鄭 軍，孫廣彪，田家莉

(1.河北聯(lián)合大學財務處，河北唐山063000;2.河北聯(lián)合大學管理學院，河北唐山 063000; 3.河北聯(lián)合大學冀唐學院，河北唐山 063000)

0 引言

隨著我國人口老齡化帶來的“銀色浪潮”，退休人員劇增，導致養(yǎng)老保險基金收支的巨額缺口。表現(xiàn)在:養(yǎng)老保險的個人賬戶“空賬運轉"、養(yǎng)老金投資渠道單一、投資運營機制監(jiān)管不力、投資取得收益率低下等問題［1］。這些問題的解決是保證我國養(yǎng)老保險制度能否正常運轉的關鍵所在，完善的養(yǎng)老保險制度是社會的“安全網(wǎng)”，有利于維護社會的穩(wěn)定，養(yǎng)老保險基金的安全運營，對一個國家社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和健康發(fā)展具有重要的意義。

1 養(yǎng)老金投資運營存在的問題

目前，世界許多國家都以立法的形式確定了養(yǎng)老保險基金投資運營風險防范的機制。這主要是因為，養(yǎng)老保險基金是一項比較特殊的資金，國家往往對養(yǎng)老保險基金的管理方式、投資運營方式、投資組合做出一些法律、法規(guī)方面的規(guī)定，規(guī)范、監(jiān)管養(yǎng)老保險基金相關管理人的行為，以確保養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)的安全。但是，目前我國養(yǎng)老保險基金投資運營管理中還存在著許多問題，這些問題的解決亟待法律、法規(guī)和制度建設加以規(guī)范。目前，我國基本養(yǎng)老保險基金的管理部門比較多，這也影響了養(yǎng)老保險基金投資運營的管理?；攫B(yǎng)老保險基金在投資運營管理階段存在的問題主要有以下幾個方面。

1.1 管理機構重疊，管理成本比較高

目前，我國實際參與基本養(yǎng)老保險基金投資運營管理的機構比較多，除了人力資源和社會保障部以外，還有財政部、保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、審計署等機構，多元化的管理體制不僅造成了管理機構的重疊、人員的臃腫，而且也為有關管理部門貪污、挪用基本養(yǎng)老保險基金創(chuàng)造了制度上的條件。例如，上海市社會保險局本來屬于財政撥款的單位，不應該從基本養(yǎng)老保險基金中提取管理費，但是，該局兩年之內(nèi)利用管理養(yǎng)老保險基金之便，提取管理費820萬元。廣州市社會保險局從養(yǎng)老保險基金中提取管理費840.85萬元。總之，各地存在的違法違規(guī)問題不勝枚舉。在這種情況下，政府有關部門進一步規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金的管理費用由政府提供，但是我國基本養(yǎng)老保險的管理成本依然很高。據(jù)統(tǒng)計，當前我國養(yǎng)老保險基金的管理成本占其管理資金的3%左右，遠高于國際上通行的1%左右的水平。

1.2 基本養(yǎng)老保險基金難以做到?？顚Ｓ?/h3>

1.2.1 基本養(yǎng)老保險基金的投資運營處于分散、無序的管理狀態(tài)

基本養(yǎng)老保險基金是一項專項資金，其使用具有專門的用途，基本養(yǎng)老保險基金主要用于保障老年人退休以后的基本生活，任何侵占、挪用基本養(yǎng)老保險基金的行為都是非法的。但是，目前我國養(yǎng)老保險基金被揮霍浪費、挪用、甚至貪污的現(xiàn)象十分嚴重，截止到2010年，全國累計實地稽核企業(yè)221萬戶次，涉及參保職工14185萬人次，查出少報漏報人數(shù)676萬人，少繳漏繳社會保險費27億元，已督促補繳25億元。全國共核查五項社會保險待遇享受人數(shù)6707萬人，查出5萬人冒領待遇8154萬元，已追回7977萬元。清理收回企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險費422億元?！梆B(yǎng)老基金案”接連曝光充分說明了養(yǎng)老保險基金投資存在巨大的風險，也暴露了我國養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管的缺失。其后果將直接導致養(yǎng)老基金安全受到嚴重威脅。當前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金又成為存在問題較多的領域，需要引起政府監(jiān)管部門的高度重視。

1.2.2 基本養(yǎng)老保險基金投資損失的風險比較高

在基本養(yǎng)老保險基金投資運營管理混亂的情況下，我國基本養(yǎng)老保險基金投資的損失也比較嚴重。例如，哈爾濱市社會保險局曾經(jīng)動用養(yǎng)老保險基金2 000萬元投資于海南及本地房地產(chǎn)，至今基本養(yǎng)老保險基金本金尚未得到歸還。更有一些地方，視養(yǎng)老保險基金為本單位的既得利益，甚至貪污、私分養(yǎng)老保險基金。據(jù)有關部門的統(tǒng)計顯示，目前全國發(fā)現(xiàn)被擠占、挪用的養(yǎng)老保險基金多達100多億元，部分基金投資積壓、沉淀、不能如期歸還，已經(jīng)成為呆賬或死賬，這不僅造成了基本養(yǎng)老保險基金投資的損失，而且也影響了養(yǎng)老保險基金的信譽。急需建立、健全基本養(yǎng)老保險基金投資風險防范機制，以確?；鹳Y產(chǎn)的安全［2］。

1.2.3 基本養(yǎng)老保險基金的保值增值比較困難

當前，我國基本養(yǎng)老保險基金大多按照國家有關規(guī)定納入財政專戶管理，基本養(yǎng)老保險基金的投資渠道比較狹窄，只能購買國債和存人銀行。在這種情況下，我國基本養(yǎng)老保險基金因遭受通貨膨脹的影響，每年正以6%～7%的速度貶值。例如，從2003年到2008年的5年時間內(nèi)，我國基本養(yǎng)老保險基金的投資收益率為2.18%，而同期平均通貨膨脹率為2.2%，基本養(yǎng)老保險基金的實際投資收益率為負值。由于我國基本養(yǎng)老保險基金在投資運營方面長期處于低收益的狀態(tài)，這已經(jīng)嚴重影響了基本養(yǎng)老保險經(jīng)濟補償功能的發(fā)揮。

1.3 缺乏有效的法律法規(guī)規(guī)范投資運營行為

目前，我國有關基本養(yǎng)老保險基金審計的法規(guī)主要有《審計署、財政部、勞動部關于開展企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金和失業(yè)保險基金審計有關事項的通知》、《勞動部關于抓緊清理回收擠占挪用的養(yǎng)老保險基金的緊急通知》、《勞動和社會保障部、審計署關于對社會保險基金進行全面清查的通知》、《財政部、勞動和社會保障部、審計署、國家發(fā)展計劃委員會、中國人民銀行、國家工商行政管理局關于對企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金失業(yè)保險基金管理中有關違紀問題處理意見的通知》、《社會保險基金財務制度》等法規(guī)，盡管政府出臺了許多規(guī)范基本養(yǎng)老保險基金管理的法規(guī)，但是缺乏相應的法律制裁非法挪用、擠占、盲目投資養(yǎng)老保險基金的行為［3］。

1.4 基本養(yǎng)老保險基金投資運營的監(jiān)管有待于進一步提高

在基本養(yǎng)老保險基金投資運營監(jiān)管方面存在的問題主要有以下幾個方面:

(1)基本養(yǎng)老保險基金投資運營監(jiān)管的制度有待于進一步完善。設立相互制約的監(jiān)管制度是基本養(yǎng)老保險基金投資運營管理的重要內(nèi)容之一，也是確?；鸢踩闹贫缺Ｕ稀．斍?，我國基本養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)督制度尚不完善，缺乏可以量化的指標體系監(jiān)測基金的投資運營績效，缺乏反映基金投資風險的預警機制，缺乏反映基金投資收益的評估機制，缺乏制度化的監(jiān)督機制。(2)基本養(yǎng)老保險基金投資運營監(jiān)管缺乏高素質(zhì)的投資管理人才。由于缺乏專業(yè)人員和技術資源去分析政策的變化對養(yǎng)老保險基金投資收益帶來的影響，這使數(shù)額巨大的基本養(yǎng)老保險基金面臨著潛在損失的風險。建立基本養(yǎng)老保險基金投資運營風險的預警機制，需要能夠準確預測市場變化的宏觀管理人才和投資管理人才。(3)基本養(yǎng)老保險基金投資運營監(jiān)管缺乏高素質(zhì)的財務管理人才。目前，各地養(yǎng)老保險管理中心的工作人員大多是從當?shù)貏趧雍蜕鐣Ｕ暇殖檎{(diào)的，缺乏基金投資運營管理的經(jīng)驗和財務管理的經(jīng)驗。例如，財務工作的基礎規(guī)范無法制定、財務檔案管理無法完善、預算管理無法實行、硬件設施(電算化設施)跟不上養(yǎng)老保險基金投資管理需要等，這些問題的存在，影響了基本養(yǎng)老保險基金投資運營的財務管理，使管理人員動態(tài)及時發(fā)現(xiàn)基金投資運營中存在的潛在損失風險。(4)基本養(yǎng)老保險基金投資運營的監(jiān)管缺乏穩(wěn)定性。目前，我國基本養(yǎng)老保險基金的投資運營缺乏穩(wěn)定化、制度化的監(jiān)管機制，這就為基本養(yǎng)老保險基金的安全留下了制度上的隱患。建立制度化的日常監(jiān)管機制，連續(xù)地監(jiān)管基金的投資運營績效，并對投資損失的風險進行科學地評估，采取動態(tài)策略防范基金的損失。

2 養(yǎng)老金投資運營模式

養(yǎng)老保險基金投資運營，要解決3個最基本的問題，即“誰來管理、如何投資、怎么監(jiān)管”。這就需要通過設計科學的管理體制來明確政府、參保人、市場三方的責、權、利。

首先，管理主體(主要指投資主體)是誰，是政府行政管理部門，還是非政府部門、非營利性的專門機構，抑或是市場金融機構(包括基金公司、保險公司、投資銀行、專業(yè)的養(yǎng)老金投資機構等)。管理主體直接影響參保人權利表達的渠道及能力，影響個人賬戶基金的投資風格及收益水平，影響整個金融市場尤其是資本市場的資源配置效率。其次，如何投資，這就要求在投資主體確立之后，設計相應的投資運營模式，包括建立組織機構、明確投資策略、選擇投資工具等。最后，怎么監(jiān)管，要求明確監(jiān)管主體、監(jiān)管方式、考核指標、激勵與約束機制、風險分擔機制，以及準入和退出機制等。

2.1 國際養(yǎng)老保險基金投資運營模式

目前，從世界范圍看，養(yǎng)老保險基金的投資運營的管理大體可劃分為三種類型:政府集中管理的投資運營管理模式、分散型管理模式和適度集中型管理模式。

1)政府集中管理的投資運營管理模式。這種模式是指中央政府通過強制手段，將參保人的部分收入以費或稅的方式集中到一家公共管理的中央基金，政府社會保障部門直接負責這部分資金的投資運營，從而實現(xiàn)對社?；鸬耐顿Y管理。政府采取將社?；鹜度胭Y本市場(多投入銀行、政府債券)方式，實現(xiàn)其保值增值，參保人無權自由選擇投資方式。同時，政府單方面制訂社會保障基金的收益率，以此支付參保人。采用這種模式的國家和地區(qū)有新加坡、馬來西亞等。我國目前采取的也是這種養(yǎng)老保險基金投資運營模式。

2)分散型管理模式。這種模式是指社會保障計劃的參保人根據(jù)國家的法令建立個人賬戶，每個參保人可以從國家核準的基金管理公司中，自由選擇基金公司，委托其管理自己的個人賬戶。政府核準的基金公司可以自由進入該市場，吸收社會保障資金加入。以智利為代表的拉美國家大多采取這種模式。

3)適度集中型投資管理模式。這種模式仍然采取政府公共機構統(tǒng)一征收投保人的社會保障款項，政府公共機構公開選擇若干家經(jīng)營良好的基金公司等金融機構，由其管理運作社會保障基金;或者，基金集中起來后再按照投保人個人的選擇，在幾家基金公司之間進行分配。

2.2 現(xiàn)行模式下我國養(yǎng)老保險基金投資運營現(xiàn)狀

中國現(xiàn)有養(yǎng)老運營現(xiàn)狀存在嚴重問題。一方面，養(yǎng)老保障體系資金嚴重不足，隨著老齡化的加劇，未來養(yǎng)老資金需求會出現(xiàn)巨大缺口。另一方面，政府主導的非市場化的基本養(yǎng)老金運作模式，進一步惡化了養(yǎng)老金缺口矛盾。目前養(yǎng)老金主要投資于國債和銀行存款，對極少量的企業(yè)年金基金采取了較為市場化的信托模式管理體制。近十年來，由政府機構負責管理的基本養(yǎng)老保險基金年均投資收益不到2%，遠低于年均通貨膨脹水平，我國主體養(yǎng)老基金實際價值在逐年縮水，更談不上保值增值。

現(xiàn)行模式下我國養(yǎng)老保險基金投資長期以來，我國中國基本養(yǎng)老保險基金存在個人賬戶空賬、投資運營回報低等問題，亟待通過頂層設計完善投資體系建設，逐步做實個人賬戶。未來改革思路面臨兩種選擇。一是延續(xù)“廣東模式”，將原本由地方管理運營的養(yǎng)老金委托全國社?；鹄硎聲顿Y運營;二是在中央一級新設投資運營機構統(tǒng)一投資管理。

3 完善我國養(yǎng)老基金投資運營機制

養(yǎng)老基金投資有兩大要素即風險和回報。養(yǎng)老基金具有公益性，其投資運營的客觀要求是“安全性”和“回報性”。養(yǎng)老基金投資管理需要運用“組合”理論，即雞蛋不能放在一個籃子里的道理，又要低成本管理［4］。

3.1 簡化管理機構，規(guī)定養(yǎng)老保險基金市場的準入與退出制度

簡化管理機構，需要中央層面強力推進，破除部門利益阻擾，否則，還是幾個部門之間在“各說各的好”，很難有實質(zhì)性進展面對現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的主要問題。養(yǎng)老基金投資運作影響面很廣，規(guī)范、清晰的市場準入與退出機制是確保養(yǎng)老保險基金安全的重要制度保障之一。具體來說，對市場參與者設置的準入標準包括:機構準入標準、業(yè)務準入標準、高級管理人員的準入標準等。而養(yǎng)老基金參與機構的退出可以有正常退出、自愿退出和強制退出。針對不同的退出類型，應當有不同的監(jiān)管策略和思路。對此，許多國家建立了明確的投資管理人資格認定標準，規(guī)定這些機構在獲得特別許可證后，才能從事養(yǎng)老保險基金的投資運營業(yè)務。投資管理人資格的審議具有一套嚴格的程序和條件，其中基金投資管理人是否具備投資管理能力、投資管理經(jīng)驗和投資管理業(yè)績等是政府審查的重點。只有符合條件的基金管理公司，才有資格投資運營養(yǎng)老保險基金。通過資格審查后，投資管理人還負有定期匯報和接受監(jiān)督的義務，并有對報告的真實性、完整性負責的義務。

3.2 監(jiān)督養(yǎng)老金?？顚Ｓ貌⑶以O立儲備金和盈余儲備金

我國自實行政府集中管理的投資運營管理模式以來，國務院從保證養(yǎng)老基金安全性和經(jīng)濟完整性的角度出發(fā)，明確規(guī)定:基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，保證專款專用，并全部用于職工的養(yǎng)老保險，嚴禁任何形式的擠占挪用和揮霍浪費?；鸾Y余額，除預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入銀行專戶，嚴格禁止投入其它金融和經(jīng)營性事業(yè)。因此，我國養(yǎng)老保險投資運營途徑主要是購買國庫券及國家銀行發(fā)行的債券，或委托國家銀行、國家信托投資公司放款。

為了防止養(yǎng)老保險基金收益的過度波動，一些國家的政府要求養(yǎng)老金管理公司建立投資儲備金和盈余儲備金。一般來說，投資儲備金由相當于基金管理資產(chǎn)一定比例的資本構成，盈余儲備金則由基金1年的實際投資收益率超過所有養(yǎng)老保險基金平均收益率的幾個百分點以上的差額構成。這些國家建立風險準備金的目的是，當某一養(yǎng)老保險基金遭遇投資風險、出現(xiàn)支付困難時，由養(yǎng)老保險基金的投資儲備金彌補暫時的資金短缺。例如，智利政府規(guī)定，投資儲備金由養(yǎng)老金管理公司自有資產(chǎn)的l%構成，盈余儲備金由基金1年的實際投資收益率超過所有的養(yǎng)老保險基金平均收益率1.5%或2%以上的差額部分構成。當養(yǎng)老保險基金的年投資收益率低于所有的養(yǎng)老保險基金平均收益率的0.5%～2%以下時，養(yǎng)老金管理公司首先要用盈余儲備金彌補差額;如果盈余儲備金不足，再用公司的投資儲備金彌補;如果仍然不足，則公司要被強制進行破產(chǎn)清算，由政府來彌補養(yǎng)老保險基金投資收益率的剩余差額，個人賬戶余額將被轉移到其他養(yǎng)老金管理公司。目前，我國基本養(yǎng)老保險基金發(fā)生虧損或者出現(xiàn)支付危機時，其資金缺口可以由全國社會保障基金彌補;補充養(yǎng)老保險基金投資發(fā)生虧損或者出現(xiàn)支付危機時，其資金缺口則缺乏相應的補充和擔保機制。對此，筆者認為，可以建立補充養(yǎng)老保險基金投資損失的補償機制或保險機制，避免出現(xiàn)由于投資損失而無法兌現(xiàn)養(yǎng)老保險金的問題。

3.3 拓寬養(yǎng)老金投資渠道，實現(xiàn)多層次化管理

為了實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值，必須要擴寬養(yǎng)老保險基金的投資渠道，且要針對不同類型的基金采取不同的投資策略，實現(xiàn)其保值增值。對于養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌賬戶基金和其他四險種的養(yǎng)老保險基金，可實行現(xiàn)收現(xiàn)付、以收定支、略有結余的政策，結余基金原則上存銀行、買國債，不進行其他風險投資。對于養(yǎng)老保險的個人賬戶基金，由于基金數(shù)額巨大且積累時間長，可以通過投資金融市場或用于支持國家經(jīng)濟建設來實現(xiàn)保值增值。此外，考慮到養(yǎng)老保險基金的特殊性質(zhì)，其在存入銀行時，如果銀行存款利率低于市場利率，可以通過制定相關協(xié)議使其按市場利率計息，以防止養(yǎng)老保險基金面臨貶值風險。

要真正實現(xiàn)社會統(tǒng)籌賬戶的互助共濟作用和個人賬戶的積累激勵作用，政府必須承擔起償還制度轉軌歷史債務的責任。政府部門可以通過劃轉中央企業(yè)和國有重點企業(yè)中地方企業(yè)國有資產(chǎn)以及劃轉部分國有土地收益的方式償還歷史債務，并積極推進做實個人賬戶，真正實現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的分賬管理，并在此基礎上進一步推進養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次的提高［5］。

3.4 健全養(yǎng)老保險基金管理監(jiān)督體系

首先，建立由專家、企業(yè)代表和職工代表組成的獨立的、強有力的養(yǎng)老保險基金監(jiān)管委員會，要建立責權明確的專家組論證制度。專門負責對養(yǎng)老保險基金的投資運作進行全面監(jiān)管。其次，要建立公開、透明的信息公開制度，不斷完善養(yǎng)老保險基金投資運營機制。最后，在條件成熟時，完善基本養(yǎng)老金投資運營和監(jiān)管體制，出臺實施基本養(yǎng)老保險基金投資運營辦法，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金投資體制的市場化與資產(chǎn)配置的多元化，提高整體收益率。

［1］ 呂英.我國養(yǎng)老保險基金投資運營機制研究［D］.武漢科技大學，2010.

［2］ 王茜玉.我國養(yǎng)老保險基金多元化投資風險管理研究［D］.山西財經(jīng)大學，2008.

［3］ 王健俊.基于VaR模型的養(yǎng)老保險基金投資研究［D］.浙江大學，2007.

［4］ 常寧.我國養(yǎng)老保險基金投資運營問題研究［D］.燕山大學，2007.

［5］ 張邦輝.社會保障的政府責任研究［D］.重慶大學，2010.

［6］ 沈繼倫.人口老齡化對資本市場的影響－關于我國基本養(yǎng)老保險基金擬入市的思考［J］.商業(yè)時代，2013，01:76－78.

［7］ 游紅兵.完善養(yǎng)老保險基金，健全社會保障體系［J］.經(jīng)濟師，2013，02:40－42.

［8］ 宋佳娟.養(yǎng)老保險基金投資運營的困境及對策探討［J］.河北青年管理干部學院學報，2013，02:72－74.

［9］ 馮宏巖.改進我國養(yǎng)老保險基金運營淺析［J］.沈陽大學學報(社會科學版)，2013，01:47－49.

［10］ 徐怡紅，邢軼婧.養(yǎng)老保險基金投資運營效果評價［J］.綠色財會，2013，04:32－37.