丁 丹

(華中師范大學(xué) 教育學(xué)院，武漢 430079)

根據(jù)調(diào)查，目前我國小學(xué)教職工超編約67.8萬人,其中城市超編13.2萬人,縣鎮(zhèn)超編20.3萬人,農(nóng)村超編34.3萬人。[1]農(nóng)村小學(xué)教師超編問題極為嚴(yán)重，成為制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的一大障礙。為此，筆者對重慶西北部4所農(nóng)村小學(xué)進行了調(diào)查分析，提出了應(yīng)對策略，以期引起教育界乃至政府的進一步關(guān)注。

一、農(nóng)村小學(xué)教師超編調(diào)查的基本情況

A校是重慶西北部某縣城的一所農(nóng)村中心完全小學(xué)，全校學(xué)生人數(shù)400人，教職工35人，按重慶市農(nóng)村小學(xué)師生比1∶23比對，該校教師超編1倍多。B校也是一所農(nóng)村中心完全小學(xué)，全校學(xué)生人數(shù)161人，教職工12人，超編近1倍。C校是一所農(nóng)村村小，全校學(xué)生人數(shù)只有11人，教職工僅2人，但仍超編3倍多。D校是僅有一個年級一個班的村小，共有學(xué)生9人，教師只有1人，按師生比核算也超編1倍多。這些學(xué)校的教師超編是否就意味著農(nóng)村小學(xué)各科教師的數(shù)量真的富余，答案是否定的。A校教師的數(shù)量盡管是筆者所調(diào)查的學(xué)校中最多的，但該校教師大都是語文和數(shù)學(xué)老師，而英、音、體、美老師很缺乏，該?，F(xiàn)有的英、音、體、美老師大都是由語文或數(shù)學(xué)老師兼任的。B校教師共12名，年齡超過40歲的教師10名，28歲以下的年輕教師僅2名，由于一些老教師知識或精力有限已退出教學(xué)第一線，課堂教學(xué)的壓力主要集中在兩名年輕教師身上，學(xué)校實際的師資力量仍然緊缺。C校的2名教師不僅擔(dān)負了11名學(xué)生所有科目的教學(xué)工作還要負責(zé)學(xué)校管理的日常工作，盡管該校已經(jīng)超出編制預(yù)算，但學(xué)校的教學(xué)及管理工作仍使2名教師時常感到力不從心。D校的教師情況一看便知，一名教師只能實行包班制，教師工作量大，教學(xué)質(zhì)量和縣城里的學(xué)校差距明顯。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村小學(xué)教師存在的這種超編現(xiàn)象不是某一地區(qū)，某一兩所學(xué)校所特有的現(xiàn)象，在我國東、中、西部的一些農(nóng)村小學(xué)都不同程度地出現(xiàn)了教師超編的現(xiàn)象。有數(shù)據(jù)顯示，2004年至2006年，全國約有10%的縣連續(xù)3年未補充公辦教師，原因是超編。如華商網(wǎng)報道的一則陜西農(nóng)村小學(xué)超編新聞：西安農(nóng)村小學(xué)十年減少22.8萬人，校長當(dāng)豬倌。[2]人民網(wǎng)指出：“天津農(nóng)村中小學(xué)音體美教師嚴(yán)重缺編 師生比限制成主因”。[3]《中國教育報》2011年10月19日第2版題為《山東臨朐：千名新教師讓農(nóng)村教師破繭成蝶》的報道中提到：“表面上超編嚴(yán)重，實際上教師隊伍青黃不接、年齡大、學(xué)歷低、知識老化，很多學(xué)科專任教師不足，結(jié)構(gòu)性缺編嚴(yán)重，成為制約農(nóng)村教育發(fā)展的瓶頸之一?！笨梢姡r(nóng)村小學(xué)教師的超編問題成了農(nóng)村教育發(fā)展的一大障礙。

二、農(nóng)村小學(xué)教師超編的影響

(一)學(xué)校難以引入急需的教師

農(nóng)村小學(xué)教師超編只是表面的問題，深層次的問題在于教師的結(jié)構(gòu)性缺編。所謂結(jié)構(gòu)性缺編，是指從編制總額看教師數(shù)量是滿員的，但是有些學(xué)科教師過剩，有些學(xué)科則缺少教師。農(nóng)村小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性缺編的具體表現(xiàn)為，一是各學(xué)科教師分布不均衡，某些科目教師富余，但某些科目的教師又嚴(yán)重缺乏。由于近些年來國家對農(nóng)村小學(xué)教育的重視度提高，要求全面開足課程，英、音、體、美等科目的教師需求量很大，但由于學(xué)校編制的限制這些科目的教師得不到及時的補充，語文、數(shù)學(xué)教師則大量富余。譬如，筆者所調(diào)查的A校正處于該種困境之中。一所擁有400名學(xué)生的完全中心小學(xué)竟然沒有一名專職的英語教師，該校的三名英語教師均是從本校語文或數(shù)學(xué)教師中挑選出的兼職教師。究其原因，該校教師編制超編不能引入新教師，為保證教學(xué)的正常開展只得出此對策。二是教師在年齡分布上存在結(jié)構(gòu)性的缺失，老齡教師多，青年教師少。農(nóng)村小學(xué)教師年齡主要集中在46歲至60歲之間，身體狀況及知識結(jié)構(gòu)都難以達到現(xiàn)代素質(zhì)教育對教師的要求。如筆者所調(diào)查的B校，該校共12名教職工，年齡在40歲以上的有10名，28歲以下的教師僅2名，由于知識及身體等方面的限制教學(xué)的重擔(dān)就落在了2名年輕教師的身上。因此，農(nóng)村小學(xué)急需引入年輕、優(yōu)秀的教師以充實壯大農(nóng)村小學(xué)教師隊伍。然而受學(xué)校教師超編的影響，新鮮血液得不到補充，這是農(nóng)村小學(xué)超編面臨的難題之一。

(二)教師教學(xué)熱情減退

農(nóng)村小學(xué)教師除了“虛超實缺”，還存在“超編超員”，即按照師生比的要求學(xué)校教職工人員實際上富余。不管是“虛超實缺”還是“超編超員”，給農(nóng)村小學(xué)的教師帶來的影響都是不利的。在“虛超實缺”的農(nóng)村小學(xué)中，教學(xué)人員不足，一個教師往往要負責(zé)幾個年級幾門學(xué)科的教學(xué)工作，很多教師不具備音、體、美素質(zhì)也不得不去教音、體、美，教學(xué)質(zhì)量可想而知。據(jù)筆者對A校學(xué)生的暗訪得知，該校的英語課本該在三年級就開設(shè)，然而由于師資的問題該校的英語課要么變成了活動課，要么被調(diào)成了語文或數(shù)學(xué)課，只有六年級的英語課是按課表正常上的，因為面臨著升學(xué)的壓力。通過筆者的測試，發(fā)現(xiàn)該校學(xué)生在英語語音知識方面普遍存在問題，同時語法知識掌握得也較差。在“超編超員”的農(nóng)村小學(xué)中，存在勞逸不均的現(xiàn)象，部分素質(zhì)好的教師工作量大、責(zé)任重，而績效工資并不會多多少，出一點點問題還要倒扣，導(dǎo)致工作量大的教師有意見。在對B校的一位年輕教師進行采訪時，她對自己目前所處的狀況表示強烈的不滿：“雖然年輕老師應(yīng)該多鍛煉，但這鍛煉強度也太大了點！我一人帶兩個班，教語、數(shù)、外三科，學(xué)校里外搞的各項評比活動也是我們兩名年輕老師沖在前面……我們做的事比他們(老教師)多幾倍，但工資卻比他們少一大截……我現(xiàn)在唯一的期盼就是找機會進入縣城里的學(xué)校教書……”此外，一些教學(xué)能力有限的教師課時減少，甚至還有吃“閑飯”的教師存在，這些吃閑飯的教師收入低，也沒有心思把多余的精力放在教學(xué)上，而是在校外干起第二職業(yè)。教師教學(xué)熱情減退，這是農(nóng)村小學(xué)教師超編面臨的難題之二。

(三)學(xué)校管理難度增加

教師超編不管對教育主管部門還是學(xué)校本身來說都是一個管理上的負擔(dān)。對教育主管部門來講，一是影響區(qū)域內(nèi)教師隊伍建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量水平，二是增加地區(qū)及國家的財政負擔(dān)，而要想對其主管區(qū)域的教師編制進行調(diào)整優(yōu)化，也不是教育主管部門一個部門能順利實現(xiàn)的。對農(nóng)村小學(xué)本身來講，教師超編給學(xué)校帶來的麻煩更多更復(fù)雜。一是引入新師資困難，教師隊伍老化、劣質(zhì)化的情況無法得到改善；二是學(xué)校實際教學(xué)人員不足，教師身心疲憊，教學(xué)熱情減退；三是學(xué)校某些科目教師富余，有的教師在編不在崗，致使學(xué)校內(nèi)人際關(guān)系復(fù)雜難理，難以形成競爭與合作并存的工作氛圍。這三種情況在超編的農(nóng)村小學(xué)有可能會同時存在。筆者所調(diào)查的A校校長對于學(xué)校自2006年以來沒再引入過新教師這事也十分無奈，她曾多次向上級部門反映學(xué)校內(nèi)部師資結(jié)構(gòu)不合理的情況以期上級領(lǐng)導(dǎo)給予解決，可至今學(xué)校的師資狀況也沒有任何變化，一些家長因不滿于該校的師資力量紛紛將學(xué)生轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)上或是縣城里讀書。由于該校語文和數(shù)學(xué)老師富余，而學(xué)校的學(xué)生和班級有限，學(xué)校不得不將一些老師調(diào)轉(zhuǎn)到其他科目，或者減少部分教師課時量，這帶來了不少的怨言，也增加了教師之間的隔閡。學(xué)校既承受著教育質(zhì)量的壓力，也存在著校內(nèi)人際關(guān)系緊張的壓力，還存在學(xué)生擇校導(dǎo)致學(xué)校生存困難的壓力，學(xué)校管理者也往往因為多方面的壓力和矛盾交織，無法取得管理成效而心灰意冷、得過且過。管理難度增加，這是農(nóng)村小學(xué)教師超編面臨的難題之三。

三、農(nóng)村小學(xué)教師超編的原因

(一)生源減少導(dǎo)致教師超編

農(nóng)村小學(xué)教師超編的一個首要的、直接的原因是生源減少。近年來由于計劃生育政策的推行，農(nóng)村人口出生率急劇下降，再加上城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快及城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡，使得農(nóng)村本來不多的適齡學(xué)生大量流向了城里。A校是一所農(nóng)村中心完全小學(xué)，接納學(xué)校附近兩個村，十幾個組的學(xué)生，算是該縣的農(nóng)村大校。該校在2001-2008年每個年級平均有5個班，每班45人以上，該校學(xué)生人數(shù)保持在1500人左右，但近些年受計劃生育政策及“打工潮”等因素的影響，到2013年該校每個年級最多2個班，每班最多45人，全?？?cè)藬?shù)僅400人。農(nóng)村小學(xué)生源減少導(dǎo)致了農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校、小規(guī)模班級的產(chǎn)生，由此更促使農(nóng)村小學(xué)教師的超編。我國農(nóng)村小學(xué)的教師編制數(shù)是根據(jù)在校學(xué)生人數(shù)的多少按一定的師生比確定的，并且編制數(shù)里包含了教師和職工兩類人員。而小規(guī)模學(xué)校、小規(guī)模班級要正常運轉(zhuǎn)就需要相配套的師資力量、教工人員，這就造成農(nóng)村小學(xué)教師的利用率低、不具有規(guī)模經(jīng)濟效益，教師超編現(xiàn)狀也就難以改變。加之近年來撤點并校的風(fēng)潮，農(nóng)村小學(xué)生得以集中的同時也將農(nóng)村生源引向城鎮(zhèn)。

(二)歷史遺留問題導(dǎo)致教師超編

20世紀(jì)50年代末到80年代我國農(nóng)村中小學(xué)，特別是小學(xué)由于缺少師資和教育經(jīng)費，就實行民辦教師制度。沒有經(jīng)過系統(tǒng)的師范訓(xùn)練，90年代以后民辦教師相繼轉(zhuǎn)為公辦教師，享有教師編制。80年代初，為照顧教師實行的子女頂崗接班制度，許多不合格人員進入農(nóng)村教師隊伍。90年代末開始推行的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策，一批代課教師下崗了，但是并沒有影響到這批不合格的教師。我國目前還在編的頂崗教師年齡大概在50至60歲之間，盡管許多教師已經(jīng)退出了教學(xué)的第一線，但他們還占用著學(xué)校的編制，由于種種原因教育管理部門也難以清查并清退。90年代末推行的農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整政策，從1997年到2010年的14年間，全國減少小學(xué)371470所，其中農(nóng)村小學(xué)減少302099所，占全國小學(xué)總減少量的81.3%。[5]合并之后的學(xué)校，班級學(xué)生人數(shù)雖有增加，但師生比并沒有明顯改善，教師數(shù)量明顯超編。另外，不少農(nóng)村中學(xué)被撤除合并到城鎮(zhèn)中學(xué)，被撤學(xué)校的大部分教師轉(zhuǎn)為小學(xué)教師，這樣農(nóng)村小學(xué)又在沒增加學(xué)生的情況下增加了教師。

(三)地理環(huán)境制約導(dǎo)致教師超編

農(nóng)村小學(xué)教師超編現(xiàn)象并不存在于所有農(nóng)村小學(xué)，在一些十分偏遠的山區(qū)小學(xué)還存在缺編的現(xiàn)象。教師超編現(xiàn)象主要出現(xiàn)在那些地理條件稍微好些的農(nóng)村小學(xué)。在這些學(xué)校里，一部分教師因為要選擇離家近的學(xué)校工作，而不愿去條件雖好但距離遠的學(xué)校，更不愿意去離家遠待遇又不好的偏遠山區(qū)小學(xué)。以筆者所調(diào)查的A校為例，A校雖是一所鄉(xiāng)中心小學(xué)，但A校地靠縣城郊區(qū)，距離縣城不到半小時的車程，距離鎮(zhèn)上也只有十五分鐘的車程，因此即使教師們家在縣城也可以每天來回于學(xué)校。據(jù)調(diào)查，A校教師有25%居住在縣城，40%居住在鎮(zhèn)上，還有35%居住在學(xué)校附近，距學(xué)校最遠的也就一個小時車程。根據(jù)對教師們的意愿采訪，A校教師大多不愿意被調(diào)入偏遠的農(nóng)村學(xué)校，然而，調(diào)去縣城教書的難度又較大，由此A校教師寧愿待在原校不動。因此，學(xué)校地理環(huán)境也使農(nóng)村一部分小學(xué)教師超編嚴(yán)重，一部分小學(xué)卻又嚴(yán)重缺編。

(四)體制問題導(dǎo)致的超編

我國農(nóng)村小學(xué)教師超編的深層次原因應(yīng)歸結(jié)為體制性障礙的制約。一是教師編制標(biāo)準(zhǔn)的劃分脫離農(nóng)村小學(xué)的實際。我國現(xiàn)行的教師編制標(biāo)準(zhǔn)是參照2001年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院辦公廳教職工編制標(biāo)準(zhǔn)意見的通知》來執(zhí)行的，該通知規(guī)定了農(nóng)村小學(xué)師生比為1∶23，各省(市)參照該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。我國農(nóng)村各地區(qū)情況不一，有的農(nóng)村小學(xué)規(guī)模偏小，如果按照規(guī)定的師生比來劃分學(xué)校教師的編制數(shù)，農(nóng)村小學(xué)的正常運轉(zhuǎn)就不能保證。如近期各大媒體報道的湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩縣天井堡村育才小學(xué)，是一所只有兩個人的學(xué)?！幻麑W(xué)生和一名教師。[5]那么，無論按照哪個地區(qū)規(guī)定的編制標(biāo)準(zhǔn)來衡量，此所小學(xué)的教師都是超編的。二是教師聘用制度不科學(xué)。長期以來我國對教師的聘用基本是“只進不退”，使老師這個職業(yè)有了“鐵飯碗”的性質(zhì)。只要教師通過了最初的考核取得編制，且不犯特別嚴(yán)重的錯誤，他們就可以穩(wěn)占編制。這種體制保護了不合格的教師，使農(nóng)村小學(xué)中存在既超編又缺人的現(xiàn)象。

四、解決農(nóng)村小學(xué)教師超編的對策

(一)多因素結(jié)合，制定各地教師編制標(biāo)準(zhǔn)

統(tǒng)一的教師編制標(biāo)準(zhǔn)不適合我國農(nóng)村小學(xué)多樣性的發(fā)展。考慮到我國農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點分散，學(xué)校規(guī)模大小不一，根據(jù)農(nóng)村小學(xué)實際情況按師生比、班生比、課時量、課程門類相結(jié)合的方式來確定農(nóng)村小學(xué)教師編制的需求量更為合適。對學(xué)校規(guī)模較大、學(xué)生相對集中且能實現(xiàn)規(guī)模效益的農(nóng)村小學(xué)實行按師生比配置教師；對那些初具規(guī)模，但規(guī)模效益不夠好的農(nóng)村小學(xué)實行師生比和班生比相結(jié)合的方式確定教師編制數(shù)；而對那些規(guī)模小，難以實現(xiàn)規(guī)模效益的農(nóng)村小學(xué)實行按班配置教師編制以保證學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)。同時，教師編制數(shù)的確立還要將課時量，開設(shè)課程門類考慮在內(nèi)。另外，對實行寄宿制的農(nóng)村小學(xué)，教職工的編制數(shù)量應(yīng)與走讀學(xué)校有所區(qū)別，要適當(dāng)增加寄宿制學(xué)校的教職工的編制數(shù)。同時，各省要根據(jù)農(nóng)村小學(xué)規(guī)模的大小確定各類學(xué)校的最低教師編制保障數(shù)及最高教師編制限制數(shù)，各縣遵照標(biāo)準(zhǔn)確保各農(nóng)村小學(xué)教師編制數(shù)在規(guī)定的范圍內(nèi)浮動，這樣既保證了學(xué)校教學(xué)工作的正常運轉(zhuǎn)又提高了師資利用率。

(二)建立預(yù)警機制，動態(tài)管理教師編制

為適應(yīng)農(nóng)村小學(xué)生源不斷變化的形勢，需要對農(nóng)村小學(xué)教師編制進行動態(tài)管理。首先要建立起教師編制需求評估預(yù)警機制。預(yù)警機制的建立仍以縣為單位，省級教育行政部門統(tǒng)籌管理。縣政府要建立由編辦、教育、財政等部門共同參加的聯(lián)席會議制度，將教師編制預(yù)警辦公室的日常工作納入聯(lián)席會議的討論主題，使預(yù)警機制的運行得到各部門的支持。各縣以學(xué)期為單位統(tǒng)計該區(qū)域教師需求情況，縣教育委員會負責(zé)對所統(tǒng)計到的全縣教師需求信息進行整理、分析，做出調(diào)整決策，并力爭得到編制部門的支持?？h財政部門要充分利用經(jīng)濟杠桿促進教師合理流動，對超編學(xué)校，扣除超編人員占用的人頭經(jīng)費，促使其積極分流。針對農(nóng)村小學(xué)某些專業(yè)教師缺乏的情況，編制預(yù)警部門需要建立起專業(yè)教師人才庫，人才庫教師編制按不超過農(nóng)村中小學(xué)教師編制總量一定的百分比核定，如山東省計劃以縣為單位，按不超過農(nóng)村中小學(xué)教師編制總量5%的比例核定部分教師“機動編制”[5]。專業(yè)教師人才庫由各校申請調(diào)配使用，且專業(yè)教師享有特殊津補貼，在縣域內(nèi)巡回走教或在有條件的地區(qū)集中上課，保證農(nóng)村小學(xué)各科目都有專業(yè)的教師講課。

(三)從實際出發(fā)，合理清退超編教師

要對農(nóng)村小學(xué)教師編制進行科學(xué)、動態(tài)的管理就會涉及教師的清退問題。哪些教師應(yīng)該被清退呢？多出編制范圍的教師是否都應(yīng)該被清退掉？清退的標(biāo)準(zhǔn)又是什么？被清退的教師首先應(yīng)該是教學(xué)能力嚴(yán)重不足，人浮于事，在編不在崗的教師。但多出編制范圍的教師不能一刀切都淘汰掉，而要根據(jù)教師的實際教學(xué)能力而定，可以將潛在的被清退的教師分三類來區(qū)別對待。第一類是完全不勝任工作的教師，讓其退出編制及工作崗位，并按教齡發(fā)放退休工資；第二類是教學(xué)水平差但身體尚能勝任工作的教師，可轉(zhuǎn)為生活教師，生活教師的編制應(yīng)與教學(xué)編制相分離。第三類是年輕、教學(xué)能力尚可的教師，可暫時保留這部分教師的編制，盡可能安排這類教師到缺編的學(xué)校工作并激勵其不斷提升教學(xué)能力。超編教師的清退可參照考核淘汰制來篩選，實行末位淘汰。須強調(diào)的是，淘汰的評審范圍不能只局限在一所學(xué)校內(nèi)，而應(yīng)擴大至鎮(zhèn)域內(nèi)甚至是縣域內(nèi)，這樣才能保證被淘汰掉的都是不稱職的教師。寧夏的一項調(diào)查表明，41.5%的教師贊成教師考核淘汰制，在教師超編、學(xué)校福利總額有限的情況下，想必這一淘汰制的支持率就更高了吧。

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