韓 丹

(華中科技大學(xué) 文華學(xué)院，湖北 武漢430074)

路徑依賴(lài)是歷史制度主義的一個(gè)重要的理論范式。歷史制度主義認(rèn)為，沿著既定的路徑可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化;也可能順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑往下滑，最終被“鎖定”在某種無(wú)效率的狀態(tài)之下而導(dǎo)致停滯?！奥窂芥i定”即為“路徑依賴(lài)”。高校思想政治教育政策是政府主導(dǎo)的制度安排，政府在形成政策時(shí)往往習(xí)慣于沿用既有的路徑，最終陷入路徑依賴(lài)的狀態(tài)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、文化多元時(shí)代的到來(lái)，高校思想政治教育政策的路徑依賴(lài)狀態(tài)禁錮了人們創(chuàng)新高校思想政治教育的思維空間，降低了高校思想政治教育的影響力。根據(jù)歷史制度主義理論，高校思想政治教育政策路徑依賴(lài)的根源在于制度，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新才能超越路徑依賴(lài)現(xiàn)象，才能推動(dòng)高校思想政治教育走出困境。

一、我國(guó)高校思想政治教育政策路徑依賴(lài)現(xiàn)象的表現(xiàn)

高校思想政治教育政策①文中政策選自普通高校思想政治理論課文獻(xiàn)選編(1949—2008)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年出版。自建國(guó)初期形成至今60 余年，在教育目標(biāo)、教育內(nèi)容、教育方式、管理體制、教材編寫(xiě)和出版等方面存在著明顯的路徑依賴(lài)現(xiàn)象，這種現(xiàn)象使高校思想政治教育長(zhǎng)期保持一個(gè)“固定模式”。

1.教育目標(biāo):社會(huì)本位為主。自新中國(guó)成立以來(lái)，高校思想政治教育政策在不同時(shí)期對(duì)教育目標(biāo)的表述雖然不同，但基本思路未變，即服從和服務(wù)于社會(huì)發(fā)展的需要。如建國(guó)初期的《第一次全國(guó)教育工作會(huì)議上的總結(jié)報(bào)告》《關(guān)于高等學(xué)校的政治思想教育工作》規(guī)定，“逐步地建立革命的人生觀”、“不斷提高學(xué)生的社會(huì)主義覺(jué)悟，培養(yǎng)學(xué)生馬克思列寧主義世界觀和共產(chǎn)主義道德品質(zhì)”。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的《關(guān)于教育工作的指示》《高教六十條》規(guī)定，“為無(wú)產(chǎn)階級(jí)的政治服務(wù)”、“培養(yǎng)有社會(huì)主義覺(jué)悟的有文化的勞動(dòng)者”。改革開(kāi)放初期的《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校學(xué)生思想政治工作的意見(jiàn)》規(guī)定，培養(yǎng)一代有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的建設(shè)者和接班人。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，《中國(guó)普通高等學(xué)校德育大綱》(下面簡(jiǎn)稱(chēng)《大綱》)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)大學(xué)生思想政治教育的意見(jiàn)》(下面簡(jiǎn)稱(chēng)《十六號(hào)文件》)規(guī)定，培養(yǎng)“獻(xiàn)身有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人”。

2.教育內(nèi)容:政治教育為主。我國(guó)高校思想政治教育的內(nèi)容豐富，但從政策的規(guī)定來(lái)看，政治教育是主要內(nèi)容。如，建國(guó)初期的全國(guó)教育工作會(huì)議提出，要“有計(jì)劃、有步驟地在教師和青年學(xué)生中進(jìn)行政治與思想教育”。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的《關(guān)于教育工作的指示》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，“在一切學(xué)校中必須進(jìn)行馬克思列寧主義的政治教育和思想教育”。單一的政治教育持續(xù)到80年代初，1982年后增加了品德教育、法制教育和心理教育等內(nèi)容，但其地位仍弱于政治教育。1987年《關(guān)于高等學(xué)校思想教育課程建設(shè)的意見(jiàn)》指出，“馬克思主義理論課是對(duì)學(xué)生進(jìn)行系統(tǒng)的馬克思主義理論教育，是思想教育的基礎(chǔ)”。1995年《大綱》指出，“必須重視德育，把堅(jiān)定正確的政治方向放在學(xué)校工作首位”。

3.教育方式:思想政治理論課為主。高校思想政治教育有思想政治理論課教育、實(shí)踐教育、校園文化教育和心理咨詢等多種教育方式。但由于“課程是國(guó)家重要意識(shí)形態(tài)和主流價(jià)值觀的‘觀念載體’，是體現(xiàn)國(guó)家教育目的和培養(yǎng)目標(biāo)的重要途徑”［1］198，思想政治理論課教育被賦予了最高地位。1955年《關(guān)于高等學(xué)校的政治思想教育工作》指出，“政治理論課是高等學(xué)校進(jìn)行經(jīng)常的、系統(tǒng)的政治思想教育的最基本形式”。1978年《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校馬列主義理論教育的意見(jiàn)》指出，“課堂講授是馬列主義課教學(xué)的主要環(huán)節(jié)和基本形式”。1995年《大綱》強(qiáng)調(diào)，“馬克思主義理論課和思想品德課是對(duì)學(xué)生系統(tǒng)進(jìn)行思想政治教育的主渠道和基本環(huán)節(jié)”。2004年《十六號(hào)文件》指出，“充分發(fā)揮課堂教學(xué)在大學(xué)生思想政治教育中的主導(dǎo)作用”。2008年《關(guān)于組織高校思想政治理論課骨干教師研修的意見(jiàn)》指出，高校思想政治理論課“是對(duì)大學(xué)生進(jìn)行思想政治教育的主渠道，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義大學(xué)的本質(zhì)要求”。

4.管理體制:校級(jí)黨政和政治教師管理為主。高校思想政治教育政策始終強(qiáng)調(diào)校級(jí)黨政、輔導(dǎo)員和“兩課”教師的作用，構(gòu)成了高校思想政治教育工作的三大主體。1954年政府規(guī)定，思想政治教育實(shí)行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，人事、保衛(wèi)等各政工部門(mén)，政治理論課教師，各級(jí)黨團(tuán)組織，輔導(dǎo)員互相配合的工作體制。這種管理體制一直持續(xù)到“文革”結(jié)束，之后雖有調(diào)整但力度不大。1984年《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校思想政治工作隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》提出，“黨、政、工、團(tuán)各系統(tǒng)所必需的專(zhuān)職人員是高校思想政治工作隊(duì)伍的骨干”。1995年《大綱》提出，“不管學(xué)校實(shí)行何種領(lǐng)導(dǎo)體制，高校德育隊(duì)伍包括學(xué)生專(zhuān)職政工人員、‘兩課’教師和眾多的兼作德育工作的業(yè)務(wù)課教師和黨政干部”，“學(xué)生專(zhuān)職政工人員和‘兩課’教師是德育專(zhuān)職教師”。2004年《十六號(hào)文件》指出，“大學(xué)生思想政治教育工作隊(duì)伍主體是學(xué)校黨政干部和共青團(tuán)干部，思想政治理論課和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)課教師，輔導(dǎo)員和班主任”。

5.教材的編寫(xiě)與出版:政府統(tǒng)一確定。1955年《關(guān)于出版高等學(xué)校政治理論課程教學(xué)大綱的幾項(xiàng)規(guī)定的通知》規(guī)定，“今后凡高等教育部自編或委托研究機(jī)關(guān)、學(xué)校、個(gè)人編寫(xiě)的政治理論課教學(xué)大綱、課堂討論提綱等，經(jīng)高等教育部審查批準(zhǔn)后，統(tǒng)一交高等教育出版社出版”，“私營(yíng)書(shū)店和出版社，今后一律不得出版政治理論課程的教學(xué)大綱和課堂討論提綱，過(guò)去已出版者今后亦不得再版”。這種由國(guó)家高層確定教材內(nèi)容，并由具有國(guó)家性質(zhì)或集體性質(zhì)的出版社印制，逐漸成為一種慣例，一直延續(xù)到80年代初。2006年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校思想政治理論課教材編寫(xiě)管理、規(guī)范教材使用的通知》又使教材編寫(xiě)與出版政策回到了“原點(diǎn)”，規(guī)定“未經(jīng)中宣部、教育部、新聞出版總署批準(zhǔn)，任何部門(mén)、單位和個(gè)人不得再自行組織編寫(xiě)、出版發(fā)行各種名義的高校思想政治理論課教材”。

二、我國(guó)高校思想政治教育政策路徑依賴(lài)的成因

歷史制度主義學(xué)者保羅·皮爾森提出:“一旦一個(gè)國(guó)家或地區(qū)沿著一條道路發(fā)展，那么扭轉(zhuǎn)和退出的成本將非常昂貴。即使在存在著另一種選擇的情況下，特定的制度安排所筑起的壁壘也將阻礙著在初始選擇時(shí)非常容易實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)換?！保?］252-253對(duì)于政治世界的回報(bào)遞增問(wèn)題，保羅·皮爾森進(jìn)一步認(rèn)為，這和政治生活有著密切的聯(lián)系。在他看來(lái)，政治世界存在四個(gè)明顯的特征:①集體行動(dòng)的主導(dǎo)作用;②制度的高密度性;③利用政治權(quán)威來(lái)提高、強(qiáng)化權(quán)力的不對(duì)稱(chēng);④權(quán)力內(nèi)部的復(fù)雜性和不透明性。［2］257這四個(gè)特征使該領(lǐng)域的社會(huì)生活易于形成回報(bào)遞增的過(guò)程，并顯得特別盛行和強(qiáng)烈，構(gòu)成了路徑依賴(lài)的深層原因。政治世界存在的這四個(gè)特征在高校思想政治教育政策領(lǐng)域明顯存在。

1.集體行動(dòng)的主導(dǎo)作用。集體行動(dòng)者的行動(dòng)容易受到領(lǐng)導(dǎo)意圖、沉積成本、近視效應(yīng)與信息有限等因素的限制，使集體行動(dòng)不能像個(gè)體行動(dòng)者那樣進(jìn)行理性地“算計(jì)”，而是處于有限理性的狀態(tài)。因此，集體行動(dòng)者在推出某一政策方案時(shí)，不是遵循“最優(yōu)的原則”，而是“滿意而止”的原則。從歷次高校思想政治教育政策的形成來(lái)看，主要是由教育部牽頭，中宣部、團(tuán)中央?yún)⒓?、組織調(diào)查研究，是明顯的集體行動(dòng)。作為集體行動(dòng)者，每個(gè)成員都不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)或成本，因此很難采取步調(diào)一致的行動(dòng)改變政策。

2.制度的密集性。制度的密集性是指一個(gè)特定政策形成后，政府為了使政策能夠順利執(zhí)行，會(huì)設(shè)計(jì)一些輔助性政策來(lái)配合，形成政策系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，政策之間是相互交織的，一個(gè)政策插在其他政策里，從而形成了一個(gè)矩陣結(jié)構(gòu)。在密集的政策系統(tǒng)中，如果改變其中個(gè)別的政策，就會(huì)使其他政策的運(yùn)行受阻，造成“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的結(jié)果，損害了整體利益。因此，新的政策往往與舊有的政策保持著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，從而形成了對(duì)原有路徑的鎖定狀態(tài)。［3］71我國(guó)高校思想政治教育政策是由政府集中控制的，缺乏政策相關(guān)者對(duì)政策的干預(yù)，制度的密集性可能會(huì)使高校思想政治教育政策陷入路徑依賴(lài)之中。高校思想政治教育政策在建國(guó)初期形成至今，以馬克思主義理論教育、思想品德教育為主體，相應(yīng)地在課程體系、教材體系、教師隊(duì)伍、管理機(jī)制等方面形成了政策矩陣，產(chǎn)生自我強(qiáng)化效應(yīng)。在這樣的制度環(huán)境中，一些有效率的措施最終會(huì)因?yàn)槿狈ι妗巴寥馈倍疤ニ栏怪小薄?/p>

3.權(quán)力的非對(duì)稱(chēng)性。政治活動(dòng)是一種權(quán)力活動(dòng)，當(dāng)政治權(quán)力的擁有者居于擁有權(quán)力的地位時(shí)，他們不但將自己的意志強(qiáng)加于他人，而且還通過(guò)權(quán)威強(qiáng)化自己的權(quán)力地位，使其權(quán)力變成一種適應(yīng)性行為。新中國(guó)成立以來(lái)，政府在高校思想政治教育政策形成中扮演著全能統(tǒng)治者的角色，具有絕對(duì)支配性的地位。一個(gè)政治意志堅(jiān)定、權(quán)力高度集中的強(qiáng)有力政府的存在，是提高公共政策質(zhì)量的決定性條件之一，但集中的權(quán)力容易失去控制，甚至造成災(zāi)難性的政策后果。從高校思想政治教育政策來(lái)看，政府處于極強(qiáng)地位，社會(huì)和高校處于極弱地位，形成了中心與邊緣的關(guān)系格局。這種格局導(dǎo)致決策只是政府內(nèi)部的事務(wù)，社會(huì)和學(xué)校被排除于決策過(guò)程之外，使決策缺乏公共特性，妨礙了政府決策的合法性，也不利于政策的改進(jìn)。

4.權(quán)力內(nèi)部的復(fù)雜性和不透明性。政治生活是一個(gè)“黑箱”。在“黑箱”中，人們無(wú)法準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)自身政治行為的后果，也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)他人的政治行為可能帶來(lái)的后果。在這種情況下，舊政策為政治行動(dòng)者提供了共同的行為規(guī)則，政治行動(dòng)者由此主動(dòng)或被動(dòng)地去學(xué)習(xí)原有政策，形成了“學(xué)習(xí)效應(yīng)”，使政策鎖定在某個(gè)歷史階段。從高校思想政治教育政策的形成來(lái)看，政府將權(quán)力下放至教育部、中宣部、共青團(tuán)中央三個(gè)機(jī)構(gòu)，其中教育部屬直接權(quán)力機(jī)構(gòu)。教育部針對(duì)高校的特點(diǎn)，將思想政治教育工作分配給下一級(jí)機(jī)構(gòu)，如50年代的高等教育部，80、90年代的國(guó)家教育委員會(huì)，現(xiàn)今的思想政治工作司等，這些機(jī)構(gòu)的任務(wù)是調(diào)查研究、組織討論、形成方案。在機(jī)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置中，政治行動(dòng)者下一級(jí)學(xué)習(xí)上一級(jí)，上一級(jí)學(xué)習(xí)中央精神，中央學(xué)習(xí)歷史，形成了政策的路徑依賴(lài)。

三、我國(guó)高校思想政治教育政策的制度創(chuàng)新

高校思想政治教育政策是政府主導(dǎo)的制度安排。由政府對(duì)高校思想政治教育進(jìn)行政策安排并不可惡，而是十分重要。因?yàn)闆](méi)有了權(quán)力，秩序?qū)⒉粡?fù)存在。但是政府往往因?yàn)閾碛袡?quán)力而對(duì)高校思想政治教育政策實(shí)行“強(qiáng)制性”地干涉，出現(xiàn)了制度的錯(cuò)位、越位和缺位等現(xiàn)象。政策學(xué)認(rèn)為:“規(guī)范和制約著公共權(quán)力機(jī)構(gòu)與個(gè)人行為的各種制度，必然影響著公共政策的制定和執(zhí)行的方方面面，影響著政策選擇、政策內(nèi)容和政策結(jié)果?！保?］285因此，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新才能突破高校思想政治教育政策的路徑依賴(lài)現(xiàn)象。否則，只會(huì)在原有狀態(tài)中長(zhǎng)期存續(xù)下去，最終走向“死胡同”。

1.定位政府的職能，使政府成為“有限政府”。政府不是全能者，缺乏其他社會(huì)力量的參與，往往使無(wú)效率的政策難以改變，好的政策難以推行，進(jìn)而影響政策效果。因此，在高校思想政治教育政策的制度建構(gòu)中，應(yīng)明確和定位政府職能，變?nèi)苷疄橛邢拚?。要把政府的職能分為“該管”的職能、“不該管”的職能?！霸摴堋钡穆毮馨?日常的工作制度、學(xué)生的思想分析制度、政策評(píng)估制度、經(jīng)費(fèi)投入制度、政策宣傳制度與用人制度等。該管的職能要強(qiáng)化，“不該管”的職能要堅(jiān)決下放給學(xué)校，如教學(xué)管理制度、教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控制度、考試評(píng)價(jià)制度等。

2.實(shí)現(xiàn)決策者與高校的互動(dòng)。由于高校長(zhǎng)期運(yùn)行于政治化的環(huán)境中，因此政府過(guò)多地承擔(dān)了本該由高校去完成的事情，高校也在不知不覺(jué)中成了順乎政府要求的“應(yīng)聲蟲(chóng)”。因此，高校在執(zhí)行政策的過(guò)程中，只是口頭上認(rèn)真“貫徹和落實(shí)”，但實(shí)際工作中卻屢屢出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。杜威曾提出教育之外無(wú)目的，這并不是說(shuō)教育沒(méi)有目的，而是指教育的目的不應(yīng)由學(xué)校之外的機(jī)構(gòu)來(lái)施加，不管是政府、企業(yè)還是別的機(jī)構(gòu)，均無(wú)此權(quán)。因此，政府要適當(dāng)放權(quán)，賦予高校在思想政治教育政策制定、執(zhí)行、評(píng)估方面的“話語(yǔ)權(quán)”。高校也要從政府“代言人”身份中走出來(lái)，切實(shí)考慮如何使大學(xué)生真正接受思想政治教育。

3.實(shí)現(xiàn)政府決策者與教育中介組織的互動(dòng)。普通公民在特定政策問(wèn)題上的意見(jiàn)往往是分散、模糊的，有時(shí)甚至是情緒化的。因此，需要形成教育中介組織，從而將個(gè)體公民的意見(jiàn)有效地輸入決策系統(tǒng)。政府在推動(dòng)高校思想政治教育發(fā)展的過(guò)程中形成了一些組織，如高校馬克思主義理論課和思想品德課教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、高校思想政治理論課教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)等，但這些組織不是真正的社會(huì)團(tuán)體組織，只是隸屬于政府的組織。因此，需要成立關(guān)心下一代協(xié)會(huì)、青年教育委員會(huì)、校外德育輔導(dǎo)員等青少年組織和社會(huì)團(tuán)體，一方面可以代表或協(xié)助政府，形成有效的政策;另一方面可以代表社會(huì)成員，以集體名義參與并監(jiān)督政府的教育行政活動(dòng)，從而保護(hù)學(xué)校、教師和學(xué)生的權(quán)利。

4.實(shí)現(xiàn)政府決策者與大學(xué)生的良性互動(dòng)。高校思想政治教育政策表達(dá)的是國(guó)家與社會(huì)、學(xué)校和教師的意志和聲音，學(xué)生沒(méi)有參與的機(jī)會(huì)。有學(xué)者說(shuō)，“作為‘受教育者’的學(xué)生從未被真正視為具有獨(dú)立人格的‘主體’，從未被允許對(duì)各種道德取向進(jìn)行自己的‘選擇’”。［5］10可以想象，如果我們作為一個(gè)人被限制了表達(dá)的權(quán)利，被剝奪了選擇的機(jī)會(huì)與空間，只是在服從中接受物質(zhì)和精神安排，那么只能是在被控制、被訓(xùn)練中被動(dòng)地生存。在這樣的生活狀態(tài)中，很難獨(dú)立地進(jìn)行思考和判斷。因此，政府需要使大學(xué)生真正參與到政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中來(lái)，滿足大學(xué)生的需要和利益選擇。唯其如此，才能增加他們配合政策運(yùn)行的自覺(jué)性，形成接受思想政治教育的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

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［3］周光禮，吳越.我國(guó)高校專(zhuān)業(yè)設(shè)置政策六十年回顧與反思——基于歷史制度主義的分析［J］.高等工程教育研究，2009(5).

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