造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中對資金需求規(guī)模與結(jié)構(gòu)的基本一致性，如果各區(qū)域金融供給功能趨于接近及各區(qū)域政府治理水平接近的話，民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境就將趨于收斂，表現(xiàn)為空間上的一致性。

然而，在強(qiáng)化現(xiàn)實(shí)條件約束方面，即客觀地看，地方政府所面臨的民營企業(yè)融資難的治理困境又存在一定空間分異性。在改革開放較早、進(jìn)入工業(yè)化后期或后工業(yè)化階段的發(fā)達(dá)地區(qū)，非公經(jīng)濟(jì)及市場經(jīng)濟(jì)體制成為推動這些區(qū)域發(fā)展的重要支撐，非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展對被譽(yù)為“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心”的金融較早地提出了強(qiáng)烈的需求，而這些區(qū)域由開放倒逼的較早的市場化進(jìn)程又推進(jìn)了金融業(yè)及其運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)代化，供給推動和需求拉動效應(yīng)對我國發(fā)達(dá)地區(qū)金融現(xiàn)代化起到了明顯的促進(jìn)作用，盡管這些區(qū)域至今也仍面臨民營中小企業(yè)融資難問題，但畢竟這一問題一直處在不斷解決的過程之中。由于這些區(qū)域現(xiàn)代金融體制機(jī)制在不斷完善，該區(qū)域針對中小企業(yè)融資的創(chuàng)新能力也在不斷提高，由于市場治理水平的不斷提升，其在一定程度既彌補(bǔ)了政府治理的不足，又較好地實(shí)現(xiàn)了與政府治理的匹配，從而弱化了該區(qū)域民營中小企業(yè)融資難的地方政府治理困境。

(三)從縱向演進(jìn)看，民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境呈不斷強(qiáng)化趨勢。上世紀(jì)70年代末至80年代中期之前，中國經(jīng)濟(jì)體制改革的主要任務(wù)是謀求處理好政府與國企之間的利益關(guān)系，試圖以此激勵并約束國有企業(yè)，提升以國企為絕對主體的中國整體經(jīng)濟(jì)效率，這個階段不存在民營企業(yè)，也就不存在由此引發(fā)的民營企業(yè)融資難的地方政府治理及其困境。

上世紀(jì)80年代中期，體制外經(jīng)濟(jì)以頑強(qiáng)的生命力開始了發(fā)展的歷程，直至上世紀(jì)90年代前期，我國經(jīng)歷了“雙軌制”發(fā)展階段，這個階段，非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境優(yōu)化問題并未真正提到議事日程，實(shí)踐與理論界對改革方向并不明確，非公經(jīng)濟(jì)還未成為社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的法定構(gòu)成部分。顯然，這個階段的非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展已開始面臨“雙軌制”框架中的融資壓力，但這種壓力并未引起政府的關(guān)注，政府并不認(rèn)為自身是其中的利益相關(guān)者。

黨的十四大及十四屆三中全會確立并推動了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，從產(chǎn)權(quán)角度看，中國經(jīng)濟(jì)體制改革開始擺脫僅僅關(guān)注國企改革的藩籬，各界逐步認(rèn)識到，必須進(jìn)一步創(chuàng)新以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的具體有效的實(shí)現(xiàn)形式，無論從提升國民經(jīng)濟(jì)實(shí)力與效率，還是從推動國企改革亦或是推動民營企業(yè)自身發(fā)展等角度，非公經(jīng)濟(jì)已成為改善中國經(jīng)濟(jì)的具有系統(tǒng)性效應(yīng)的杠桿因素，從國家整體看如此，從區(qū)域局部看也如此。與此同時，中國金融系統(tǒng)也從過去“大一統(tǒng)”的弱金融逐步發(fā)展演變成為日益強(qiáng)大、獨(dú)立的資金流通渠道，甚至從某種意義上講，中國金融業(yè)發(fā)展的“枷鎖”恰恰是基于非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求而被打破的，中國金融業(yè)發(fā)展在很大程度上應(yīng)歸功于非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但遺憾的是，直至今日，非公經(jīng)濟(jì)與金融這兩個關(guān)聯(lián)密切的處在體制轉(zhuǎn)軌階段的中國經(jīng)濟(jì)元素卻始終未能有效地結(jié)合，民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境也始終存在。但本文認(rèn)為，自十四大以來，民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境的具體表現(xiàn)也可依據(jù)公共財(cái)政體制建立與否大致分為兩個階段來看：第一階段即從十四大開始至公共財(cái)政體制建立之前(上世紀(jì)90年代末)。在這個階段，我國公共財(cái)政體制尚未建立，政府職能的系統(tǒng)性變革尚未啟動，市場與社會治理功能尚未發(fā)揮，社會公共事務(wù)大多仍由國有部門進(jìn)行分割式管理和運(yùn)作，國有經(jīng)濟(jì)部門仍是政府職能的延伸，是該階段國家治理的重要載體。由此，民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境與質(zhì)量難以成為公共政策的重要影響參量，公共政策取向自然要更多地顧及國有經(jīng)濟(jì)部門的利益，進(jìn)而，僅從政府主觀角度看，民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境并不突出。第二階段即是自新世紀(jì)以來，隨著我國政企分開、政資分開及公共財(cái)政體制的建立和日益完善，政府演化為權(quán)威的公共管理與服務(wù)者，進(jìn)而必須以公正的態(tài)度并站在公正的立場為市場和社會提供“一視同仁”的管理或服務(wù)，此時，政府真正成為了頂層設(shè)計(jì)者，成了主動退出一些領(lǐng)域并由此可以站在新的高度科學(xué)準(zhǔn)確審視、判斷和應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會突出問題，滿足市場與社會的訴求，也只有這樣，才能形成政府治理、市場治理及社會治理的“同頻共振”，形成高效率的國家治理狀態(tài)。這一階段，無論是從主觀上還是客觀上，地方政府都無法回避民營企業(yè)融資難的問題，政府治理成了各界所期盼的破解民營企業(yè)融資難問題的重要工具。然而，囿于政府治理、市場治理及社會治理三者之間的匹配度及各自發(fā)展水平，截至目前，政府治理仍難以獨(dú)立或協(xié)同市場與社會治理發(fā)揮足以令人鼓舞的重要作用。

(四)民營企業(yè)融資難的政府治理困境在地方各級政府之間表現(xiàn)不一。需要強(qiáng)調(diào)的是，民營企業(yè)對政府參與其融資難問題治理的預(yù)期和政府基于資源擁有狀況所提供的公共政策的數(shù)量及質(zhì)量等均與地方各級政府的層級緊密相關(guān)。市縣尤其是縣級政府承擔(dān)了大量的招商引資和直接推動發(fā)展的任務(wù)，在與民營企業(yè)頻繁的接觸過程中，也自然不斷直接接收民營企業(yè)融資訴求，越是基層政府，其所接收的該類訴求也越現(xiàn)實(shí)、越直觀、越強(qiáng)烈。如果基層政府的治理低效甚至無效，則不僅直接遭到現(xiàn)實(shí)或潛在投資者的用腳投票，還可能觸碰上級政府的考核底線。而與此同時，層級越低的地方政府所擁有的資源配置權(quán)力也越小，加上基層政府專業(yè)人員的嚴(yán)重缺乏和較低的決策水平等客觀因素的存在，基層政府治理能力相應(yīng)也較弱，市縣尤其是縣級政府經(jīng)受的治理壓力和困境不言而喻。由此，我們還可以引申出一個判斷，民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境較為集中地收斂于基層政府，這個結(jié)果不符合效率與公平原則，于是，有必要從地方政府系統(tǒng)的角度來謀劃提升治理效率的路徑和舉措。

二、民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境的基本成因

以上分析了民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境的形成背景及若干表現(xiàn)，為更好地化解該困境，必須明確導(dǎo)致民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境的基本原因。前已述及，民營企業(yè)融資是一個涉及方方面面的系統(tǒng)性問題，其中的利益關(guān)聯(lián)方較多，而民營企業(yè)融資難會使眾多具有利益關(guān)聯(lián)性的經(jīng)濟(jì)主體一榮俱榮、一損俱損，民營企業(yè)融資難會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率系統(tǒng)性的下降乃至影響我國基本經(jīng)濟(jì)制度的堅(jiān)持和完善，這也是該問題可能衍生為公共問題的基本依據(jù)。但畢竟民營企業(yè)融資難也具體影響到了各局部利益主體的利益結(jié)構(gòu)，這就意味著除了公共治理以外，各利益主體積極參與治理的必要性和重要性，也就是前述的政府治理、市場治理與社會治理的協(xié)同治理格局的打造。從總體上看，民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境的基本原因就在于這種協(xié)同格局的缺失，而協(xié)同治理格局的缺失又源于各局部治理的不足，協(xié)同治理及各局部治理的不足放大了政府治理的困境并使政府治理困境長期存在。

首先，社會治理能力不足是強(qiáng)化民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境的社會因素。民營企業(yè)融資難的直接原因在于社會信用的缺失，從某種意義上講，社會信用水平完全可以改善民營企業(yè)融資中影響銀行決策的種種技術(shù)性因素，如民營企業(yè)融資中的成本問題等，全面、準(zhǔn)確的信用信息的是解決民營企業(yè)融資的首要因素。社會信用水平、社會資本的培育等與社會治理水平息息相關(guān)，社會力量有效、有序地參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是社會治理水平高低的標(biāo)志，而只有具備較高誠信度的社會才是成熟的社會，才可能真正組織起來正確評估社會發(fā)展進(jìn)步的方向并積極參與治理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)有序地發(fā)展。目前，我國公民社會發(fā)育還不充分，公民的社會責(zé)任意識及自組織意愿、能力和行動效率等均有待提升，而社會誠信的意識和行動則是其中重要的基礎(chǔ)性構(gòu)成因子，社會治理能力不足放大了政府治理困境，反過來，政府治理能力不足也嚴(yán)重影響了社會治理能力的提升。長期以來，政府慣性的行政主導(dǎo)模式一定程度地排斥了社會自組織的成長空間,社會誠信與社會資本在中國經(jīng)濟(jì)乃至社會成長進(jìn)步中的作用與貢獻(xiàn)不夠突出，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)的日益繁重、環(huán)境與條件日益復(fù)雜，政府治理漸漸顯得乏力并由此呼喚更多曾被約束的治理機(jī)制的成長。

其次，市場治理能力不足是強(qiáng)化民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境的經(jīng)濟(jì)因素。經(jīng)過反復(fù)的改革探索，黨的十四大以來，我國市場經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制不斷發(fā)育成熟，在上世紀(jì)末初步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上繼續(xù)不斷完善，市場功能日益強(qiáng)大，市場治理在國家治理架構(gòu)中的地位不斷提升，尤其在資源配置中作用日益凸顯，但市場治理常常因受到政府治理的干預(yù)而難以發(fā)揮資源配置的決定性作用，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變困難重重，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏微觀效率均不盡如人意。結(jié)合本文的研究主題，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的一個重要內(nèi)容或表現(xiàn)為金融結(jié)構(gòu)的失衡，而大量的貨幣供應(yīng)量卻無法滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)尤其是民營中小企業(yè)的發(fā)展需求，民營企業(yè)融資難直接折射出市場治理在金融資源配置中的失效?；诖?，黨的十八屆三中全會提出要進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，加快轉(zhuǎn)變政府職能自然成為關(guān)鍵。事實(shí)上，本屆中央政府已采取了一系列簡政放權(quán)的行政改革舉措，這也意味著政府治理過度而約束了市場治理功能。

再次，“政府主導(dǎo)”進(jìn)一步強(qiáng)化了民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境。一方面，“政府主導(dǎo)”意味著政府應(yīng)承擔(dān)無限責(zé)任，導(dǎo)致社會和市場責(zé)任與紀(jì)律的缺失，長期以來以政府主導(dǎo)為特征的國家治理模式影響了社會治理和市場治理兩大機(jī)制的培育，而社會治理與市場治理的不足又進(jìn)一步導(dǎo)致或強(qiáng)化了政府治理的困境。另一方面，“政府主導(dǎo)”對政府履職效率提出了更高的要求，如果政府系統(tǒng)能掌握足夠的信息并具有足夠的條件、意愿及能力來應(yīng)對民營企業(yè)融資難，則市場治理與社會治理的必要性便不凸顯，然而，公共選擇理論并不支持這一判斷。

上述分析的社會治理與市場治理的不足均增加或放大了民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境，而這兩種治理不足又都源于政府治理的不足，政府治理的不足又源于政府自身在經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)中主導(dǎo)權(quán)或壟斷權(quán)的維護(hù)和強(qiáng)化。更麻煩的是，即便隨著行政體制改革的深化和政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，“大包大攬”的政府主導(dǎo)模式將退出歷史舞臺，但地方政府仍難以基于此而通過局部區(qū)域性地改善社會與市場治理功能來緩解民營企業(yè)融資難，而且，隨著地方政府轉(zhuǎn)型為有限責(zé)任政府，地方政府可能更難找到有效的工具或政策來提升民營企業(yè)融資中的地方政府治理水平。

由于民營企業(yè)尤其是中小民營企業(yè)融資過程全面且較深入地涉及了政府治理、社會治理及市場治理三大因素，因此，破解民營企業(yè)融資難的過程對上述三大治理機(jī)制的優(yōu)化及其有效結(jié)合提出了更高的要求，同時也意味著破解民營企業(yè)融資難的條件較高或風(fēng)險(xiǎn)較大。

三、民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境的突破

之所以選擇以民營企業(yè)融資難中的地方政府治理為突破口試圖找到化解民營企業(yè)融資難的路徑，是因?yàn)檎卫硎菄抑卫淼幕A(chǔ)，同時，政府治理也是任何處在改革或轉(zhuǎn)軌階段的國家或地區(qū)必然面對的主題，其中，地方政府治理是政府治理的重要構(gòu)成部分，上文已簡要描述了地方政府尤其是市縣級政府在民營企業(yè)融資中的治理困境。由于未開展實(shí)證分析，本文僅從理論層面方向性地提出一些化解地方政府治理困境的對策。

首先，要通過加快轉(zhuǎn)變政府職能進(jìn)一步釋放社會與市場自治的活力，進(jìn)一步形成政府治理、社會治理與市場治理的均衡協(xié)調(diào)、互補(bǔ)共贏。本文認(rèn)為，各種機(jī)制相互結(jié)合、協(xié)同發(fā)揮作用，是各機(jī)制能獨(dú)立有效發(fā)揮作用的前提。在破解民營中小企業(yè)融資難過程中，上述三種機(jī)制之間并沒有優(yōu)劣之分，諸如“積極推動擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展和完善信用評級機(jī)制等市場手段較之政府支持手段對緩解中小企業(yè)融資難問題更為有效”[2]的觀點(diǎn)或許缺乏依據(jù)。資金流動需建構(gòu)在利益交互與誠信增進(jìn)的基礎(chǔ)上，金融活動對社會誠信秩序乃至社會功能的需求并不遜色于對市場交易與競爭的呼喚，社會治理與市場治理較政府治理而言能更大程度地激發(fā)資金流動的規(guī)模與效率，而民營企業(yè)融資就更需要社會治理與市場治理的介入，而且社會治理與市場治理的邊界往往難以明晰，這兩種治理機(jī)制之間有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。問題在于，政府治理轉(zhuǎn)型與再造對社會治理和市場治理機(jī)制的培育和優(yōu)化以及三種治理機(jī)制的系統(tǒng)協(xié)調(diào)能否高效地適應(yīng)民營企業(yè)融資難問題的破解？由此引出的觀點(diǎn)是，有必要根據(jù)民營企業(yè)融資特征來精確地、動態(tài)地設(shè)計(jì)政府職能在該領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變并基于此規(guī)劃設(shè)計(jì)社會治理和市場治理機(jī)制。

其次，民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境與突破均涉及各級政府之間的協(xié)調(diào)能力及功能?；诮鹑谶\(yùn)行的特點(diǎn)，中央政府治理在破解民營企業(yè)融資難方面的作為將可能為地方政府相關(guān)治理提供良好的、足夠的空間和機(jī)會。從某種意義上講，金融領(lǐng)域地方政府治理困境往往會因?yàn)楦邔蛹壵卫聿蛔愣环糯??？梢姡g事權(quán)的厘清與協(xié)調(diào)對化解民營企業(yè)融資難的地方政府治理困境具有極為重要的作用。

再次，在已有實(shí)踐基礎(chǔ)上，須進(jìn)一步明晰地方政府特別是市縣政府在民營企業(yè)融資框架與利益結(jié)構(gòu)中的合理功能定位與功能培育。特別需要把握的前提是，目前我國民營企業(yè)融資難問題十分普遍、嚴(yán)峻，是一個涉及中國基本經(jīng)濟(jì)制度生存與活力的關(guān)鍵問題。基于這個認(rèn)識，本文設(shè)想在進(jìn)一步的研究尤其是實(shí)證研究中要詳盡掌握有關(guān)民營企業(yè)融資框架與利益結(jié)構(gòu)及其中的市縣地方政府功能、行為的數(shù)據(jù)或案例信息，力求動態(tài)合理地確認(rèn)市縣地方政府在該領(lǐng)域的功能定位并探索該功能的培育路徑、方式與方法，為地方政府的行動提供積極的建議。可以想象，在這個研究過程中，既需要對已有的局部的經(jīng)驗(yàn)的獲取與總結(jié)，又需要嚴(yán)格的邏輯推理并持續(xù)地關(guān)注實(shí)踐進(jìn)展。

[1]吳曉俊﹒地方政府政策對中小企業(yè)融資成本影響的實(shí)證研究[J]﹒財(cái)政研究，2013，(9)：53﹒

[2]郭娜﹒政府·市場·誰更有效——中小企業(yè)融資難解決機(jī)制有效性分析[J]﹒金融研究，2013，(3)：194﹒

責(zé)任編輯劉絳華

2014-08-10

吳志遠(yuǎn)(1972-)，男，江西九江人，中共江西省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任，教授，博士，主要從事金融學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)等研究。

F275.6

A

1008-6463(2014)04-00013-06