彭賢鴻，肖永蘭，謝章瀘

(1.中共江西省委黨校；2.江西省婦聯(lián)干部學(xué)校；3.江西省人大常委會(huì)法工委，江西 南昌 330000)

當(dāng)前江西環(huán)境資源保護(hù)立法分析與完善

彭賢鴻1，肖永蘭2，謝章瀘3

(1.中共江西省委黨校；2.江西省婦聯(lián)干部學(xué)校；3.江西省人大常委會(huì)法工委，江西 南昌 330000)

環(huán)境資源保護(hù)離不開(kāi)立法的制度保障。如何通過(guò)立法手段破解環(huán)境資源保護(hù)的瓶頸制約，推進(jìn)制度創(chuàng)新，推動(dòng)江西省環(huán)境資源保護(hù)再上新臺(tái)階，呼應(yīng)江西生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，是當(dāng)前亟待研究的課題。在明確生態(tài)文明的內(nèi)涵和特征基礎(chǔ)上，我們對(duì)江西省30多年來(lái)環(huán)境資源保護(hù)立法情況進(jìn)行了全面客觀的分析，并就如何進(jìn)一步完善江西省環(huán)境資源保護(hù)立法做了一些對(duì)策性思考，以期對(duì)加快江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)有所助益。

生態(tài)文明;地方立法;環(huán)境資源保護(hù)

黨的十八屆三中全會(huì)從全面深化改革的高度，明確指出要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。最近，江西省被納入全國(guó)第一批生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，作為省級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，如何通過(guò)立法手段破解環(huán)境資源保護(hù)的瓶頸制約，推進(jìn)制度創(chuàng)新，推動(dòng)江西省環(huán)境資源保護(hù)再上新臺(tái)階，呼應(yīng)江西生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，是當(dāng)前亟待研究的課題。本文擬結(jié)合江西省環(huán)境資源保護(hù)立法實(shí)踐，就如何進(jìn)一步完善相關(guān)立法談點(diǎn)粗淺看法，以期對(duì)江西省生態(tài)法治建設(shè)有所裨益。

一、生態(tài)文明的內(nèi)涵及特征

(一)生態(tài)文明的內(nèi)涵。

生態(tài)文明是人類(lèi)文明的一種高級(jí)形態(tài)，生態(tài)文明理念的形成是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的重大成果。生態(tài)文明是繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，其體現(xiàn)了人與自然和諧發(fā)展的新要求。有學(xué)者從狹義和廣義兩個(gè)方面對(duì)生態(tài)文明的概念進(jìn)行界定，認(rèn)為狹義的生態(tài)文明是指人類(lèi)用更為文明而非野蠻的方式來(lái)對(duì)待大自然，努力改善和優(yōu)化人與自然的關(guān)系，維護(hù)生態(tài)安全。廣義的生態(tài)文明是指人類(lèi)在充分認(rèn)識(shí)自然尊重自然的基礎(chǔ)上，利用自然造福人類(lèi)的過(guò)程中，在構(gòu)建人與自然和諧統(tǒng)一進(jìn)程中，所取得的全部文明成果的總和。[1]筆者認(rèn)為，基于生態(tài)文明理論與實(shí)踐的發(fā)展，可以從法律上將其定義為：生態(tài)文明是指人類(lèi)在充分認(rèn)識(shí)和順應(yīng)自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，構(gòu)建的一種人類(lèi)的可持續(xù)繁榮和自然環(huán)境良性循環(huán)之間和諧共生的社會(huì)發(fā)展形態(tài)。生態(tài)文明建設(shè)是指人類(lèi)為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明而從事的各項(xiàng)建設(shè)及其相關(guān)活動(dòng)。生態(tài)文明建設(shè)不是單純的節(jié)能減排、保護(hù)環(huán)境的問(wèn)題，而是要將生態(tài)保護(hù)和再造融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)等各個(gè)方面及其全過(guò)程的問(wèn)題。

(二)生態(tài)文明的特征。

生態(tài)文明反映人與自然即自然的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、文化傳承與環(huán)境保護(hù)、社會(huì)活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)、施政與環(huán)境保護(hù)的平衡和諧和相互促進(jìn)的狀態(tài)，作為一種全新的文明形態(tài)，具有自己的獨(dú)特的特征：一是較強(qiáng)的生態(tài)意識(shí)，要求人們牢固樹(shù)立生態(tài)第一的思想，才能處理好人與自然、人與社會(huì)等多種復(fù)雜的相互依存關(guān)系，轉(zhuǎn)化為自覺(jué)意識(shí)和共同行動(dòng)，進(jìn)而促進(jìn)生態(tài)文明社會(huì)的建設(shè)；二是可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與生態(tài)保護(hù)相適應(yīng)，注重發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，從而為后代經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累或留下持續(xù)發(fā)展的寶貴資源，不斷促進(jìn)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展；三是更加和諧的社會(huì)秩序，處理好公平和互利、整體與部分、眼前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、現(xiàn)代與未來(lái)利益關(guān)系的有機(jī)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，處理好生態(tài)文明中人與自然、人與社會(huì)的關(guān)系，構(gòu)建起和諧有序、科學(xué)發(fā)展的運(yùn)作秩序和機(jī)制。

二、江西省環(huán)境資源保護(hù)立法情況分析

(一)立法現(xiàn)狀及特點(diǎn)。

環(huán)境資源保護(hù)立法是江西省人大常委會(huì)立法的重要組成部分。從1981年10月，江西省五屆人大常委會(huì)九次會(huì)議通過(guò)江西省第一部環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)——《江西省礦產(chǎn)資源保護(hù)暫行辦法》起，30多年來(lái)，江西省人大常委會(huì)緊緊圍繞江西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，堅(jiān)持“不抵觸、有特色、可操作”的原則，不斷推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，先后制定和修改了142件環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)，其中現(xiàn)行有效的54件。這些法規(guī)的實(shí)施，對(duì)于保障江西省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步，合理有效地利用資源，保護(hù)人民群眾的身體健康，促進(jìn)人與自然、人與社會(huì)的和諧相處，發(fā)揮了積極作用?；仡櫧魇?0多年的環(huán)境資源保護(hù)立法實(shí)踐，主要有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

1.環(huán)境資源保護(hù)立法頻率較高。改革開(kāi)放30多年來(lái)，江西省環(huán)境資源保護(hù)立法一直行駛在“快車(chē)道”上，沒(méi)有哪一個(gè)領(lǐng)域能像環(huán)境資源保護(hù)立法那樣，幾乎年年都有法規(guī)通過(guò)，甚至一年有幾部法規(guī)出臺(tái)。江西省人大常委會(huì)開(kāi)展環(huán)境資源保護(hù)立法活動(dòng)，最早可以追溯到1980年10月的江西省五屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的法規(guī)性決定——《關(guān)于貫徹執(zhí)行<環(huán)境保護(hù)法(試行)>的決定》。隨后，為合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)江西省豐富的礦產(chǎn)資源，江西省人大常委會(huì)于1981年頒布了江西省第一部環(huán)境資源保護(hù)地方性法規(guī)——《江西省礦產(chǎn)資源保護(hù)暫行辦法》，有效解決了過(guò)去長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有解決的采礦沒(méi)有統(tǒng)一審批、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)混亂等問(wèn)題。歷屆省人大常委會(huì)都把研究制定調(diào)整環(huán)境資源保護(hù)法律關(guān)系的法規(guī)列為人大工作的重要議事日程，30年多來(lái)，江西省人大常委會(huì)平均每年安排有4.3件調(diào)整環(huán)境資源保護(hù)法律關(guān)系的法規(guī)(見(jiàn)表1)。環(huán)境資源保護(hù)立法的經(jīng)?；?，對(duì)貫徹節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，將社會(huì)各界的力量凝聚到生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)上來(lái)，把解決生態(tài)文明建設(shè)問(wèn)題的新政策、新措施及時(shí)納入法制化軌道，切實(shí)把能源資源保障好，把環(huán)境污染治理好，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好發(fā)揮了積極作用。

江西省人大常委會(huì)歷年環(huán)境資源保護(hù)立法情況(表1) 單位：件

2.環(huán)境資源保護(hù)立法所占比重較大。從五屆江西省人大常委會(huì)開(kāi)展立法至今，江西省人大常委會(huì)共制定和修改446件地方性法規(guī)，其中涉及環(huán)境資源保護(hù)方面的有142件，占立法總數(shù)的31.8%。江西省五屆人大常委會(huì)制定的9件法規(guī)中，調(diào)整環(huán)境資源保護(hù)法律關(guān)系的有4件，所占比重高達(dá)44.4%。江西省七屆和九屆人大常委會(huì)制定的環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)所占比重相對(duì)較低一些，為23.1%和24.2%。江西省八屆、十屆和十一屆人大常委會(huì)所占比重相對(duì)較高，均占立法總數(shù)的四分之一以上。具體情況見(jiàn)江西省歷屆人大常委會(huì)環(huán)境資源保護(hù)立法情況分析表。

江西省歷屆人大常委會(huì)環(huán)境資源保護(hù)立法情況分析表

3.環(huán)境資源保護(hù)立法覆蓋面較寬。江西省人大常委會(huì)制定的一系列環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)，其調(diào)整的法律關(guān)系客體包括大氣、水、土地、礦藏、森林、濕地、野生動(dòng)物、自然遺跡、風(fēng)景名勝等等，在環(huán)境污染防治、自然資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域已基本實(shí)現(xiàn)有法可依。在大氣污染防治方面除了在《江西省環(huán)境污染防治條例》中設(shè)專(zhuān)章進(jìn)行規(guī)定外，還專(zhuān)門(mén)針對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染制定了《江西省機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治條例》；在水資源保護(hù)上除了制定有專(zhuān)門(mén)的《江西省水資源條例》外，還制定有實(shí)施水土保持法辦法、贛撫平原灌區(qū)管理?xiàng)l例、水利工程條例等；在土地管理方面，制定了實(shí)施土地管理法辦法、征收土地管理辦法和國(guó)土資源監(jiān)督檢查條例、測(cè)繪管理?xiàng)l例；在森林資源保護(hù)方面，除制定有《江西省森林條例》外，還制定了森林防火、山林權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理、森林資源轉(zhuǎn)讓、森林公園、林木種子管理、古樹(shù)名木保護(hù)等8件林業(yè)相關(guān)法規(guī)；在礦產(chǎn)資源方面，制定了礦產(chǎn)資源開(kāi)采管理?xiàng)l例、采石取土管理辦法、保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種管理?xiàng)l例3件法規(guī)。另外，有些環(huán)境資源保護(hù)立法的內(nèi)容與經(jīng)濟(jì)立法、社會(huì)立法明顯交叉，也就是說(shuō)環(huán)境資源保護(hù)法制已經(jīng)深入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的許多重要領(lǐng)域之中，在立法這個(gè)重要環(huán)節(jié)上，形成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相互交融的良性關(guān)系，力求通過(guò)立法防止環(huán)境污染和資源破壞。

4.環(huán)境資源保護(hù)立法特色鮮明。良好的生態(tài)是江西最大的優(yōu)勢(shì)、最亮的品牌，如何通過(guò)立法既有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，又切實(shí)保護(hù)好綠水青山，鞏固好生態(tài)優(yōu)勢(shì)，是江西立法人孜孜以求的目標(biāo)。歷屆江西省人大常委會(huì)始終堅(jiān)持高舉生態(tài)立省的旗幟，切合江西省生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，不斷加大生態(tài)領(lǐng)域立法力度，先后制定了鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例、濕地保護(hù)條例、森林公園條例、機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治條例、實(shí)施野生動(dòng)物保護(hù)法辦法、實(shí)施水土保持法辦法、環(huán)境污染防治條例等一系列保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的法規(guī)，做到堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，為最大限度的鞏固好、發(fā)揮好江西的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的法制保障。另外，江西省堅(jiān)持在不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)的前提下，創(chuàng)造性地開(kāi)展立法工作，制定出了一些有特色、有新意的法規(guī)規(guī)定，創(chuàng)下了多項(xiàng)“全國(guó)第一”。如，2003年制定的《江西省鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)條例》，是我國(guó)第一部保護(hù)湖泊濕地的地方性法規(guī)，極大地促進(jìn)鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)與利用的規(guī)范化管理，成為我國(guó)濕地保護(hù)工作中的一項(xiàng)重要法律成果。又如，2004年通過(guò)的《江西省保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種管理?xiàng)l例》，是全國(guó)首家對(duì)保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種管理進(jìn)行立法的條例，對(duì)江西省的保護(hù)性礦種做到合理開(kāi)采、綜合利用、有效保護(hù)，維護(hù)礦業(yè)秩序，促進(jìn)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等方面，發(fā)揮了積極作用。再如，《江西省防震減災(zāi)條例》中設(shè)定的地震安全性評(píng)價(jià)制度、農(nóng)村民居地震安全制度等一系列特色鮮明、可操作性強(qiáng)的規(guī)定，為國(guó)家立法提供了有益借鑒，為此，該條例的修訂還獲得了中國(guó)地震局防震減災(zāi)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)。類(lèi)似具有鮮明江西特色的法規(guī)不勝枚舉，江西經(jīng)驗(yàn)一次又一次在全國(guó)推廣。

(二)存在的差距與問(wèn)題。

雖然改革開(kāi)放以來(lái)，江西省環(huán)境資源保護(hù)立法從無(wú)到有成果豐碩，但與生態(tài)文明建設(shè)的要求相比，尚存在著立法理念有偏差、法規(guī)規(guī)定與上位法有沖突、立法質(zhì)量不高等一系列問(wèn)題：

一是立法理念有待進(jìn)一步提升。雖說(shuō)江西省制定的環(huán)境污染防治條例、資源綜合利用條例、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)條例等大部分法規(guī)都明確將“保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”作為其立法目的。但通觀上述法規(guī)全文，仍然偏重事后規(guī)范和制裁，較少關(guān)注事前的調(diào)整，只注重對(duì)資源與環(huán)境破壞行為的處罰，較少關(guān)注治理、恢復(fù)和積極建設(shè)等?，F(xiàn)行立法的價(jià)值取向仍然是以當(dāng)代人的眼前利益為中心。因此，在和生態(tài)有關(guān)的立法過(guò)程中應(yīng)更多的強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的整體功能保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的理念，措施上更多的側(cè)重生態(tài)文明建設(shè)中保護(hù)和改善的激勵(lì)機(jī)制、生態(tài)保護(hù)的事前預(yù)防機(jī)制、事中監(jiān)督機(jī)制和事后恢復(fù)機(jī)制建設(shè)，并通過(guò)法律條文做出明確具體規(guī)定。

二是立法創(chuàng)新不足，可操作性不強(qiáng)，部分領(lǐng)域還存在立法空白。雖說(shuō)江西省在環(huán)境資源保護(hù)立法方面出臺(tái)了一些地方特色鮮明的法規(guī)和制度，但還不同程度地存在著諸如體系不完善、操作性不強(qiáng)、法規(guī)條文之間相互沖突等種種問(wèn)題。同時(shí)，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)方面的法規(guī)，提倡性的規(guī)定多，約束性的規(guī)定少；原則性的要求多，可操作性規(guī)定少；行政命令、控制性的規(guī)定多，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性的規(guī)定少;對(duì)政府部門(mén)設(shè)定的權(quán)力多，制約性的規(guī)定少;行政相對(duì)人的義務(wù)多，權(quán)利少。對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的規(guī)范和處理明顯滯后現(xiàn)實(shí)，不同程度上存在著環(huán)保規(guī)范“軟約束”、環(huán)保領(lǐng)域“軟執(zhí)法”、環(huán)保目標(biāo)“軟要求”等現(xiàn)象。同時(shí)部分領(lǐng)域還存在法規(guī)缺失的問(wèn)題，如在農(nóng)村環(huán)境資源保護(hù)上對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染、土壤污染防治等方面沒(méi)有制定相應(yīng)的法規(guī)。

三是立法中存在較為嚴(yán)重的部門(mén)利益傾向，環(huán)境資源保護(hù)立法公眾參與不足。由于環(huán)境資源保護(hù)立法專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，政府相關(guān)主管部門(mén)比較熟悉工作且具備這種專(zhuān)業(yè)技能，因此大部分環(huán)資資源保護(hù)法規(guī)草案都是由政府相關(guān)部門(mén)根據(jù)自己工作的需要起草，這就使得制定出來(lái)的法律法規(guī)更多強(qiáng)調(diào)管理相對(duì)人的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)主管部門(mén)自身的責(zé)任和義務(wù)規(guī)定較少；更多強(qiáng)調(diào)行政手段的運(yùn)用，較少發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，甚至在某種程度上立法成了部門(mén)之間爭(zhēng)奪權(quán)力的工具，深深的烙下了部門(mén)利益傾向。同時(shí)在保障人民群眾通過(guò)多種途徑參與環(huán)境資源保護(hù)立法的途徑較少，除了公布法規(guī)草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)和組織立法調(diào)研座談會(huì)，很少組織召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)，甚至民主立法的最好形式——立法聽(tīng)證會(huì)在環(huán)境資源保護(hù)立法中沒(méi)有運(yùn)用過(guò)。

三、生態(tài)文明視野下江西環(huán)境資源保護(hù)立法的完善對(duì)策

建設(shè)生態(tài)文明是一場(chǎng)涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價(jià)值觀念性的變革。實(shí)現(xiàn)這樣的根本性變革，必須通過(guò)依靠制度和法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度，最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)提供可靠的保障。這就必須通過(guò)立法建立系統(tǒng)完整的制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)。[2]

(一)適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新形勢(shì)要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變環(huán)境資源保護(hù)立法理念。黨的十八大報(bào)告站在關(guān)系全體人民福祉和關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)的高度提出建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)。江西是全國(guó)最“綠”的省份之一、是全國(guó)最重要的濕地省份之一、是全國(guó)生物多樣性最豐富的省份之一，并被國(guó)家確定為第一批生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。這就要求立法機(jī)關(guān)必須適應(yīng)新形勢(shì)要求的需要，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變立法理念，徹底改變過(guò)去重開(kāi)發(fā)輕節(jié)約、重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保、重項(xiàng)目輕環(huán)評(píng)、重眼前利益輕長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的傾向，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)立法工作，始終堅(jiān)持人與自然和諧發(fā)展，通過(guò)立法推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，探索走出一條環(huán)境保護(hù)新路子，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)共贏。這就要求立法的時(shí)候必須綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)的各項(xiàng)要素，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然之間的相互依存關(guān)系，提升生態(tài)保護(hù)的立法理念：一要切實(shí)改變生態(tài)保護(hù)從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的被動(dòng)地位，樹(shù)立“生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的理念。二要更加關(guān)注人與自然相互依存的“伙伴關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。三要既注重環(huán)境資源保護(hù)立法的數(shù)量和進(jìn)度，又注重環(huán)境資源保護(hù)立法的質(zhì)量和實(shí)效。[3]要調(diào)整環(huán)境法的基本原則，將立法重心由現(xiàn)行的“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”向“以生態(tài)文明建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)人口與生態(tài)相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)與生態(tài)相適應(yīng)，把生態(tài)文明建設(shè)放在一個(gè)更重要的位置上。

(二)加快生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域立法，為我省建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)營(yíng)造良好的法制環(huán)境。建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)先行示范區(qū)，必須以生態(tài)文明為導(dǎo)向，建立健全和完善各項(xiàng)法規(guī)制度，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)法制保障機(jī)制。當(dāng)前，必須從江西省生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，以維護(hù)生態(tài)環(huán)境權(quán)益和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，在對(duì)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)立法進(jìn)行修改完善和根據(jù)江西省生態(tài)文明建設(shè)實(shí)際情況和客觀現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)國(guó)家環(huán)境資源保護(hù)法律法規(guī)作適當(dāng)細(xì)化、延伸和完善的基礎(chǔ)上，圍繞破解江西省生態(tài)文明建設(shè)的瓶頸制約，大力推進(jìn)以下幾項(xiàng)制度創(chuàng)新：

一是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)制度系統(tǒng)化。習(xí)總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)的工程。要按照系統(tǒng)工程的思路，抓好生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)，切實(shí)把能源資源保障好，把環(huán)境治理好，把生態(tài)建設(shè)好。為解決江西省目前生態(tài)文明制度建設(shè)“碎片化”、管理“分割化”問(wèn)題，為江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)提供法制保障，建議借鑒貴州省和珠海市、貴陽(yáng)市等地做法，制定出臺(tái)江西省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例，通過(guò)立法明確我省生態(tài)文明建設(shè)的方針和原則、戰(zhàn)略目標(biāo)和基本制度；明確江西省生態(tài)紅線，確立政府、企業(yè)、公眾在生態(tài)文明建設(shè)方面的基本權(quán)利和義務(wù)，內(nèi)容包括生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)劃和建設(shè)、保護(hù)和治理、保障措施、信息公開(kāi)和公眾參與、監(jiān)督機(jī)制、法律責(zé)任等，力圖通過(guò)設(shè)計(jì)符合江西省實(shí)際的生態(tài)文明制度體系，充分發(fā)揮立法在全面深化改革中的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，用法制的力量引領(lǐng)和推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，為打造江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)提供法制保障。

二是探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。江西省在制定有關(guān)自然資源和環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章時(shí)，對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償進(jìn)行了大膽的探索和實(shí)踐，但在生態(tài)補(bǔ)償方面的規(guī)定還比較零散，至今未形成統(tǒng)一的、完整的、成熟的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)體系，也未制定綜合、系統(tǒng)、完整的綜合性生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)，無(wú)法滿足國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的要求，這就需要在法律層面制定相關(guān)地方性法規(guī)，出臺(tái)《江西省生態(tài)補(bǔ)償條例》，通過(guò)立法建立一套完整的生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)制度體系，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，在生態(tài)補(bǔ)償方面做到“有法可依、有法必依”，從而為江西省國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)提供有力的法制保障。

三是探索完善主體功能區(qū)制度。國(guó)家對(duì)江西省生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)制度創(chuàng)新方面明確要求要探索完善主體功能區(qū)制度，江西省政府也于2013年制定出臺(tái)了《江西省主體功能區(qū)規(guī)劃》，雖然該規(guī)劃是江西省國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，但由于該規(guī)劃僅是政府規(guī)范性文件，只能作為編制各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃、優(yōu)化國(guó)土空間布局的重要參考依據(jù)，缺乏法律的剛性約束力。當(dāng)前，江西省正處在工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的重要時(shí)期，為有效促進(jìn)全省科學(xué)發(fā)展、綠色崛起，必須立足江西省國(guó)土空間的自然狀況，遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，針對(duì)發(fā)展中存在的突出問(wèn)題，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并根據(jù)主體功能定位，通過(guò)江西省人大常委會(huì)審議并作出頒布實(shí)施《江西省主體功能區(qū)規(guī)劃》的法規(guī)性決定，從而推進(jìn)形成主體功能區(qū)，科學(xué)開(kāi)發(fā)全省每一寸國(guó)土空間逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。

四是完善河湖管理與保護(hù)制度。加強(qiáng)河湖管理、維護(hù)河湖的健康生命，直接關(guān)系到社會(huì)防洪安全、城鄉(xiāng)供水安全和生態(tài)環(huán)境安全等重大的社會(huì)公眾利益。近年來(lái)，江西省先后制定了《江西省河道管理?xiàng)l例》《江西省水資源條例》《南昌市城市湖泊管理?xiàng)l例》《南昌市青山湖保護(hù)條例》《南昌市軍山湖保護(hù)條例》等一系列有關(guān)河湖管理的地方性法規(guī)，對(duì)加強(qiáng)江西省河湖管理和保護(hù)，改善水環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了一定作用。但隨著全球氣候環(huán)境變化和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，江西省河湖管理存在許多不容忽視的問(wèn)題，如當(dāng)前江西省湖泊開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)方面面臨著湖泊數(shù)量銳減、面積萎縮、水體污染嚴(yán)重、生態(tài)功能衰減、生態(tài)環(huán)境退化、生物多樣性減少等一系列的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，這就要求我們?cè)谛薷耐晟片F(xiàn)有河湖管理法規(guī)的同時(shí)，制定統(tǒng)一的《江西省湖泊管理?xiàng)l例》，通過(guò)立法健全湖泊規(guī)劃約束機(jī)制，為河湖湖泊管理與保護(hù)提供規(guī)劃依據(jù)，明確湖泊開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)要求，依法劃定湖泊管理和保護(hù)范圍，開(kāi)展湖泊水域岸線登記，加強(qiáng)湖泊空間用途管制，落實(shí)湖泊管護(hù)主體、責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)湖泊的有效管理和保護(hù)，合理利用湖泊資源，有序推進(jìn)湖泊休養(yǎng)生息，強(qiáng)化河湖管理與保護(hù)。

五是通過(guò)立法探索建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)考核體系。建立健全有利于推動(dòng)環(huán)境資源保護(hù)的干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的必然要求。要通過(guò)立法發(fā)揮干部考核評(píng)價(jià)“指揮棒”作用，完善干部考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，健全考核評(píng)價(jià)辦法。堅(jiān)持把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入考核評(píng)價(jià)范疇，切實(shí)提高生態(tài)指標(biāo)在領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核中的比重；改進(jìn)考核評(píng)價(jià)方式，實(shí)行環(huán)境治理考核新聞通報(bào)和定期督查制度，引入生態(tài)環(huán)境滿意度民意調(diào)查方式，落實(shí)人民群眾在環(huán)境資源保護(hù)考核評(píng)價(jià)中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；注重把環(huán)境資源保護(hù)考核結(jié)果作為干部任用、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，并與干部教育培訓(xùn)和監(jiān)督管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將環(huán)境資源保護(hù)考核變成“硬杠桿”，形成有利于促進(jìn)環(huán)境資源保護(hù)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念。[4]如《貴州省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》第四十四條明確規(guī)定：“上級(jí)人民政府每年對(duì)下級(jí)人民政府和開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任考核；縣級(jí)以上人民政府對(duì)政府職能部門(mén)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)納入政府績(jī)效考核體系,并向社會(huì)公告?！盵5]該條例還明確授權(quán)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)責(zé)任及考核的具體辦法,由省人民政府另行規(guī)定。

(三)完善立法公眾參與機(jī)制，避免立法中的部門(mén)利益傾向。在江西省環(huán)境資源保護(hù)立法過(guò)程中，因某些領(lǐng)域?qū)I(yè)性、技術(shù)性較高，主要由政府主管部門(mén)和相關(guān)技術(shù)專(zhuān)業(yè)人員主導(dǎo)，其他相關(guān)人參與。這就使得大部分環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)草案更多傾向于維護(hù)政府部門(mén)的利益。要改變這種局面，必須進(jìn)一步強(qiáng)化人大在立法中的主導(dǎo)作用，從而規(guī)避政府主管部門(mén)的利益傾向，實(shí)現(xiàn)從部門(mén)利益向人民性的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要通過(guò)堅(jiān)持民主立法的原則，不斷擴(kuò)大環(huán)境資源保護(hù)立法過(guò)程中相關(guān)利益方代表的參與的廣度和深度，通過(guò)在立法過(guò)程中設(shè)置民意征詢(xún)程序、專(zhuān)家論證程序和必要的聽(tīng)證程序，網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)等方式，保障人民參與地方環(huán)境資源保護(hù)立法程序的暢通，實(shí)現(xiàn)人民自下而上提出意見(jiàn)和建議，從而讓利益相關(guān)方能切實(shí)履行監(jiān)督的權(quán)力，真正避免立法中的部門(mén)利益傾向。同時(shí)，為進(jìn)一步提高公民環(huán)保意識(shí)，除了加強(qiáng)環(huán)境生態(tài)教育，加大環(huán)保宣傳力度外，還應(yīng)健全生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)立法聽(tīng)證制度，明確要求凡是涉及生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)中的重大立法項(xiàng)目或重大權(quán)益制度設(shè)計(jì)，都應(yīng)采取聽(tīng)證會(huì)方式，聽(tīng)取政府、專(zhuān)家學(xué)者、當(dāng)事人、利害關(guān)系人及其他人員的意見(jiàn)，從而為立法機(jī)關(guān)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)提供依據(jù)和參考。為實(shí)現(xiàn)地方生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)立法聽(tīng)證常態(tài)化，可依采取網(wǎng)上聽(tīng)證、聽(tīng)證會(huì)進(jìn)社區(qū)、小型聽(tīng)證等靈活多樣的方式進(jìn)行，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明法律法規(guī)制度建設(shè)中的公平正義，從根本上杜絕部門(mén)利益傾向，維護(hù)全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，最終實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)文明作為人類(lèi)社會(huì)一種嶄新的文明形態(tài)，是人類(lèi)在經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代科技飛速發(fā)展與自然資源退化，物種減少和環(huán)境污染加劇的今天對(duì)生態(tài)環(huán)境的新要求，也是人類(lèi)在不斷的自我反思中對(duì)文明內(nèi)涵的新理解。生態(tài)文明理念的出現(xiàn)，為加快和完善環(huán)境資源保護(hù)立法，為緩解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染、自然資源破壞之間的矛盾指明了正確方向。可以說(shuō)，生態(tài)文明將是人類(lèi)擺脫生態(tài)危機(jī)，建設(shè)人與自然和諧相處美好未來(lái)的總對(duì)策。而進(jìn)一步健全和完善江西省環(huán)境資源保護(hù)方面的相關(guān)法規(guī)制度，才能使其成為江西生態(tài)文明建設(shè)的可靠而堅(jiān)實(shí)的法律后盾和支持。只有這樣，我們才能在完善環(huán)境法治的過(guò)程中逐漸實(shí)現(xiàn)江西省乃至全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的宏愿。

[1] 伍立.生態(tài)文明視野下的流域生態(tài)需水規(guī)律研究[D].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)，2008.

[2] 劉麗紅.淺議生態(tài)文明建設(shè)的制度確立[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，(4).

[3] 孫佑海.生態(tài)文明建設(shè)需要法治的推進(jìn)[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013，(1).

[4] 張厚美.生態(tài)效益實(shí)績(jī)?cè)趺纯己?？[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2013，(9).

[5] 吳秉澤.貴州劃定生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2014-05-19.

責(zé)任編輯王飛

2014-08-10

彭賢鴻(1972-)，男，江西安義人，中共江西省委黨校副教授，研究方向?yàn)榉ɡ砗托谭▽W(xué)；肖永蘭(1979-)，女，江西崇義人，江西省婦聯(lián)干部學(xué)校講師，研究方向?yàn)閶D女權(quán)益保障和地方立法；謝章瀘(1978-)，男，江西崇義人，江西省人大常委會(huì)法工委主任科員，研究方向?yàn)榈胤搅⒎ā?/p>

D922.6

A

1008-6463(2014)04-0036-06