薛張偉

(安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥230000)

一、服務(wù)型政府的含義

現(xiàn)代政府的實質(zhì)是以人為本的服務(wù)型政府，政府只有通過提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價值與合法性。所謂服務(wù)型政府，就是遵從人民的要求，在法治的框架下，用公開政府工作內(nèi)容、工作程序和工作方法的方式給公民、社會組織和社會提供公正、優(yōu)質(zhì)、廉價、高效、方便的公共產(chǎn)品和服務(wù)，達到為民興利，促進社會穩(wěn)定發(fā)展之目的的政府。［1］8可見，服務(wù)型政府的主體是各級政府及其工作人員，向公眾和社會組織提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是國家憲法和法律規(guī)定的，是公職人員的法定義務(wù)。服務(wù)的宗旨是為民興利，促進社會的穩(wěn)定發(fā)展，服務(wù)的內(nèi)容、程度和范圍須由人民決定，服務(wù)結(jié)果的優(yōu)劣由民意評判。政府服務(wù)重在公平、優(yōu)質(zhì)、廉價和高效，人人都能享受政府在透明公開的形式下提供同樣的服務(wù)，讓公眾感覺政府的服務(wù)是方便、快捷和高效的。

二、政府信息公開的由來

所謂信息公開，尤其是處于強勢地位的國家機關(guān)為義務(wù)主體的政府信息公開，就是國家行政機關(guān)和法律法規(guī)以及規(guī)章授權(quán)或委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動將信息向社會公眾或依法申請而向特定的個人或組織公開的制度。［2］信息公開是對公民知情權(quán)的最好保障，是公民作為民事主體所必須享有的人格權(quán)的一部分。1766年，瑞士政府頒布了《新聞自由法案(Freedom of the Press Act)》，向其國民公開信息，標(biāo)志著政府信息公開制度的產(chǎn)生。美國于1966年制定了《信息公開法》，1976年制定了《陽光下的政府法》，1972年制定了《聯(lián)邦咨詢委員會法》，1996年制定了《電子化信息公開法》，世界許多國家效仿。日本于1999年5月7日制定了《關(guān)于行政機關(guān)保有的信息公開的法律》，在2001年4月1日起施行，韓國的《信息公開法》在1990年1月1日生效。世界許多國家都在建立和完善自己的信息公開法律和制度。我國也在2007年1月通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，于2008年5月1日起施行。

三、服務(wù)型政府呼吁信息公開

我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家，依據(jù)人民主權(quán)的思想，公民有知情權(quán)，即公民有權(quán)依法獲悉政府可以公開的信息。人民必須通過一定的渠道去了解政府是否在合法范圍內(nèi)行使行政權(quán)，這樣才能有效地監(jiān)督政府。民主政治的建設(shè)，法治國家的建立，人權(quán)觀念的普及，經(jīng)濟和文化水平的提高都促使我國信息公開不斷發(fā)展。

政府就是為人民、社會組織提供社會服務(wù)的服務(wù)型政府。中國政治、經(jīng)濟、文化、社會的改革是服務(wù)型政府建設(shè)發(fā)展的內(nèi)動力，中國加入世界貿(mào)易組織后進一步融入世界，積極抓住機遇迎接挑戰(zhàn)是建設(shè)服務(wù)型政府的外驅(qū)力，特別是2003年“非典”事件，公眾對政府回應(yīng)力和處理突發(fā)事件的能力提出了質(zhì)疑。政府只有及時公布突發(fā)事件或者與公眾利益相關(guān)的信息，才能有益于事件的解決，杜絕謠言傳播，穩(wěn)定社會、安定民心，有益于樹立積極主動地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，有能力、優(yōu)服務(wù)的政府形象。

在我國，國家公職人員是人民的公仆。只有公眾了解了政府信息資源，才能讓人民更好地行政參與、行政監(jiān)督，同時也是提高政府服務(wù)效率和杜絕權(quán)力腐敗的有效途徑。服務(wù)型政府是公眾與政府互動的過程，只有公眾與政府的信息互動才能讓服務(wù)型政府良性健康運行。隨著科技和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，特別是電子政務(wù)的出現(xiàn)，讓政府信息公開更有效率、更廉價，加速了服務(wù)型政府建設(shè)的步伐。

資源是稀缺的，社會資源更是有限的。服務(wù)型政府制定各項政策和提供各項服務(wù)，通過及時公開信息，讓公眾了解，公眾再根據(jù)自身條件及自身利益相關(guān)度，做出自己的規(guī)劃，這是一種社會資源調(diào)配的方式，可以讓政府的經(jīng)濟信息、行政信息、服務(wù)信息等資源進行優(yōu)化配置，讓社會資源的效用最大化。

四、信息公開對服務(wù)型政府的價值

首先，信息公開的核心價值所體現(xiàn)的是信息自由的理念。［3］所謂信息自由，就是指人們在尋求、獲得、持有、傳播和表達信息時，不被他人要求所為或不為的狀態(tài)。信息自由是被《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等基礎(chǔ)性國際人權(quán)文件確認的基本人權(quán)，是公民的一項重要政治權(quán)利。同時，知情權(quán)是公民的一項基本人權(quán)和政治權(quán)利。只有政府信息公開，公民才能從政府那里獲得所需要的信息，參與行政、監(jiān)督政府權(quán)利、維護自身合法權(quán)益，才有利于我國民主政治和法治建設(shè)。

其次，信息公開是構(gòu)建民本政府的體現(xiàn)。古語云:“防民之口，甚于防川”。信息公開讓公眾正確地了解政府、認知政府、評價政府，可以增加民眾對政府的信任和支持?！耙悦駷楸?、為民解困、為民服務(wù)”是構(gòu)建服務(wù)型政府必須堅持的原則，民本政府就應(yīng)該強化對社會的善治和優(yōu)服，為人民服務(wù)，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。信息公開，把政府置于陽光之下，政府透明地使用權(quán)力、服務(wù)大眾，民眾與政府不再是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)系，而是一種服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的主人翁地位。信息的公開也能增加公眾與政府的溝通，有利政府指導(dǎo)公眾參與行政、明確權(quán)利和義務(wù);有利于民眾監(jiān)督政府、規(guī)范政府行為，防止公職人員權(quán)力濫用，杜絕腐敗，純潔公職人員隊伍，提升政府廉潔度。

再次，信息公開是現(xiàn)代高效政府構(gòu)建的必要條件之一。推行政府信息公開，是我國民主政治理念和行政管理理念的深刻變革，必將對社會主義民主政治建設(shè)產(chǎn)生積極而深遠的影響。通過政府信息公開，及時準確地公布與人民群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的各類信息，可以使行政機關(guān)的職責(zé)權(quán)限、辦事程序、辦事結(jié)果為人民群眾廣泛知曉，建立起政府與人民群眾有效溝通的紐帶和橋梁。［4］目前，我國政府管理的事情相對而言還是太多，且行政行為一般要遵循一定的形式和程序，給社會治理帶來一定障礙，信息公開能提高公眾參政能力，減少公眾與政府溝通互動中的摩擦和矛盾。信息及時公布和查詢便利，也讓有限的社會資源在公平、平等的競爭環(huán)境中進行分配，避免尋租和腐敗行為發(fā)生，讓社會資源達到優(yōu)化配置，防止社會資源的閑置和浪費。

最后，信息公開是構(gòu)建誠信政府和提升政府形象的工具。誠信政府就是政府及其工作人員說到做到，有法必依，有章必循，有制必守，有諾必行，要以誠信行政服務(wù)于民，取信于民。遵循公平公正公開的行政理念，為建立和諧社會而誠信行政。構(gòu)建誠信政府就需要政府把黨和國家的路線、政策、方針及時公布傳達。行政要公開、公平、公正，按章辦事、信守承諾。政府與公眾是委托代理關(guān)系，政府有責(zé)任對公眾負責(zé)和服務(wù)，所以政府要對社會和公眾的公共需求及時有效地回應(yīng)，它是當(dāng)前政府行政改革的價值取向，也是高效政府、誠信政府的體現(xiàn)。信息公開，政府能最大限度讓公眾獲知信息，取信于民。同時有助政府積極溝通于民，履行責(zé)任，服務(wù)公眾，從而加強公眾與政府之間的信任關(guān)系，提升政府形象。

五、信息公開存在的問題

信息公開在構(gòu)建服務(wù)型政府中是一項重要的措施，我國目前只有一部統(tǒng)一的信息公開法，即2008年5月1日實施的《信息公開條例》。《條例》將政府信息公開的主體、范圍、方式、程序和救濟等，用法律形式予以明確，使政務(wù)公開有法可依。但是我國信息公開仍存在很多問題，建設(shè)服務(wù)型政府目前力度還略顯不足。

(一)信息公開主體單一、內(nèi)容狹窄、約束力有限

我國的信息公開制度與美國等國家相比，《條例》規(guī)定的主體只是行政機構(gòu)，沒有對我國立法部門、司法部門的信息進行公開?？梢?，我國的信息公開制度還處于起步階段，對國家的各部門、各層級目前還無法做到全方位的信息公開?！稐l例》明確了行政機關(guān)主動公開政府信息的范圍:1.涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;2.需要社會公眾廣泛知曉或者參與的;3.反映本行政機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的;4.其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。可見信息公開的內(nèi)容是十分有限的，且大多數(shù)規(guī)定都很籠統(tǒng)模糊，給了行政機關(guān)很大的自由裁量權(quán)，有些可以公布，有些可以不公布，有些可以主動公布，有些可以不主動公布?！稐l例》只是一部國務(wù)院制定的行政法規(guī)，法律效力遠遠不如全國人大及其常委會所制定的法。比如《檔案法》《保密法》《統(tǒng)計法》里面規(guī)定的某些不能公開的內(nèi)容，《條例》只能讓步，不能與其相抵觸。

(二)缺乏一個有效實施的法律配套體系

在美國，《信息自由法》的實施已經(jīng)相當(dāng)成熟，還有配套的法律予以支撐，如《隱私權(quán)法》《聯(lián)邦咨詢委員會法》《陽光下的政府法》等對信息公開進行輔助和完善。而我國尚無與《條例》相配套的法律。在遇到信息公開問題時，僅靠一部《條例》無法解決層出不窮的問題，有時出現(xiàn)《條例》與其他法律相違背時，《條例》只能無效。同時，對信息公開的監(jiān)督、救濟還沒有專門的部門進行統(tǒng)一管理，讓監(jiān)督的力度和效率喪失了應(yīng)有的價值，救濟方式也只有行政復(fù)議或者提起行政訴訟，有時出現(xiàn)信息不真實、不及時等問題，僅靠公眾舉報后才去查處、補救，這種事后救濟的手段使我國信息救濟制度不能充分發(fā)揮效力。

(三)信息發(fā)布質(zhì)量不高，獲取相對困難

政府一般在報紙、網(wǎng)站等媒體上發(fā)布僅限于法律、法規(guī)及政策的政府信息，但受眾群體是有限的，不可能讓每個公眾都了解到，特別是無法讓利益相關(guān)者及時獲得。有些政府只重視網(wǎng)站的宣傳和介紹，加之法律、程序等要求，往往讓信息很難及時公開，甚至有些信息不完全真實。有些公布的僅僅是其他媒體報道過的新聞或其單位內(nèi)部的通知，只重視公布的數(shù)量，不重視質(zhì)量，與當(dāng)?shù)禺?dāng)時的公眾利益相關(guān)的急需信息公布不及時或很少。甚至部分政府只是為了“形象工程”建設(shè)，應(yīng)付上級檢查，流于形式。公眾有時獲取某些信息時需要提前申請或付費，都讓信息獲取的成本加大，讓政府真正為公共服務(wù)的原有價值理念發(fā)生了扭曲。

(四)實施的環(huán)境尚未完全成熟

從近期政府實施《條例》的情況來看，很多行政機關(guān)把信息公開當(dāng)作上級的一項任務(wù)，習(xí)慣流于形式，效力大大打折。再加上我國封建思想影響深遠，公民對維護自己的知情權(quán)等法律意識淡薄，不能積極主動地參與政府的信息公開互動過程，也缺乏對信息公開的有效監(jiān)督。同時，一些公職人員的民主法治意識淡薄，“官本位”思想依然嚴重，不愿意也不樂于積極主動地及時公布政府信息，制約了信息公開的執(zhí)行。信息公開不僅是一個觀念制度問題，更是一個技術(shù)問題，以目前我國相對落后的技術(shù)，特別是不完善的信息網(wǎng)絡(luò)，也讓信息公開的執(zhí)行力受到很大限制。

六、完善信息公開的措施

《條例》讓政府的信息公開成了一種責(zé)任和義務(wù)，但信息公開是一個長期的、艱巨的、復(fù)雜的過程。建立和完善我國的信息公開制度，在借鑒國外的先進理念與經(jīng)驗技術(shù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國具體國情，可以采取的主要措施有:

第一，轉(zhuǎn)變文化觀念，增強公眾法治意識。信息公開需要一個法治意識強的文化環(huán)境作為支撐，建立為民服務(wù)的政府文化，公眾知情的大眾意識，讓信息公開成為公眾生活的一部分。從立法做起，進一步明確信息公開范圍和層次，加強憲法對知情權(quán)保護的力度，讓公民了解自己應(yīng)該知道的和政府想讓知道的信息，讓公民真正成為國家的主人。同時，也要完善政府信息公開的配套法律，確保各項法律之間的協(xié)調(diào)，避免不必要的沖突和重復(fù)，讓信息公開法的法律效力體現(xiàn)自我的獨立地位和價值。

第二，完善各項制度建設(shè)，讓信息公開成為增強政府責(zé)任和完善民主建設(shè)的工具。信息公開的規(guī)劃、申訴處理、公開裁決等都要置于陽光之下。讓應(yīng)該公開的信息及時準確地公開，杜絕行政官員利用政府信息徇私舞弊。完善監(jiān)督體系和程序，不僅要讓上下級和獨立的監(jiān)督部門進行監(jiān)督，更要讓其利益相關(guān)人參與監(jiān)督。在信息公開救濟方面，吸收借鑒美國、英國、日本等國家的做法?！稐l例》將公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)排除在外，因此要擴大信息救濟主體的范圍;完善信息公開的行政復(fù)議和行政訴訟制度，特別是避免可以跳開行政復(fù)議直接進入行政訴訟，致使行政訴訟成為最終的裁決，這樣不僅增加法院的負擔(dān)，也無法有效實施信息公開的救濟。要完善信息公開救濟的程序和范圍，就要強化行政復(fù)議功能，提升行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟機制;建立司法審查理念，重構(gòu)行政訴訟制度;規(guī)范行政補償體制。

第三，建立現(xiàn)代信息公開技術(shù)，拓展信息公開途徑，讓信息自由快速傳遞。例如，成立信息管理委員會，最大限度確保信息的收集、傳遞、公開和保存，建立信息庫。讓信息成為行政科學(xué)決策的重要因素。同時各層次、各部門完善自己的信息公開單位或部門，科學(xué)地管理信息、公開信息。信息公開部門也要徹底轉(zhuǎn)變觀念、提高服務(wù)意識，對涉及國防安全、個人隱私、重大商業(yè)機密等信息的，要做出正確的評估，并回應(yīng)不予公開的合理緣由。完善電子信息公開，并且可以嘗試加大政務(wù)微博、政務(wù)微信等信息公開新平臺建設(shè)，提升信息公開速度與質(zhì)量。

第四，要切實加強政府對信息公開工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級政府及其部門要按照《條例》要求加強對政府信息公開工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確工作機構(gòu)，落實工作責(zé)任，保障工作經(jīng)費，確保各項工作順利進行。要認真落實和制定政府信息公開相關(guān)配套措施，充分發(fā)揮政府網(wǎng)站公開政府信息的平臺作用，建立健全各項舉報和投訴機制。［5］信息公開必將成為我國在建設(shè)服務(wù)型政府中的重要度量標(biāo)準之一，帶動服務(wù)執(zhí)政理念的推行和發(fā)展，提升政府形象，促進社會和諧。

［1］吳玉宗.服務(wù)型政府建設(shè)研究［M］.北京:經(jīng)濟日報出版社，2006.

［2］杜榮進.中外新聞采寫借鑒集成［M］.杭州:浙江教育出版社，1990.

［3］杜然.我國服務(wù)型政府建設(shè)中信息公開的價值［J］.才智，2009(26).

［4］郭承錄.搞好政府信息公開建設(shè)務(wù)實高效政府［N］.武漢日報，2008－04－30.

［5］畢華.“全面推行政府信息公開建設(shè)公開透明廉潔高效政府”［DB/OL］.郴州新聞網(wǎng):http://www.czxww.cn/2008/05/06/081722180459.html.