郭 祎

（中共成都市委黨校 馬克思主義理論部，四川 成都 610110）

黨的十八大報告中全面部署了社會體制改革的四個 “加快形成”，對全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平也作出了系統(tǒng)闡述，黨的十八屆三中全會對社會治理創(chuàng)新提出了新的部署。新時期，在社會管理體制下如何科學(xué)理解黨委領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和正確處理黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障等之間的關(guān)系，事關(guān)社會管理體制構(gòu)建和社會體制改革推進(jìn)。

一、科學(xué)理解 “黨委領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵要求

黨的十八大報告指出，形勢的發(fā)展、事業(yè)的開拓、人民的期待，都要求我們以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。黨的建設(shè)科學(xué)化是一個系統(tǒng)工程，但其核心應(yīng)當(dāng)是尊重政黨發(fā)展規(guī)律，其關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是圍繞黨章進(jìn)行制度建設(shè)，其要求離不開權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)

一、實(shí)行黨內(nèi)民主和不斷改革創(chuàng)新等。

一是遵照黨章規(guī)定。 《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨要適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨章是總規(guī)矩、總章程，是黨活動的基本準(zhǔn)繩和根本大法，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要限定在政治、思想和組織方面的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式主要朝著科學(xué)、民主、依法執(zhí)政轉(zhuǎn)變和努力，這為理清和實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與等提供了制度保障，只是在實(shí)踐中 “黨委領(lǐng)導(dǎo)”仍需適應(yīng)新形勢，在黨章范圍內(nèi)，進(jìn)一步改善執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式，不斷強(qiáng)化黨的執(zhí)政能力。

二是防止權(quán)力濫用。權(quán)力濫用是黨委領(lǐng)導(dǎo)中的大敵， “從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象……” “權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。”［1］329顯而易見，無論是第一書記說了算，還是權(quán)力集中在于黨委，都為權(quán)力濫用埋下伏筆和提供條件。黨委領(lǐng)導(dǎo)的基本前提或重要保證是防止黨的權(quán)力被濫用，防止黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力淪為某些個人滿足私欲的工具，若非如此，黨委領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性和公信力將被大大削弱。

三是遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一。毛澤東曾指出黨的領(lǐng)導(dǎo)原則是： “大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散。黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責(zé)”［2］。黨委領(lǐng)導(dǎo)并不意味著只是引領(lǐng)和指導(dǎo)，同樣意味著不容推卸的責(zé)任。伯恩斯認(rèn)為， “政黨是一個用以在政府中獲得勢力的有力工具，政黨作為一種平衡、調(diào)節(jié)和穩(wěn)定的力量?！保?］英國近代思想家伯克也說過， “政黨是人們?yōu)橥ㄟ^共同努力以提高民族福利，并根據(jù)某種他們共同認(rèn)可的原則而結(jié)成的組織。”［4］黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮與政府權(quán)力的運(yùn)行往往存在交叉或糾纏關(guān)聯(lián)，一方面具有不可或缺的積極作用，另一方面也必然面臨難以克服的執(zhí)政隱憂，這就要求權(quán)責(zé)一致，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)需賠償。在社會管理的新形勢下，黨委領(lǐng)導(dǎo)意味著要科學(xué)分析社會形勢，認(rèn)真評判發(fā)展趨勢，以順應(yīng)人民群眾新期待和社會發(fā)展新要求的理念指引黨委政府做出科學(xué)決策，實(shí)施依法治理和促進(jìn)社會和諧。

四是實(shí)行黨內(nèi)民主。黨內(nèi)民主是黨的生命，鄧小平曾說， “無論是擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)工作的黨員，或者是普通黨員，都應(yīng)以平等態(tài)度互相對待，都平等地享有一切應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，履行一切應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)?！保?］331深入推進(jìn)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位意義深遠(yuǎn)。在社會管理過程中，黨內(nèi)民主的充分發(fā)揚(yáng)至少具有三大益處：一是能夠凝聚黨內(nèi)力量和智慧，黨員通過黨章規(guī)定建議獻(xiàn)策，開展批評與自我批評，營造黨內(nèi)寬松熱烈的有利環(huán)境；二是能夠引導(dǎo)人民民主，有效擴(kuò)大公眾的有序參與，黨員數(shù)量在全國人口中的相當(dāng)比例是一個巨大優(yōu)勢，黨員通過先進(jìn)性和純潔性表率引導(dǎo)公眾積極參與公共事務(wù)，推動理性社會氛圍的形成；三是能夠倒逼政治體制改革和深入推動依法治國，黨員權(quán)利保障到政府權(quán)力規(guī)范，只有依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事等三者的統(tǒng)一推進(jìn)，黨內(nèi)矛盾、官民矛盾、社會矛盾等才能有序有效化解，也才能為中國特色社會管理體制完善提供有力的外部條件。

五是堅(jiān)持改革創(chuàng)新。2004年9月15日，胡錦濤在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會成立五十周年大會上講到： “要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，不斷改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，堅(jiān)持依法治國的基本方略，把依法執(zhí)政作為黨治國理政的一個基本方式，堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動，嚴(yán)格依法辦事，實(shí)現(xiàn)黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。”堅(jiān)持改革創(chuàng)新的精神推動黨的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)化是一項(xiàng)重大課題，黨委領(lǐng)導(dǎo)只有不斷在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，才能從根本上實(shí)現(xiàn)由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)政黨向現(xiàn)代政黨的轉(zhuǎn)型。在當(dāng)前的社會治理中，堅(jiān)持改革創(chuàng)新意味著黨委領(lǐng)導(dǎo)要習(xí)慣于瞬息萬變的社會形勢，要努力適應(yīng)虛擬社會的復(fù)雜狀況和虛實(shí)交織的利益訴求；同時也意味著要始終圍繞法治改革創(chuàng)新，偏離法治軌道的創(chuàng)新只會引發(fā)更大問題，在憲法法律范圍內(nèi)的黨委領(lǐng)導(dǎo)更具生命力、說服力和保障力。

二、正確處理 “黨委領(lǐng)導(dǎo)”的多重關(guān)系

黨的十八大提出的社會管理體制中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是前提，社會協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)，法治保障是條件。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義各項(xiàng)建設(shè)必須始終堅(jiān)持的根本原則。在社會建設(shè)和管理中，黨委領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為統(tǒng)籌兼顧，在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中總攬全局，全面籌劃，兼顧各方，協(xié)調(diào)發(fā)展，有效地實(shí)現(xiàn)社會整合［5］。在現(xiàn)代治理理論和現(xiàn)代化新目標(biāo)的語境下，促進(jìn)政府與社會之間的良性互動是現(xiàn)代社會治理模式的核心特征，黨委領(lǐng)導(dǎo)在此過程中具有指引、承接和粘合的重要作用。

一是黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)的關(guān)系。鄧小平曾在1986年的幾次政治體制改革談話中提出： “改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！编囆∑酵镜拿翡J觀察和精彩論斷告訴我們，有效科學(xué)的黨的領(lǐng)導(dǎo)必須建立在黨政分開的基礎(chǔ)上，黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)之間應(yīng)該存在明確的界限。讓——布隆代爾說： “政黨往往把政府看成是自己占有的百寶箱，把政府用于滿足分配目的，而不是作為改變社會的工具。執(zhí)政黨一旦控制政府，政府所設(shè)立的各種權(quán)力便開始運(yùn)作，有時這種運(yùn)作甚至是自發(fā)的?！保?］政黨執(zhí)政以后，執(zhí)政功能便通過政府途徑轉(zhuǎn)化為政府權(quán)力，執(zhí)政權(quán)力的濫作為不僅對社會無益，而且還經(jīng)常干涉了公民、社會的正常秩序，甚至對執(zhí)政資源造成極大的浪費(fèi)和危害［7］。黨政關(guān)系應(yīng)該說是一個世界性難題，必須通過相應(yīng)的科學(xué)制度進(jìn)行分工和處理。在我國社會管理過程中，黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)的關(guān)系處理應(yīng)當(dāng)遵循八字方針，即 “黨管方向，政管實(shí)施”，社會管理的方向性原則性事項(xiàng)由黨委決策和監(jiān)督保證，政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施和監(jiān)督管理，兩者既不可以倒過來，也不可以混搭，否則社會管理就會面臨體制障礙而難以深入。

二是黨委領(lǐng)導(dǎo)與社會協(xié)同的關(guān)系。隨著社會發(fā)展形勢的日益復(fù)雜化，社會協(xié)同作用的發(fā)揮的重要意義日趨凸顯，如何更有效地發(fā)展培育社會力量進(jìn)行社會協(xié)同，黨委領(lǐng)導(dǎo)又該如何處理與社會協(xié)同之間的關(guān)系呢？這里有三大原則值得關(guān)注：一是黨的社會屬性應(yīng)該體現(xiàn)出來；二是黨的補(bǔ)充作用應(yīng)該發(fā)揮出來，在后全能主義時代里，政退黨進(jìn)是必然要求；三是黨的政治優(yōu)勢應(yīng)該凸顯出來。新時期，必須加強(qiáng)和改善黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)社會組織在正確的軌道上進(jìn)行利益表達(dá)、政治參與和社會監(jiān)督，同時發(fā)揮他們在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為中的作用。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，黨對社團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，需要正確處理組織領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、控制和引導(dǎo)的關(guān)系、管理和服務(wù)的關(guān)系［8］。社會管理是一項(xiàng)對人的管理和服務(wù)事業(yè)，黨組織和社會組織都兼具社會功能與公權(quán)屬性，黨組織與社會組織的關(guān)系不能等同于政府管理與社會組織關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)既是一種方向把握，也是一種內(nèi)在關(guān)懷和真切服務(wù)。另外，值得注意的是，我們應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會組織中黨員的先鋒模范帶頭作用，使得社會組織的協(xié)同作用朝著維護(hù)中央權(quán)威、促進(jìn)公共利益的方向著力。

三是黨委領(lǐng)導(dǎo)與公眾參與的關(guān)系。從很大程度上而言，當(dāng)前社會管理創(chuàng)新的過程也是不斷深化和完善公眾參與的過程。鄧小平曾指出， “要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部”。 “凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育，而又不改正，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分。”［1］332在社會管理工作過程中，公眾參與的內(nèi)容涉及方方面面，但在監(jiān)督黨員干部層面上，我們在理論和實(shí)踐中極易忽略或者想當(dāng)然地將其單純放置在反腐倡廉領(lǐng)域。實(shí)質(zhì)上，公眾監(jiān)督黨員干部的活動一方面可以促進(jìn)其正確指引和領(lǐng)導(dǎo)社會管理，有助于社會管理政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性；另一方面能夠推動風(fēng)清氣正之社會環(huán)境的形成，有利于社會管理規(guī)范行為、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾以及保持穩(wěn)定等目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。在此過程中，各級黨委政府應(yīng)當(dāng)對公眾參與的發(fā)展趨勢、虛擬社會的參與特點(diǎn)以及保障參與的機(jī)制完善等予以高度重視，尤其是基層社會管理中，要逐步樹立健全公眾參與就是提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的現(xiàn)代思維，不斷發(fā)揮公眾參與在社會管理體制中的關(guān)鍵作用。

四是黨委領(lǐng)導(dǎo)與法治保障的關(guān)系。從法政治學(xué)理論角度看，黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)密不可分，黨的領(lǐng)導(dǎo)既是一種政治行為和過程，也是中國特色政治文明中 “三位一體”的關(guān)鍵部分。黨的領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上就是政治、法治融入政治的一個主渠道［9］。在吸納和融入的過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須遵循法治原則和法律精神。鄧小平曾再三提出：不要以為有了權(quán)就好辦事，有了權(quán)就可以為所欲為，每一個黨員，不管其功勞和職位如何，都要毫無例外地嚴(yán)格地遵守黨章和國家的法律。 “任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外?！保?］黨的十八大報告中特別將 “法治保障”增加到社會管理體制中來，其深意不言自明。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決矛盾、推動發(fā)展的能力，無疑對建設(shè)法治國家、法治社會、法治政府等層面意義重大。新時期，各級黨委政府應(yīng)當(dāng)牢固樹立社會主義法治理念，在社會管理實(shí)踐中不斷強(qiáng)化憲法法律權(quán)威，在憲法法律范圍內(nèi)創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式、提高領(lǐng)導(dǎo)水平和加強(qiáng)執(zhí)政能力，發(fā)揮法治在社會管理中的基礎(chǔ)和保障作用。

三、新形勢下 “黨委領(lǐng)導(dǎo)”的方式轉(zhuǎn)變

新的歷史條件下，黨必須適應(yīng)形勢的發(fā)展和情況的變化，完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)執(zhí)政能力。深入思考研究黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變方向和路徑，對社會管理體制的整體完善和主體間的關(guān)系處理都具有重要意義。

1.從人治模式到法治模式。改革開放以來，黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民不斷擺脫人治模式、深入推進(jìn)依法治國進(jìn)程，但人治到法治的治理模式轉(zhuǎn)變是一個較為漫長的過程。管子曾對 “離法”如此總結(jié)：一是“貴而威之”；二是 “富而祿之”；三是 “賤而事之”；四是 “近而親之”；五是 “美而淫之”。很明顯，妨礙法治無一不是以人亂法、用人代法。鑒于“文革”中以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象仍然存在，鄧小平曾在1978年的中央工作會議上嚴(yán)肅指出：任何組織和個人都不能凌駕于法律之上，那種 “把領(lǐng)導(dǎo)人的話當(dāng) ‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人的話就叫 ‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話變了， ‘法’也就跟著變”的狀況，要堅(jiān)決予以改變。直到1992年他從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來之后，仍然強(qiáng)調(diào) “還是要靠法制，搞法制靠得住些?！边x擇人治還是法治，抑或是人治為主還是法治為主？這些對社會管理最終成效的影響都是致命的。黨的十八大以來，習(xí)近平同志多次重申法治精神、憲法實(shí)施、司法改革、全民守法等，黨的十八屆三中全會更是明確了法治中國建設(shè)的基本路徑，各級黨委政府在法治進(jìn)程中不斷提高社會管理水平，但仍需要在憲法實(shí)施上、依法執(zhí)政上、依法行政上繼續(xù)努力，以制度管人、管事、管權(quán)，盡快實(shí)現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，為社會管理與社會和諧創(chuàng)造寬松有力的法治環(huán)境。

2.從微觀事務(wù)管理到宏觀事務(wù)管理。毛澤東在中共七大上所作的結(jié)論中說： “坐在指揮臺上，如果什么也看不見，就不能叫領(lǐng)導(dǎo)。坐在指揮臺上，只看見地平線上已經(jīng)出現(xiàn)的大量的普遍的東西，那是平平常常的，也不能算領(lǐng)導(dǎo)。只有當(dāng)還沒有出現(xiàn)大量的明顯的東西的時候，當(dāng)桅桿頂剛剛露出的時候，就能看出這是要發(fā)展成為大量的普遍的東西，并能掌握住它，這才叫領(lǐng)導(dǎo)?！保?0］可以借鑒的是，黨委領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)著眼于預(yù)見和戰(zhàn)略，不拘泥于社會管理中的細(xì)枝末節(jié)或點(diǎn)滴事務(wù)。王滬寧曾說， “必然要發(fā)生的根本變化是：從原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政治體系通過對經(jīng)濟(jì)體系全面控制來實(shí)施功能轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)模式下由市場分配。政治體系逐步轉(zhuǎn)向主要對非物質(zhì)資源管理，如權(quán)力配置、規(guī)范制定、制度安排、秩序保障等?！保?1］計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的順利轉(zhuǎn)向?qū)h委領(lǐng)導(dǎo)提出了諸多挑戰(zhàn)，其中最為關(guān)鍵的莫過于領(lǐng)導(dǎo)方式從微觀向宏觀的轉(zhuǎn)變，管宏觀事務(wù)既是一種領(lǐng)導(dǎo)思維、管理手段，也是一種工作方式、服務(wù)路徑。宏觀事務(wù)意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)可以更多聚焦于關(guān)系黨自身建設(shè)、政府效能、反腐倡廉和社會公正等重大領(lǐng)域，充分發(fā)揮其政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，為政府管理與負(fù)責(zé)從方向上把關(guān)，為社會協(xié)同與服務(wù)從體制上關(guān)懷，為公眾表達(dá)與參與從氛圍上營造。

3.從單向指令到雙向互動。對整個社會管理體制和社會管理推進(jìn)而言，基層社區(qū)黨委在社會管理過程中具有舉足輕重的作用，為更好地發(fā)揮其基礎(chǔ)性戰(zhàn)斗堡壘作用，黨必須實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式的單向指令向雙向互動轉(zhuǎn)變。在當(dāng)代西方，隨著制衡機(jī)制的發(fā)展，社會管理越來越不再是國家 （居高臨下地）在“形塑”意義上管理社會的問題，而是以上三者（民主政治、市場經(jīng)濟(jì)、市民社會），尤其是國家與社會，通過法治進(jìn)行有序互動的問題［12］。習(xí)慣于單項(xiàng)指令的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)難以適應(yīng)社會管理的新形勢新任務(wù)，對基層社區(qū)黨委或社區(qū)工作者而言，一方面，對接 “千條線”式的工作模式必然使得其對指令疲于應(yīng)對，也已經(jīng)習(xí)慣于用形式創(chuàng)新應(yīng)對形式主義；另一方面，建立在非基層調(diào)研基礎(chǔ)上的單項(xiàng)指令不僅難以落實(shí)或產(chǎn)生實(shí)效，或即使有成效，也是和巨大的成本并存，且同時很大程度上損害黨和政府權(quán)威。當(dāng)然，雙向互動也不限于黨與社區(qū)之間，在黨與政府間、黨與群眾間、上下級之間等同樣適用，互動程度決定著工作力度和社會管理深度，雙向互動的思維和領(lǐng)導(dǎo)方式有待在實(shí)踐中繼續(xù)強(qiáng)化。

4.從黨政協(xié)同到多元協(xié)同。黨政協(xié)同模式的國家治理和社會管理是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的主要形式，但伴隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新局面和新要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)從黨政協(xié)同向多元協(xié)同的方式轉(zhuǎn)變。有學(xué)者提出，國家與社會正在由合作走向?qū)χ?，政治?quán)威急劇下降——法制權(quán)威無形消解——社會安全底線動搖［13］。長期以來，習(xí)慣于政治視野、政治眼光和政治化手段看待與處置社會問題的思維和領(lǐng)導(dǎo)方式影響著現(xiàn)階段的社會管理，面對社會問題的復(fù)雜化趨勢，首要的任務(wù)不是強(qiáng)化管控，應(yīng)當(dāng)在尊重社會運(yùn)行規(guī)律基礎(chǔ)上盡快建立完善多元化處理社會問題的有效機(jī)制。多元協(xié)同離不開黨政協(xié)同，但著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)更多地放在黨委、政府、社會、公眾等之間的協(xié)同配合上，尤其是完善公眾參與機(jī)制和發(fā)揮社會組織力量，不斷朝著 “黨委把握方向的、政府管好該管的、社會處理社會的”等目標(biāo)方向努力。摒棄傳統(tǒng)的以黨代政、政府包攬、社會無能、公眾無知等思維，建構(gòu)起多元互動的治理格局也是中國特色社會管理體制建構(gòu)的應(yīng)有之義。

5.從依賴政策到依靠制度。政策是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式與典型特點(diǎn)，但現(xiàn)代化對政黨領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制提出了新要求。諾斯在其 《論制度》一文中認(rèn)為： “制度是為人類設(shè)計(jì)的、構(gòu)造了政治經(jīng)濟(jì)和社會相互關(guān)系的一系列約束?！辈⑻岢觯褐贫?正式制度+非正式制度+實(shí)施機(jī)制。亨廷頓認(rèn)為， “制度是穩(wěn)定的、受珍重的周期發(fā)生的行為模式?！薄爸贫然墙M織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程?！保?4］治國理政更多地依賴制度是現(xiàn)代國家的基本共識，但就我國而言，問題的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)從依賴政策到依靠制度的根本轉(zhuǎn)變。1992年南方談話中，鄧小平曾提出大概需要30年左右時間，我們的一系列制度才能夠更加成熟和定型。制度治國、制度管理以及制度領(lǐng)導(dǎo)中需要政策的出臺，但反對以政策取代制度、用政策優(yōu)于制度或新政策代替舊制度等做法。最近幾年來，在社會管理及其創(chuàng)新實(shí)踐中，各級黨委政府出臺了大量的文件和政策，其中一些創(chuàng)新做法也得到了上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定性或推廣性批示。值得進(jìn)一步思考的是，無論是文件傳統(tǒng)、批示文化，還是政策先行、上級肯定等，很大程度上均與依靠制度的領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)思維相左，因?yàn)橹贫雀叻€(wěn)定性、長期性，而政策性文件或批示不僅具有強(qiáng)烈的個人色彩，在實(shí)踐中也難以持久，除非是上升到制度層面的政策文件或批示精神。

總而言之，明確、強(qiáng)化和提高黨委領(lǐng)導(dǎo)水平對中國特色社會管理體制建構(gòu)和社會體制改革深入推進(jìn)影響重大而深遠(yuǎn)。現(xiàn)階段的重要任務(wù)無疑是深入學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)黨的十八大精神、十八屆三中全會精神關(guān)于社會建設(shè)與黨的建設(shè)的總要求、新要求，將黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮與整體推進(jìn)，樹立社會體制改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性思維，讓黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心作用經(jīng)由治理理念、法治理念、服務(wù)理念、現(xiàn)代理念等而體現(xiàn)得更加有力和更趨科學(xué)。

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