●于樹一

對(duì)財(cái)政體制“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”原則的幾點(diǎn)思考

●于樹一

在黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)我國全面深化改革進(jìn)行總體部署之后，財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱而成為全面深化改革的突破口，表現(xiàn)為《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》）被率先通過并將付諸實(shí)施。深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，而現(xiàn)代財(cái)政制度是由預(yù)算管理制度、稅收制度、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制所共同構(gòu)成，其核心是通過提供公共服務(wù)發(fā)揮出財(cái)政稅收在優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長(zhǎng)治久安方面的職能。

然而，任何一級(jí)政府都不可能獨(dú)立承擔(dān)提供全部公共服務(wù)的任務(wù)，每一項(xiàng)公共服務(wù)應(yīng)由哪一級(jí)政府來提供，是必須首先解決的關(guān)鍵問題，這就要處理好各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系。隨著改革一步步地探索，我國處理政府間財(cái)政關(guān)系的基本原則也從“事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”到“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，再到“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”，一步步地落到更具可操作性的層面。如何將我國政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整為事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)？需要思考并解決如下幾個(gè)問題。

一、為什么要求事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)

從理論上講，公共財(cái)政的收支原則是“以支定收”。因?yàn)橹С鲶w現(xiàn)了對(duì)財(cái)政資金的需求，而收入則反映著財(cái)政資金的籌集，有效率的財(cái)政收支原則應(yīng)該首先確定資金需求，然后才去考慮如何籌集資金的問題。正因如此，分級(jí)財(cái)政體制的核心要求才確定為：以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)財(cái)政的收支范圍以及管理權(quán)限，事權(quán)劃分與支出范圍相一致并和財(cái)力相適應(yīng)。

而在現(xiàn)實(shí)中，我國1994年的分稅制改革在重新劃分收入之前，并沒有對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行重新劃分，才會(huì)出現(xiàn)此后一系列的政府與市場(chǎng)的邊界不清晰、各級(jí)財(cái)政事權(quán)錯(cuò)配或重復(fù)的問題，也就不可避免地產(chǎn)生財(cái)政支出責(zé)任錯(cuò)配，進(jìn)而影響到我國公共服務(wù)的供給，甚至影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量和速度。這也是為什么我們做不到“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，更做不到“事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的原因，只有補(bǔ)上明確事權(quán)劃分并以此合理劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任這一課，才能為財(cái)力和財(cái)權(quán)的配置找到科學(xué)依據(jù)，才能最終理順政府間財(cái)政關(guān)系。

二、如何科學(xué)劃分事權(quán)

各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任由本級(jí)財(cái)政的事權(quán)決定，事權(quán)劃分不合理，支出責(zé)任的劃分也會(huì)不合理，財(cái)力配置更是“無本之木”。簡(jiǎn)單地說，事權(quán)代表著財(cái)政活動(dòng)的范圍和方向，明確事權(quán)有三層意思：一是財(cái)政該做什么和不該做什么；二是中央和各級(jí)地方財(cái)政分別該做什么和不該做什么；三是財(cái)政部門以外的其他政府部門該做什么和不該做什么。

因?yàn)樨?cái)政收支是政府活動(dòng)的條件，財(cái)政該做什么和不該做什么體現(xiàn)的是政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題。財(cái)政資金是有限的，政府如果在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域活動(dòng)，做了不該做的事，不但會(huì)干擾市場(chǎng)，更會(huì)在民生領(lǐng)域投入不足，真正該做的事不是做不了，就是做不好。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確了政府的職責(zé)和作用主要是：保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。也就是說，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用是大前提，政府活動(dòng)的宗旨是為市場(chǎng)服務(wù)，財(cái)政只為政府應(yīng)盡的職責(zé)提供保障。

中央和各級(jí)地方財(cái)政該做什么和不該做什么實(shí)際上是解決具體的財(cái)政職能由哪級(jí)財(cái)政履行最為合適的問題。早在1968年奧茨就研究了財(cái)政職能在中央和地方政府間最優(yōu)劃分的問題。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能應(yīng)由中央承擔(dān)，因?yàn)橹芷谛圆▌?dòng)是全國性的；收入分配職能也應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)，因?yàn)閰^(qū)域的開放性和經(jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性使得地方財(cái)政的收入分配能力弱化；資源配置職能則應(yīng)由地方財(cái)政承擔(dān)，因?yàn)榈胤秸阌诹私夤残枨螅⒈阌趯?duì)公共項(xiàng)目實(shí)施有效管理。這對(duì)我國中央和地方政府之間財(cái)政支出責(zé)任的劃分具有重要的指導(dǎo)意義。

在《建立現(xiàn)代財(cái)政制度》一文中，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉明確了中央與地方事權(quán)劃分的幾個(gè)重點(diǎn)：一是將關(guān)系全國政令統(tǒng)一、維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、確保國家各領(lǐng)域安全的重大事務(wù)集中到中央；二是將具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)但對(duì)其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)作為中央與地方共同事權(quán)；三是將地域信息性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的事務(wù)下放給地方。并提出了配置事權(quán)的三大原則，即外部性、信息處理復(fù)雜性和激勵(lì)相容。

在此基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步明確各級(jí)財(cái)政事權(quán)的劃分原則：根據(jù)公共服務(wù)的層次性進(jìn)行中央和地方事權(quán)劃分，考慮各級(jí)政府的財(cái)政支出能力差異、公共服務(wù)本身具有的層次性、地方公共服務(wù)可能產(chǎn)生的外部性、交易費(fèi)用節(jié)約、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面省以下基本公共服務(wù)財(cái)政支出責(zé)任來進(jìn)行劃分。

財(cái)政部門以外的其他政府部門該做什么和不該做什么體現(xiàn)的是財(cái)政部門和非財(cái)政部門之間的關(guān)系問題。目前，我國很多政府部門擁有財(cái)政事權(quán)，存在著同一事權(quán)在部門間交叉、重疊、缺位等現(xiàn)象，支出責(zé)任歸屬很難界定，加之監(jiān)管不力，同一件事由不同部門重復(fù)投入財(cái)政專項(xiàng)資金的情況時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)各級(jí)教育、農(nóng)業(yè)、水利、廉租房等方面的財(cái)政支出規(guī)模或增速與GDP或財(cái)政收入的規(guī)?；蛟鏊賿煦^，這類法定支出制度的背后也大多是部門利益在發(fā)揮作用，造成財(cái)政資金的供需之間難以實(shí)現(xiàn)平衡，未將財(cái)政資金用到最有效率的地方，而在實(shí)踐中也很難真正實(shí)現(xiàn)。非財(cái)政部門擁有財(cái)政事權(quán)的另一個(gè)結(jié)果是“跑部錢進(jìn)”地爭(zhēng)取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而各部門的決策大多是站在部門利益之上，而非財(cái)政資金總體的安全高效之上，最終結(jié)果是財(cái)政資金的效率損失。

事實(shí)上，財(cái)政事權(quán)本應(yīng)由財(cái)政部門主導(dǎo)，在我國的現(xiàn)實(shí)條件下，解決上述問題需分步走。在近期，先將具有交叉、重疊、缺位等問題的財(cái)政事權(quán)統(tǒng)一整合到財(cái)政部門，以對(duì)涉及不同部門的同一財(cái)政事權(quán)進(jìn)行通盤把握；在中長(zhǎng)期，逐漸將整合的范圍擴(kuò)大到所有財(cái)政事權(quán)，最終形成由財(cái)政部門主導(dǎo)財(cái)政事權(quán)的局面。同時(shí)，逐漸改革某項(xiàng)事業(yè)支出與GDP或財(cái)政收入的規(guī)?；蛟鏊賿煦^的模式，在部門預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金分配的供需平衡。

三、如何劃分支出責(zé)任與事權(quán)相適應(yīng)

支出責(zé)任與事權(quán)并不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，以中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任為例，除了有中央承擔(dān)支出責(zé)任的中央事權(quán)和地方承擔(dān)支出責(zé)任的地方事權(quán)外，還有委托地方承擔(dān)支出責(zé)任的中央事權(quán)、地方無力承擔(dān)而由中央承擔(dān)支出責(zé)任的地方事權(quán)、中央與地方的共同事權(quán)。省及以下各級(jí)地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任也存在著類似的情況。在這樣的現(xiàn)實(shí)條件下，就要通過劃定支出責(zé)任承擔(dān)比例和轉(zhuǎn)移支付等方式，調(diào)整支出責(zé)任使之與事權(quán)相適應(yīng)。

由于《決定》和《總體方案》均強(qiáng)調(diào)“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定”，那么解決目前中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)問題，其方法只能是從事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付上做文章。

在事權(quán)劃分上，擴(kuò)大中央事權(quán)、減少地方事權(quán)。對(duì)以前不當(dāng)下移的事權(quán)、新增事權(quán)、地方效率不高的事權(quán)劃歸中央（新增事權(quán)可根據(jù)其性質(zhì)通過轉(zhuǎn)移支付由地方承擔(dān)支出責(zé)任）。對(duì)于中央委托事權(quán)盡量上收中央，其中，中央效率不高、地方效率更高的中央事權(quán)仍可委托地方承擔(dān)支出責(zé)任，但需中央全額撥付專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金且不要求地方配套資金。對(duì)于地方無力承擔(dān)而由中央承擔(dān)支出責(zé)任的地方事權(quán)，根據(jù)地方財(cái)力情況，中央給予轉(zhuǎn)移支付支持，并根據(jù)財(cái)力情況要求地方配套資金。對(duì)于中央與地方的共同事權(quán)，根據(jù)各自受益情況確定各自承擔(dān)支出責(zé)任的比例。只有做到事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，并以法律形式明確，才能從根本上解決“上級(jí)點(diǎn)菜、下級(jí)埋單”的問題。

在轉(zhuǎn)移支付上，除了上述在事權(quán)劃分過程中所涉及的事項(xiàng)外，還需重視結(jié)構(gòu)調(diào)整。在理順事權(quán)和支出責(zé)任之后，中央已經(jīng)不再需要通過設(shè)立大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)充地方承擔(dān)中央事權(quán)支出責(zé)任的財(cái)力了，這是進(jìn)行擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)調(diào)整最佳時(shí)機(jī)。同時(shí)，以因素法來測(cè)算轉(zhuǎn)移支付，要求對(duì)因素的選擇更為全面，尤其是考慮特殊因素，最大程度地降低因素選擇的主觀性。在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，取消稅收返還政策，并探索建立政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。此外，還需探索建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，尤其重視事前績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)低效、無效的項(xiàng)目不予立項(xiàng)。

除了上述三個(gè)問題之外，在事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的前提下，如何激發(fā)中央和地方兩個(gè)積極性，也是一個(gè)值得思考的問題。中央和地方的積極性取決于各自的財(cái)力及財(cái)政支出自由度，因?yàn)槊恳患?jí)政府的每一項(xiàng)支出責(zé)任都需要相應(yīng)的財(cái)力進(jìn)行匹配。所以，在調(diào)整事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)之后，要從滿足支出責(zé)任的財(cái)力角度出發(fā)，對(duì)各級(jí)財(cái)政予以財(cái)力配置。在保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的要求下，一個(gè)可行的思路是擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以提高地方政府的財(cái)政支出自由度。另一個(gè)可行的思路是賦予省級(jí)政府發(fā)債權(quán)，建立地方稅體系并賦予省級(jí)政府在稅基、稅率等方面的稅收立法權(quán)，但前提是按照中央和地方的事權(quán)、支出責(zé)任調(diào)整辦法，保證地方各級(jí)政府的事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，并建立縣鄉(xiāng)基本財(cái)力保障機(jī)制。

通過以上制度性安排，我國各級(jí)政府的財(cái)政能力將顯著增強(qiáng)，這有利于實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

（本文系中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“深化財(cái)政體制改革研究”的階段性成果。）

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室）