●黃君潔 黃立愷

構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)稅制度
——基于我國中央與地方關(guān)系調(diào)整的歷史經(jīng)驗(yàn)

●黃君潔 黃立愷

自建國以來，圍繞財(cái)權(quán)與事權(quán)、中央與地方關(guān)系的調(diào)整一直是我國政府所關(guān)注并不斷嘗試的一個(gè)重要問題。構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)稅制度，是調(diào)整好中央與地方關(guān)系、發(fā)揮二者積極性的重要舉措。十八屆三中全會指出，要明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方的積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度。

在現(xiàn)有的關(guān)于財(cái)權(quán)與事權(quán)的研究成果中，不同的學(xué)者研究的視角、方向存在很大的差異。如侯一麟從政策制定的角度出發(fā)，對1978年以來我國財(cái)政體制改革中財(cái)權(quán)事權(quán)劃分進(jìn)行了理論分析，在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了政策制定在事權(quán)確立中的重要作用。他認(rèn)為，政策制定的著眼點(diǎn)應(yīng)該下移，從下至上，使政策符合各地實(shí)際：事權(quán)應(yīng)該下放，而不是事責(zé)下推。姚軒鴿則從概念界定的角度出發(fā)，對財(cái)權(quán)、事權(quán)的內(nèi)涵及其關(guān)系進(jìn)行了探討，強(qiáng)調(diào)了財(cái)稅改革的關(guān)鍵在于厘清各級政府“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的職責(zé)，必須盡快優(yōu)化 “財(cái)權(quán)”（財(cái)稅權(quán)力）、“事權(quán)”（事務(wù)權(quán)力），增強(qiáng)其合法性。閻沖、張立承則以更加微觀的角度，以縣鄉(xiāng)財(cái)政困境為研究對象，分析其產(chǎn)生的原因，并提出了相應(yīng)的財(cái)稅改革辦法，包括事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，預(yù)算管理改革以及轉(zhuǎn)移支付制度改革等等。但更多的學(xué)者則是以財(cái)稅改革特別是分稅制改革為大背景，如馬海濤、鄧子基、唐文倩和陳碩等，探討事權(quán)與財(cái)權(quán)分配的相關(guān)問題。

從根本上來說，能力與職責(zé)，即財(cái)權(quán)和事權(quán)，一直都是中央和地方關(guān)系調(diào)整最為重要的兩個(gè)方面。通過對以往文獻(xiàn)的整理分析發(fā)現(xiàn)，基于中央和地方關(guān)系的歷史經(jīng)驗(yàn)對我國財(cái)權(quán)與事權(quán)的調(diào)整與分配進(jìn)行探討的文獻(xiàn)較為罕見。本文將通過回顧中央與地方關(guān)系調(diào)整的歷史進(jìn)程，分析其主要問題與經(jīng)驗(yàn)，借以探討如何構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政稅收制度。

一、我國中央與地方關(guān)系調(diào)整的歷史脈絡(luò)

根據(jù)不同時(shí)期我國國情以及權(quán)力分配的差異，許多學(xué)者將我國中央與地方關(guān)系調(diào)整劃分為兩到三個(gè)甚至更多個(gè)階段，但毫無疑問的是，每位學(xué)者都將1978年作為一個(gè)重要的調(diào)整節(jié)點(diǎn)。改革開放帶來了經(jīng)濟(jì)體制的變革，也導(dǎo)致了中央與地方關(guān)系的重大調(diào)整。因此，以改革開放為節(jié)點(diǎn)，在不同的經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，本文將我國中央與地方關(guān)系調(diào)整分為兩個(gè)階段。

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國中央與地方關(guān)系的演變

本階段為建國后到改革開放前，實(shí)行的是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。正如李芝蘭所述，這一時(shí)期中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)的是一種 “集權(quán)與分權(quán)戰(zhàn)略的交替變化”的情況。事實(shí)也正是如此，在這一時(shí)期，權(quán)力的下放和權(quán)力的收回往復(fù)循環(huán)，造就了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國中央與地方權(quán)力關(guān)系調(diào)整過程中獨(dú)特的零和現(xiàn)象。

建國后，隨著《關(guān)于統(tǒng)一國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》以及第一個(gè)五年計(jì)劃的實(shí)施，我國廢除了市場調(diào)節(jié)作用，實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，財(cái)權(quán)上交，將經(jīng)濟(jì)生活、社會生活乃至政治生活中所有內(nèi)容納入國家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理范圍內(nèi)，建立了高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制。由于管得過多過死，嚴(yán)重影響了地方積極性，導(dǎo)致了中央機(jī)構(gòu)的迅速膨脹。中央開始考慮放權(quán)，調(diào)整與地方的關(guān)系。但是在“大躍進(jìn)”運(yùn)動中，獲得一定自主權(quán)和財(cái)權(quán)的地方政府自顧自發(fā)展，造成了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展比例失調(diào)，資源分配出現(xiàn)了巨大浪費(fèi)，使得中央開始考慮是否出現(xiàn)放權(quán)過度的情況。于是，中央政府重新考慮收回原有的權(quán)力。1961年，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》，規(guī)定“一九五八年以來，各?。ㄊ?、自治區(qū)）和中央各部下放給專、縣、公社和企業(yè)的人權(quán)、財(cái)權(quán)、商權(quán)和工權(quán)，放得不適當(dāng)?shù)?，一律收回”。但是，由于?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集權(quán)的固有弊端，中央和地方的關(guān)系在經(jīng)歷一段時(shí)間后又不得不面對重新調(diào)整的局面。在1970年、1973年，中國又分別進(jìn)行了放權(quán)地方和收權(quán)中央的關(guān)系調(diào)整。

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)否定了市場的作用，當(dāng)權(quán)力下放后，地方政府有權(quán)卻不知道怎么用，不知道如何發(fā)揮地方相對生產(chǎn)優(yōu)勢，進(jìn)行資源優(yōu)化配置，進(jìn)而導(dǎo)致了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展比例失調(diào)問題。而在收權(quán)的情況下，中央政府雖然有統(tǒng)御全國的能力，但又容易造成地方積極性不高，機(jī)構(gòu)膨脹的問題，因此，收權(quán)和放權(quán)的往復(fù)循環(huán)是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制所帶來的固有問題，只有改變原有的經(jīng)濟(jì)體制，才能走出這個(gè)循環(huán)。與此同時(shí)，這一時(shí)期中央雖然有進(jìn)行一定放權(quán)嘗試，但是由于國家經(jīng)濟(jì)制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這種中央和地方關(guān)系的調(diào)整也是有限度的，在分權(quán)的過程中，地方自主權(quán)的獲得非常有限，因此中央與地方關(guān)系中，中央仍然是高度集權(quán)，占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位。

(二)改革開放后我國中央與地方關(guān)系的調(diào)整

改革開放使得市場經(jīng)濟(jì)代替了原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換過程中，隨著政府與市場角色的不斷變化，原有的縱向權(quán)力關(guān)系已經(jīng)難以適用，中央與地方關(guān)系的調(diào)整勢在必行。而在調(diào)整過程中，財(cái)權(quán)與事權(quán)是最為主要的兩個(gè)方面，財(cái)權(quán)指的是政府所擁有的財(cái)政管理權(quán)限，包括財(cái)政收入和財(cái)政支出，而事權(quán)則是政府管理社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)責(zé)，在中央與地方關(guān)系的調(diào)整過程中，前者主要涉及中央與地方的財(cái)政稅收制度，后者則關(guān)系到地方政府所承擔(dān)的具體職責(zé)和權(quán)限。

財(cái)稅制度改革主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段以財(cái)政包干制的建立與調(diào)整為主，第二階段則包含了1994年分稅制改革出現(xiàn)后的歷次調(diào)整。隨著1980年《關(guān)于實(shí)行劃分收支，分級包干財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》的頒布，標(biāo)志著我國財(cái)政包干制正式開始實(shí)行，這種“劃分收支,分級包干”的財(cái)政管理體制，將政府收入和支出進(jìn)行分類分成，收入包括固定收入、固定比例收入以及調(diào)劑收入，而支出則根據(jù)企事業(yè)單位的隸屬關(guān)系劃分。通過分灶吃飯的方式，中央賦予地方政府一定的財(cái)政自由權(quán)。1985年，國務(wù)院又頒布了《關(guān)于實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財(cái)政管理體制的規(guī)定的通知》，在原有包干制度和第二步利改稅稅種設(shè)置的基礎(chǔ)上，中央政府劃分了各級財(cái)政收入：按照稅種的不同，劃分了中央財(cái)政固定收入、地方財(cái)政固定收入、中央和地方財(cái)政共享收入。1988年，以原有的“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財(cái)政管理體制為基礎(chǔ)，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》，推行了新的財(cái)政包干辦法，包括了 “收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解額遞增包干”、“定額上解”、“定額補(bǔ)助”六種包干辦法。

財(cái)政包干制度是農(nóng)業(yè)大包干的一種延伸，它的出現(xiàn)直接打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下高度集中體制，雖然這種制度在很大程度上能夠調(diào)動地方增加財(cái)政收入的積極性，但是，財(cái)政包干制度對于中央財(cái)政收入的增長是不利的，在財(cái)政包干制確立后，每年的增量是固定的，由此導(dǎo)致了中央財(cái)政收入在全國財(cái)政收入所占比重逐步下降，宏觀調(diào)控能力也因此逐步弱化，國家財(cái)政投入的國防、基礎(chǔ)研究和各方面必需的建設(shè)資金嚴(yán)重匱乏。為了解決財(cái)政包干制出現(xiàn)的種種弊端，重新劃分好中央與地方之間的財(cái)權(quán)關(guān)系。1994年，中央政府開始實(shí)行分稅制改革，其最主要內(nèi)容是將稅收重新劃分為中央稅、地方稅和共享稅，并由此在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，重新劃分了中央和地方財(cái)政收入與支出的范圍，構(gòu)建了國稅與地稅兩套稅務(wù)系統(tǒng)。自1998年建立健全公共財(cái)政目標(biāo)提出后，我國逐步完善了轉(zhuǎn)移支付相關(guān)制度體系，即在公共物品的供給過程中，當(dāng)?shù)胤秸?cái)力不足時(shí)，中央政府就會提供相應(yīng)補(bǔ)助。從本質(zhì)上來說，分稅制改革和轉(zhuǎn)移支付體系的構(gòu)建是中央政府對原有下放地方政府部分經(jīng)濟(jì)權(quán)力的重新收回，是中央政府集權(quán)化的一種努力。

在事權(quán)改革的過程中，隨著原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的改變，地方財(cái)政權(quán)和自主權(quán)的擴(kuò)大，地方政府所承擔(dān)的各類職能也逐步延伸。1982年后，隨著憲法對地方立法權(quán)的肯定，地方政府被明確賦予了相應(yīng)立法權(quán)。同時(shí)，部分國有企業(yè)所有權(quán)和管理權(quán)被下放到地方政府，地方政府還獲得了一定限度的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)、固定資產(chǎn)投資權(quán)、人事決策權(quán)等等。1992年后，隨著政府機(jī)構(gòu)改革，對中央與地方事權(quán)劃分的呼聲越來越多；在黨的十四大上，江澤民就指出要合理劃分中央與省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。進(jìn)入新世紀(jì)后，《“十一五”規(guī)劃綱要》與《中共中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會若干重大問題的決定》都提出，要合理劃分各級政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。

可以看出，改革開放后中央與地方關(guān)系調(diào)整主要是一種事權(quán)與財(cái)權(quán)的下放，雖然在財(cái)權(quán)方面有所反復(fù)，但是與改革開放前相對比，地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)方面都獲得了極大的擴(kuò)充，獲得了相當(dāng)大的自主權(quán)，這種自主權(quán)的擴(kuò)充對于調(diào)動地方政府積極性起了非常重要的作用，為我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展提供了源源不斷的動力。

二、我國中央與地方分權(quán)存在的主要問題

通過回顧我國中央與地方關(guān)系調(diào)整的歷史脈絡(luò)，特別是改革開放后的制度調(diào)整，不難發(fā)現(xiàn)，調(diào)整主要是沿著財(cái)權(quán)和事權(quán)兩個(gè)方向進(jìn)行的。財(cái)權(quán)的下放，賦予地方一定的征稅權(quán)力，進(jìn)而影響到地方財(cái)政收入，也就是財(cái)力。由于任何行使事權(quán)的行為都需要財(cái)政的投入，事權(quán)的下放則是賦予地方一定的支出職責(zé)。一般來說，財(cái)力也就是地方政府的收入決定了地方政府的支出。因此，在財(cái)權(quán)與事權(quán)的下放過程中，應(yīng)當(dāng)要考慮二者的平衡問題，也就是財(cái)權(quán)與事權(quán)的一致性。如果事權(quán)下放過多，財(cái)權(quán)沒有跟上導(dǎo)致財(cái)力不足，那么地方政府就容易承擔(dān)巨大的財(cái)政壓力，反之則容易產(chǎn)生財(cái)力浪費(fèi)，導(dǎo)致中央財(cái)政能力薄弱。當(dāng)前我國中央與地方分權(quán)存在的主要問題主要就是事權(quán)與財(cái)權(quán)的不一致性，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)中央與地方事權(quán)界定不清晰，地方政府承擔(dān)了大量事權(quán)

早在1994年分稅制開始實(shí)行之時(shí)，國務(wù)院的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制的決定》就有對中央與地方事權(quán)進(jìn)行劃分，強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。但是這個(gè)劃分過于粗線條，非常模糊，對地方各層次政府事權(quán)劃分更無從談起，這就為地方政府過重的事權(quán)承擔(dān)埋下了伏筆。

事權(quán)的劃分決定了地方政府財(cái)政支出的大小，也直接影響到地方政府財(cái)權(quán)大小。在中央與地方關(guān)系調(diào)整的過程中，雖然中央政府一直強(qiáng)調(diào)事權(quán)劃分的重要性，但直至今日，在事權(quán)方面也沒有一個(gè)較為清晰的界定。事權(quán)的模糊性導(dǎo)致了地方政府權(quán)限非常不清晰，這就留下了很大的自由裁量的空間，地方政府往往什么都要管，什么都要做，而這都是需要財(cái)政支出的。在分稅制改革后，地方政府仍然要承擔(dān)大部分公共產(chǎn)品的供給，不得不面對沉重的財(cái)政壓力。事權(quán)劃分的不清晰還直接導(dǎo)致了事權(quán)下移現(xiàn)象的出現(xiàn)，也就是財(cái)政間“甩包袱”行為。更有中央制定相關(guān)政策，最終支出責(zé)任卻劃撥地方情況的出現(xiàn)，給基層政府帶來了嚴(yán)重的事權(quán)壓力。我國的政治體制決定了上級政府機(jī)構(gòu)對下級政府機(jī)構(gòu)具有絕對的權(quán)威，在事權(quán)劃分模糊的情況下，很多上級政府不愿意做的事情，往往就會推給下級政府。譬如說社會保障、教育投入方面的支出，通過一級一級的事權(quán)下推，基層政府往往會承擔(dān)大量的事權(quán)，而財(cái)權(quán)卻沒有相應(yīng)的增長，這給基層政府帶來了巨大的壓力。

當(dāng)?shù)胤秸聶?quán)過多，財(cái)政捉襟見肘時(shí)，他們就不得不想出一些辦法來應(yīng)對，控制支出，進(jìn)行公共產(chǎn)品供給的篩選就是一個(gè)常見策略，這往往使得地方政府在事權(quán)過多、財(cái)力不足的情況下顯得缺乏責(zé)任心。通過改變支出結(jié)構(gòu)，舍小取大，地方政府優(yōu)先保障那些短期就能看到實(shí)際效果、有利于仕途升遷方面的支出，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等。而對具有很強(qiáng)外溢性、投入大、回報(bào)時(shí)間長的公共產(chǎn)品，如社會保障、教育、醫(yī)療等民生方面的支出就沒有那么強(qiáng)的積極性。而當(dāng)這類關(guān)系到公民切身利益的基本公共服務(wù)供給不足時(shí)，就極易引起社會問題。

(二)財(cái)權(quán)重心偏高，財(cái)權(quán)事權(quán)責(zé)任不對等

分稅制實(shí)施后，在中央與地方的財(cái)權(quán)劃分上，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》強(qiáng)調(diào)，要根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央與地方的收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。

依據(jù)這個(gè)規(guī)定，中央政府獲得了大量的主體稅種，包括關(guān)稅、中央企業(yè)所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中交納的收入等。而地方政府則獲得了一些小而雜的非主體稅種，包括營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。在稅收收入方面，中央政府對地方政府處于絕對的優(yōu)勢地位，財(cái)權(quán)逐步集中，并掌握在中央政府手中。近年來，隨著農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅等農(nóng)牧業(yè)稅費(fèi)的減免，地方稅務(wù)稅基日漸萎縮，而營業(yè)稅方面，由于央企的存在，仍然要被中央政府剝離一部分收益。在有限的財(cái)權(quán)體系下，地方政府仍然要負(fù)責(zé)大量的支出責(zé)任，包括地方公共服務(wù)支出、地方科教文衛(wèi)各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)用支出、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用支出、支農(nóng)支出等各項(xiàng)支出，這使得地方政府財(cái)政壓力驟然增大。

與此同時(shí)，“甩包袱”行為的出現(xiàn)，以及中央政府光出政策不給支持的行為，使得地方政府承擔(dān)了大量額外事權(quán)，相對應(yīng)的財(cái)權(quán)又不能得到滿足，這直接導(dǎo)致了地方財(cái)權(quán)與事權(quán)更加不匹配，進(jìn)一步導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政拮據(jù)。當(dāng)財(cái)政壓力不能夠通過稅收收入得到緩解時(shí)，就會促使地方政府尋求預(yù)算外的收入以滿足當(dāng)前財(cái)政支出的需要。由于地方政府也是存在層級的，省一級政府可以運(yùn)用同樣的手段，將更低層政府的財(cái)權(quán)集中上移，通過截取更多的稅收收入滿足相關(guān)支出。更低一級的政府則通過大量賣地獲取所需的資金。而作為事權(quán)財(cái)權(quán)責(zé)任最為不平衡的縣鄉(xiāng)一級政府，只能通過收費(fèi)、罰款的措施來籌措所需的各類資金，這又反過來影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步減少了稅源。

(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善

分稅制改革確實(shí)造成了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對等，如果存在一個(gè)完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，那么就可以切實(shí)彌補(bǔ)這種不平等的情況。但事實(shí)是我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在明顯的體制缺陷，平抑財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平衡，往往顯得力不從心。

從最基本的方面來說，轉(zhuǎn)移支付制度并沒有一套完善的法律體系支撐，更多的是通過臨時(shí)性的文件進(jìn)行規(guī)定，如《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，法律效力偏低。由于當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度原則之一就是保護(hù)地方的既得利益，并沒有全盤考慮，過渡性、臨時(shí)性的特征就體現(xiàn)得非常明顯。這種過渡性、臨時(shí)性特征直接表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)中：稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)助的比重非常大，而一般性轉(zhuǎn)移支付比重較小。許多一般性的轉(zhuǎn)移支付還是針對當(dāng)前修修補(bǔ)補(bǔ)的一些項(xiàng)目，比如說工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等等，更為重要的是，由于各級政府事權(quán)劃分過于模糊，職能牽扯不清，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒有相應(yīng)的依據(jù)，目標(biāo)性不強(qiáng)，因此，在轉(zhuǎn)移支付的過程中，支付對象、支付金額大小往往缺乏明確的規(guī)定，加之績效考核指標(biāo)的缺乏、人大的監(jiān)督缺位，財(cái)政轉(zhuǎn)移的主觀性、隨意性較高，效果往往會受到很大影響。

我國中央與地方關(guān)系調(diào)整歷程從根本上來說正是一種事權(quán)與財(cái)權(quán)在不同層級政府直接的分配，而這種分配的不均等性是當(dāng)前我國中央地方關(guān)系調(diào)整所面臨的最大問題。分稅制改革使得中央政府拽緊了錢袋子，財(cái)權(quán)不斷向上集中。而事權(quán)劃分的模糊性，“甩包袱”行為的出現(xiàn)使得地方政府不得不承擔(dān)更多的事權(quán)。在這種情況下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度由于種種原因又不能起到很好的平抑二者權(quán)責(zé)的作用。地方政府就只能一方面開源，利用各種方式千方百計(jì)地獲得財(cái)政收入，另一方面改變支出結(jié)構(gòu)，降低民生投入，提高財(cái)政資金“利用效率”。

三、調(diào)整中央與地方的關(guān)系，構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)相適應(yīng)的財(cái)稅制度

我國中央與地方分權(quán)中最為主要的問題就是事權(quán)與財(cái)權(quán)方面的不對稱。地方承擔(dān)了大量事權(quán)卻沒有與之相對應(yīng)的財(cái)權(quán)，而中央通過分稅制改革獲得了大量財(cái)權(quán)，卻沒有承擔(dān)應(yīng)有的事權(quán)。針對這種情況，黨的十八屆三中全會指出，要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，中央和地方要按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅制度，就是解決我國當(dāng)前中央和地方權(quán)力關(guān)系問題的關(guān)鍵。

(一)明確支出責(zé)任，合理劃分事權(quán)

事權(quán)是決定政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)考量，如果沒有清晰的事權(quán)責(zé)任，無論是財(cái)權(quán)的劃分，還是轉(zhuǎn)移支付制度的建立，都成了無根之木。不同層級的政府所承擔(dān)的事權(quán)必然是有所不同的。政府的層級越高，統(tǒng)籌決策方面的職能就越多，而層級越低，操作性的事務(wù)就越多。當(dāng)然，不同層級之間的事權(quán)必然會存在一定的交叉，以政府中央和地方這兩個(gè)層面來說，事權(quán)就應(yīng)當(dāng)劃分為中央事權(quán)、中央與地方共同事權(quán)、地方事權(quán)。

事權(quán)的劃分要遵循一定準(zhǔn)則，其中依據(jù)所提供公共產(chǎn)品的受眾群體范圍確定各級政府的事權(quán)是非常值得參考的一種方式，依據(jù)“誰受益，誰付費(fèi)”的原則，事權(quán)自然地在不同層級的政府中進(jìn)行分配。關(guān)系到國家整體利益的公共產(chǎn)品，如國防、外交、國家安全等，需要由國家統(tǒng)一管理、統(tǒng)一提供，應(yīng)當(dāng)劃歸中央。而只造福某一地區(qū)公民的公共產(chǎn)品則由地方政府提供，一旦某項(xiàng)公共產(chǎn)品具有外溢性，也就是在某一地區(qū)的公共產(chǎn)品不僅能造福本地區(qū)公民，同樣能夠造福其他地區(qū)，例如大橋這類基礎(chǔ)公共設(shè)施，就應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)。

財(cái)政部部長樓繼偉提出了事權(quán)劃分的三個(gè)重要原則：外部性原則、信息處理的復(fù)雜性、激勵相容機(jī)制。由于政府所提供的公共服務(wù)會產(chǎn)生外部性（正外部性），這種外部性決定了事權(quán)承擔(dān)的層級，一般來說，應(yīng)當(dāng)由控制這服務(wù)提供的效益與成本內(nèi)部最小地理的轄區(qū)來承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)，這就是外部性原則。信息處理的復(fù)雜性強(qiáng)調(diào)的是比較優(yōu)勢的作用，由于不同層級政府具有不同的比較優(yōu)勢，越細(xì)化、信息復(fù)雜程度越高的事務(wù)往往比較適合基層政府來處理，而高層政府則適合處理信息復(fù)雜程度不高，具有全局性、統(tǒng)籌性的事務(wù)。激勵相容機(jī)制則通過事權(quán)劃分產(chǎn)生的效果來看待事權(quán)劃分的合理性：在某種事權(quán)制度下，如果各級政府能夠受到激勵，完成事權(quán)劃分所規(guī)定的分內(nèi)任務(wù)，那么這種事權(quán)劃分就被證明是合理的，反之則不然。

當(dāng)前我國各項(xiàng)事業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，事權(quán)劃分并不能只當(dāng)成對現(xiàn)有政策的修修補(bǔ)補(bǔ)，需要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，將其納入到我國政治經(jīng)濟(jì)改革的大背景中來。在事權(quán)確認(rèn)后，秉承著激勵相容，問責(zé)制度仍然需要得到進(jìn)一步的完善。當(dāng)然，事權(quán)的劃分和執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)納入法律保障的范圍內(nèi)。通過立法的方式，將事權(quán)的劃分和責(zé)任的追究機(jī)制固定下來，切實(shí)保障各級政府認(rèn)真完成職責(zé)內(nèi)的事務(wù)。

(二)以事權(quán)定財(cái)權(quán)，調(diào)整中央與地方稅收收入

正所謂“有多大力量辦多大事”，在中央和地方政府事權(quán)責(zé)任劃分清晰的基礎(chǔ)上，要重新劃分各級政府之間的財(cái)權(quán)關(guān)系，賦予其承擔(dān)相應(yīng)事權(quán)所必需的基本財(cái)權(quán)，這就必然涉及對中央和地方政府稅收收入劃分的調(diào)整。

根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則，要通過事權(quán)和支出責(zé)任來確認(rèn)中央與地方政府間的稅收收入，同時(shí)又要考慮到稅收本身的功能和稅收征收的便利性：由于中央政府占據(jù)更高層面，統(tǒng)籌決策的角色占據(jù)更多成分，因此，那些具有累進(jìn)性、再分配性質(zhì)、宏觀調(diào)控作用的稅收應(yīng)當(dāng)由中央政府來征收；地方政府需要處理更多信息復(fù)雜的事務(wù)，能夠掌握更大的信息量，那些具有鮮明地方特色、方便由地方征收的稅種則劃歸地方政府；根據(jù)受益原則，公共服務(wù)受益對象范圍也決定了稅收劃分對象，譬如，由地方政府提供公共服務(wù)并使本地居民受益，那么在此過程中的稅費(fèi)則由地方政府征收。

在確立稅權(quán)歸屬后，要給予地方政府一定的稅率調(diào)整權(quán)，減免稅收的權(quán)力。同時(shí)，為了彌補(bǔ)地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)失衡的現(xiàn)象，要大力培養(yǎng)地方稅源，確立地方稅的主體稅種。在西方，財(cái)產(chǎn)稅是主要的地方稅種，從理論上來說，由于財(cái)產(chǎn)稅稅基往往是不可移動的地面設(shè)施，它可以在地方收益和地方成本直接建立明晰的關(guān)系，非常適用于地方政府。隨著時(shí)代的發(fā)展，已有部分學(xué)者呼吁進(jìn)行開征遺產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅。一旦時(shí)機(jī)成熟，房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅的征收正式走入歷史舞臺后，就應(yīng)當(dāng)將其當(dāng)作地方稅收的主體稅源，進(jìn)行大力培育。

(三)完善中央與地方政府間的轉(zhuǎn)移支付制度

從本質(zhì)上來說，轉(zhuǎn)移支付制度也是地方財(cái)權(quán)的重要組成部分，轉(zhuǎn)移支付旨在提高地方財(cái)力，糾正地方承擔(dān)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對等的現(xiàn)象。十八屆三中全會指出，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。也就是說，在事權(quán)劃分清晰的情況下，誰受益，誰付款。本來由中央承擔(dān)的事權(quán)如果由地方政府去做，那么最終買單的仍然應(yīng)該是中央政府。在這個(gè)過程中，中央和地方是一種委托代理的關(guān)系。因此，在這個(gè)過程中，就要著重解決委托人的委托缺位、代理人道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等問題，轉(zhuǎn)移支付制度就應(yīng)當(dāng)從這幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

在轉(zhuǎn)移支付制度中，委托方中央政府首先應(yīng)當(dāng)要清晰地了解自己的事權(quán)，了解到地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。通過轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)力均等化是中央政府所應(yīng)承擔(dān)的固有責(zé)任。當(dāng)前，由于我國轉(zhuǎn)移支付制度過于保護(hù)地方既得利益，在實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)力均等化方面的作用仍然有很大的局限性，因而優(yōu)化結(jié)構(gòu)即是轉(zhuǎn)移支付制度所應(yīng)完善的一個(gè)重要方面：擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付是促進(jìn)地區(qū)財(cái)力均等化的一個(gè)措施，通過加大對貧困地區(qū)財(cái)政投入，提高貧困地區(qū)政府財(cái)力以保障居民能夠享有較為均等化的公共服務(wù)；降低乃至取消稅收返還補(bǔ)助，稅收返還制度保護(hù)了地方既得利益，與協(xié)調(diào)地方財(cái)力的初衷是不相符的，考慮到地方政府特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府的阻力因素，應(yīng)當(dāng)要逐步降低乃至取消稅收返還制度；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的重要工具，要按照中央政府和地方政府的事權(quán)，嚴(yán)格規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，保障事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一性。

信息不對稱帶來了代理人道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇的問題。在這個(gè)過程中，作為委托人的中央政府首先必須有清晰的政策目標(biāo)，并據(jù)此對轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、分配和使用進(jìn)行規(guī)范，并加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金使用的透明性。在這個(gè)過程中，合理地計(jì)算出地方政府與事權(quán)相對應(yīng)的財(cái)權(quán)缺口需要由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以確定各個(gè)地區(qū)所需的不同項(xiàng)目轉(zhuǎn)移支付資金量。測算的過程還需要充分考慮地方政府對資金使用的績效，依據(jù)目標(biāo)完成程度對其進(jìn)行獎懲，以加強(qiáng)地方政府提高資金使用效率的積極性。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付保障撥付的過程、資金使用過程都應(yīng)做到透明公開，并進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，以防止撥付資金過量，撥付資金被挪用等浪費(fèi)現(xiàn)象出現(xiàn)，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。當(dāng)然，在這個(gè)過程中，通過法治化的措施將其固定下來也是非常必要的?！?/p>

（本文為2012年國家社科基金基金資助項(xiàng)目 “財(cái)政分權(quán)、包容性增長與治理研究”〈12CJY097〉階段性成果、廈門大學(xué)繁榮哲學(xué)社會科學(xué)項(xiàng)目成果。）

廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院公共管理系）