莫于川

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

文化市場發(fā)展：人本、市場、法治化

莫于川

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

文化市場發(fā)展與文化事業(yè)發(fā)展都是文化繁榮和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要件。推動文化市場、文化產(chǎn)業(yè)、文化企業(yè)的發(fā)展需要完善的監(jiān)管法制作保障。加強文化市場監(jiān)管立法、推動文化市場發(fā)展必須堅持八項重要原則，即以人為本原則、服務(wù)大眾原則、喜聞樂見原則、公眾參與原則、核心價值原則、持續(xù)發(fā)展原則、市場機制原則、依法運行原則。加強文化市場監(jiān)管立法、推動文化市場發(fā)展必須妥善處理八種基本關(guān)系，即傳承性與創(chuàng)新性的關(guān)系、開放性與民族性的關(guān)系、普及性與專業(yè)性的關(guān)系、綜合性與特殊性的關(guān)系、包容性與健康性的關(guān)系、人民性與革命性的關(guān)系、經(jīng)濟性與社會性的關(guān)系、規(guī)模性與靈活性的關(guān)系。

文化市場；文化產(chǎn)業(yè)；監(jiān)管立法；八項原則；八種關(guān)系

一、文化市場發(fā)展與文化事業(yè)發(fā)展都是文化繁榮和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的要件

文化是人民的精神家園，是國家生存發(fā)展的精氣神和軟實力。改革開放三十五年來，在中共中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，中國的文化建設(shè)取得巨大成就，文化事業(yè)不斷發(fā)展，文化市場日益繁榮，文化管理工作取得成效，法規(guī)體系逐步建立，市場秩序逐步規(guī)范，管理水平逐步提高，對促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、滿足人民群眾精神文化需求發(fā)揮了重要作用。但不必諱言，由于我國處在快速發(fā)展的社會變革時期，在文化事業(yè)發(fā)展困難甚多的情況下，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各種矛盾也日益顯露，文化市場中不可避免地存在一些消極事物、負(fù)面效應(yīng)，文化市場監(jiān)管領(lǐng)域的很多制度建設(shè)遠(yuǎn)不適應(yīng)文化市場發(fā)展的新形勢、新要求。因此，中共十七屆六中全會專門通過《關(guān)于深化文化體制改革，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》來專題研究解決這個方面的問題，提出要改革文化市場管理體制，依法加強文化市場建設(shè)，促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升文化軟實力，并有針對性地推出改革方案和法制舉措。

在此基礎(chǔ)上，2013年11月中共十八屆三中全會全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對此再次做出重要的理論闡述和制度安排，強調(diào)指出要“緊緊圍繞建設(shè)社會主義核心價值體系、社會主義文化強國，深化文化體制改革，加快完善文化管理體制和文化生產(chǎn)經(jīng)營機制，建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、現(xiàn)代文化市場體系，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮”。顯然，通過文化繁榮推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，需要文化事業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展，也需要文化市場的蓬勃發(fā)展；需要政府承擔(dān)的，就應(yīng)當(dāng)積極履行政府職責(zé)推動文化事業(yè)發(fā)展，需要企業(yè)承擔(dān)的，就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場機制的作用推動文化市場發(fā)展；文化市場發(fā)展與文化事業(yè)發(fā)展都是文化繁榮和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要條件，在現(xiàn)代社會生活中缺一不可。中國政府必須堅決克服長期存在、時常頑強表現(xiàn)出負(fù)面影響的某些認(rèn)識誤區(qū)，防止割裂文化市場與文化事業(yè)的辯證關(guān)系，將二者對立起來有害無益。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，文化市場是以商品形式向人們提供精神產(chǎn)品和文化娛樂服務(wù)的經(jīng)營活動及經(jīng)營場所的統(tǒng)稱。文化市場首先在性質(zhì)上屬于一種市場，而市場的基本構(gòu)成必然包含兩個不可或缺的要素：商品交換（即買賣）行為與商品交換場所（或媒介）。其次，文化市場屬于一種特殊的市場，其特殊性體現(xiàn)在其交換的商品是一種與文化相關(guān)的商品，而關(guān)鍵問題在于這里的“文化”應(yīng)當(dāng)如何理解。我們應(yīng)當(dāng)從狹義的文化角度來理解文化市場，即文化市場是文化產(chǎn)品和要素的交換流通以及有償文化娛樂服務(wù)等文化經(jīng)營平臺及場所的總稱，它是文化產(chǎn)業(yè)的載體。根據(jù)文化產(chǎn)品和服務(wù)的種類不同，文化市場可分為圖書報刊市場、音像制品市場、電影市場、演出市場、娛樂市場、網(wǎng)絡(luò)文化市場、藝術(shù)品市場、文物市場、文化產(chǎn)權(quán)交易市場、會展文化市場、旅游文化綜合市場等多種類型，它們豐富和支撐文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

文化市場、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有其自身規(guī)律，應(yīng)當(dāng)予以尊重，依法給予保護。政府應(yīng)當(dāng)尊重市場規(guī)律、尊重市場主體、改善市場環(huán)境：凡是公民、法人或者其他組織（也即市場主體）能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，行政機關(guān)就應(yīng)當(dāng)不干預(yù)、少干預(yù)，不當(dāng)“包打天下的獨行俠、救世主”，就應(yīng)當(dāng)由市場、市場主體、行業(yè)組織自己去做出行為選擇。用李克強總理的話來說，就是“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事”。①《李克強談?wù)毮苻D(zhuǎn)變：市場能辦的多放給市場，社會可做好的交給社會》，參見中國廣播網(wǎng)，http：／／www．cnr．cn／gundong／201303／t20130317＿512170045．shtml．

二、推動文化市場、文化產(chǎn)業(yè)、文化企業(yè)的發(fā)展需要完善的監(jiān)管法制作保障

2013年11月中共十八屆三中全會全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)指出：“建立健全現(xiàn)代文化市場體系。完善文化市場準(zhǔn)入和退出機制，鼓勵各類市場主體公平競爭、優(yōu)勝劣汰，促進文化資源在全國范圍內(nèi)流動。繼續(xù)推進國有經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制，加快公司制、股份制改造。對按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)探索實行特殊管理股制度。推動文化企業(yè)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制兼并重組，提高文化產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化水平?！鄙鲜鑫幕袌鲶w制改革和重要制度安排，具有豐富內(nèi)容和深刻意義，正確理解和逐項完成并非易事。②這些要求借鑒了其他領(lǐng)域的市場改革經(jīng)驗教訓(xùn)，但要正確理解和依法推動卻非常不易。例如，關(guān)于文化市場準(zhǔn)入和退出機制，促進文化資源符合市場規(guī)律地流動，文化事業(yè)單位和文化國企改制，文化性質(zhì)的公司制、股份制改造，重要國有傳媒企業(yè)的特殊管理股制度，文化企業(yè)跨界兼并重組，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓s化、專業(yè)化經(jīng)營等，僅僅是準(zhǔn)確理解它們的概念和內(nèi)涵就非常不易，需要有組織地進行研究、立法、建制、投入、策劃、宣傳、培訓(xùn)、試點、總結(jié)、調(diào)整等，才能經(jīng)過艱苦努力達(dá)到《決定》的要求。簡言之，要在若干年內(nèi)全力推動完成這些任務(wù)，可謂艱巨復(fù)雜的法制系統(tǒng)工程，需要完善的監(jiān)管法制作為保障。

文化市場監(jiān)管屬于政府行政監(jiān)管的組成部分，但與一般行政領(lǐng)域的監(jiān)管有所不同，文化市場監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)定位于保障公民的文化權(quán)利。做這樣的定位，是因為不適當(dāng)?shù)墓苤茣斐晌幕臀幕袌龅奈s，而且因為文化權(quán)是中國憲法予以保障的一項基本權(quán)利。從立憲主義的角度來說，對于“基本權(quán)利的限制”也應(yīng)當(dāng)受到限制。唯有如此，才不會違背國家在憲法中做出的莊嚴(yán)承諾。①我國《憲法》第33條第3款規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)?！?/p>

現(xiàn)在沒有人會否定對文化市場進行監(jiān)管的必要性，因為文化市場領(lǐng)域中難免存在消極、負(fù)面的產(chǎn)品。如果監(jiān)管主體、監(jiān)管方式和監(jiān)管體制不適當(dāng)，那么監(jiān)管成效會很差，甚至?xí)m得其反。因此，文化市場應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)管，文化市場監(jiān)管還應(yīng)當(dāng)尊重市場規(guī)律和社會自治組織的力量。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，行政機關(guān)就不必進行過多干預(yù)。

文化市場監(jiān)管是指負(fù)責(zé)文化市場監(jiān)管的行政機關(guān)對文化市場進行監(jiān)督和管理的活動。應(yīng)該說，文化市場監(jiān)管會影響到文化產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)（文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費活動）。既然是對文化市場的監(jiān)管，那么監(jiān)管對象就主要是進入或即將進入市場流通環(huán)節(jié)的文化產(chǎn)品和要素的經(jīng)營活動及經(jīng)營場所。也就是說，文化市場監(jiān)管主要是對文化產(chǎn)品和要素的流通經(jīng)營活動、市場準(zhǔn)入及經(jīng)營場所的監(jiān)管。從實際情況看，在中國文化市場監(jiān)管領(lǐng)域，法治化的水平和層次還比較低，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是文化市場監(jiān)管立法比較分散、層次不高。目前我國文化領(lǐng)域以法律形式頒布的只有《文物保護法》、《著作權(quán)法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》，尚無文化市場監(jiān)管的統(tǒng)一立法。更多的監(jiān)管措施規(guī)定在行政法規(guī)以及規(guī)章中，例如《音像制品管理條例》、《電影管理條例》、《出版管理條例》、《營業(yè)性演出管理條例》、《廣播電視管理條例》、《娛樂場所管理條例》、《文化市場綜合行政執(zhí)法管理辦法》。

二是文化市場監(jiān)管權(quán)配置不合理、運行不協(xié)調(diào)。文化市場監(jiān)管權(quán)的配置不合理，選擇性執(zhí)法、交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法大量存在。由于采用分散立法的立法模式，所以文化市場監(jiān)管權(quán)分別賦予不同的機構(gòu)，比如文化部門、廣電管理部門、新聞出版監(jiān)管部門、公安部門、工業(yè)與信息管理部門等。在這種分散監(jiān)管的體制下，有名有利的事情，各部門會趨之若鶩，無名無利的事，各部門則避之不及，故常出現(xiàn)“神仙打架”或“無人監(jiān)管”的弊端，監(jiān)管職權(quán)運行不夠協(xié)調(diào)。事實上，分散監(jiān)管體制，既與建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代文化市場體系的主客觀要求不相適應(yīng)，也不符合實行屬地管理、集中有效地行使行政處罰權(quán)的新要求。

三是對公民的文化權(quán)利保護不夠、公眾參與不足。從目前的文化市場監(jiān)管立法和執(zhí)法來看，一些法規(guī)、規(guī)章受計劃經(jīng)濟時代“全能政府觀”的影響，過分強調(diào)政府的干預(yù)，過分強調(diào)文化創(chuàng)作和市場流通中的政治因素，地方、企業(yè)和民眾缺乏自主決策權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)和自由選擇權(quán)，文化創(chuàng)作和文化市場建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性受到較大的抑制，不能充分實現(xiàn)文化資源的優(yōu)化配置。不僅在法律、法規(guī)和政策規(guī)定中對公民的文化權(quán)利保護不夠，在執(zhí)法過程中有些部門還片面地將“管理”或者“監(jiān)管”簡單地理解為限制、禁止、關(guān)停，隨意干涉文化市場主體的經(jīng)營活動，帶來許多負(fù)面影響。比如《電影審查條例》規(guī)定了一系列審查標(biāo)準(zhǔn)和要求，卻沒有賦予當(dāng)事人提出異議和要求聽證的權(quán)利，在實踐中引致許多矛盾沖突和權(quán)益?zhèn)栴}。

四是現(xiàn)行法規(guī)和政策對文化市場發(fā)展的促進力度不夠。文化市場監(jiān)管既要強調(diào)對文化市場中的違法犯罪行為進行處罰，同時也要注重通過行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同、行政資助、行政獎勵等柔性管理手段促進文化市場的繁榮發(fā)展。例如行政指導(dǎo)、行政獎勵，不僅可以幫助指導(dǎo)對象知曉法律、政策和信息的變化和國家政策優(yōu)惠的方向，而且可以對獲得獎勵者產(chǎn)生直接的正能量激勵作用，具有塑造典型、宣示價值、指引行為的功能，從而引導(dǎo)文化市場主體自覺地朝著行政指導(dǎo)、行政獎勵設(shè)定的方向進行文化創(chuàng)作和市場交易。從中國文化市場監(jiān)管立法和執(zhí)法的現(xiàn)狀看，有一些文化市場領(lǐng)域已做出有益的探索，比如對學(xué)術(shù)出版領(lǐng)域的重點資助，對文物保護投入的加大等，但也有不少疏漏和教訓(xùn)，現(xiàn)有的文化促進措施尚有進

一步完善的大量空間。

三、文化市場監(jiān)管法制建設(shè)需要堅持八項重要原則、妥善處理八種基本關(guān)系

關(guān)于加強中國文化市場監(jiān)管法制建設(shè)，當(dāng)下最緊迫、主要、艱巨的任務(wù)，乃是根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定和客觀要求，規(guī)劃和制定出統(tǒng)一規(guī)范的專門立法，也即《文化市場促進和監(jiān)管法》。籠統(tǒng)地說，這部法律（1）應(yīng)當(dāng)以保護公民、法人和其他組織的文化權(quán)利，加強和規(guī)范文化市場監(jiān)管，維護文化市場秩序，促進文化市場健康發(fā)展作為立法目的；①建議將本法建議稿的立法目的條款規(guī)定為：“為保護公民、法人和其他組織的文化權(quán)利，加強和規(guī)范文化市場監(jiān)管，維護文化市場秩序，促進文化市場健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”（2）應(yīng)當(dāng)克服“政府萬能主義”的觀念，尊重文化市場發(fā)展規(guī)律，樹立起有限監(jiān)管的理念，不得借監(jiān)管之名，侵犯公民的文化基本權(quán)利，干涉文化經(jīng)營者的自主經(jīng)營權(quán)，更不能任由國家公權(quán)力做出破壞市場運行規(guī)律的違法干預(yù)行為；（3）政府在文化市場的角色應(yīng)該定位于“監(jiān)管與服務(wù)”，此種角色定位不僅要求政府秉持“有限政府”的理念對文化市場進行監(jiān)管，而且還要求政府按照“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，通過信息公開、行政指導(dǎo)、行政資助、行政獎勵、產(chǎn)業(yè)扶植等途徑和手段，為文化市場發(fā)展提供公共服務(wù)，促進文化市場、文化產(chǎn)業(yè)、文化企業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展；②首先應(yīng)當(dāng)抱持廣義的文化市場理念，才有利于現(xiàn)代文化市場發(fā)展。本文前述文化市場定義中涉及的要素和環(huán)節(jié)，例如圖書報刊市場、音像制品市場、電影市場、演出市場、娛樂市場、網(wǎng)絡(luò)文化市場、藝術(shù)品市場、文物市場、文化產(chǎn)權(quán)交易市場、會展文化市場、旅游文化綜合市場等等，都應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注和協(xié)調(diào)。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，需要培育發(fā)展好文化產(chǎn)業(yè)鏈，推動文化企業(yè)的聯(lián)合經(jīng)營，依法保障文化市場的穩(wěn)健發(fā)展和文化主體的權(quán)利實現(xiàn)。（4）文化市場監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)堅持保障權(quán)利、促進發(fā)展、依法監(jiān)管、公眾參與、文化多元、綜合協(xié)調(diào)的法律原則，以此建立起結(jié)構(gòu)科學(xué)、行為規(guī)范、服務(wù)便民、政民合作、監(jiān)督有效、救濟有力、運行高效的文化市場監(jiān)管法律機制。③這些要求在本法中主要通過設(shè)置“文化市場主體的權(quán)利和義務(wù)”、“文化市場綜合執(zhí)法”、“爭議解決和法律責(zé)任”等章節(jié)來加以調(diào)整。

具體而言，關(guān)于加強文化市場監(jiān)管立法、推動文化市場穩(wěn)健發(fā)展，必須堅持八項重要的法治原則：一是以人為本原則，二是服務(wù)大眾原則，三是喜聞樂見原則，四是公眾參與原則，④現(xiàn)代社會民主發(fā)展的一個基本精神和實現(xiàn)方式，就是公眾參與管理過程，主體性地發(fā)揮管理才能，實現(xiàn)基本權(quán)利，協(xié)調(diào)政民關(guān)系。在文化市場發(fā)展領(lǐng)域與文化事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域都對此提出了現(xiàn)實要求。五是核心價值原則，⑤對于當(dāng)下中國，如何廓清社會主義核心價值體系的基本內(nèi)容并加以行動堅持，乃是一項艱巨復(fù)雜的政治任務(wù)，關(guān)涉社會發(fā)展和群體生存的方向感和歸屬感，值得系統(tǒng)地認(rèn)真加以研究解決。2012年11月8日，中共十八大政治報告提出要“倡導(dǎo)富強、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育社會主義核心價值觀”。這3個層面、12個理念、24個字的社會主義核心價值觀體系說明，可謂迄今最權(quán)威的表述，盡管還有進一步完備和調(diào)整的后續(xù)任務(wù)，但值得高度重視、認(rèn)真研究和積極倡行。六是持續(xù)發(fā)展原則，⑥歷史經(jīng)驗教訓(xùn)一再提醒人們，發(fā)展文化市場不能隨心所欲浪費資源，不能“吃文化飯、斷子孫路”，對于自然歷史資源必須堅持可持續(xù)發(fā)展地開發(fā)利用。筆者2013年末去北美和加勒比海諸國考察，他們在發(fā)展旅游文化市場的過程中，不僅非常尊重各國文化的差異，而且非常注意尊重和保護自然歷史文化資源，不搞竭澤而漁。其諸多成功經(jīng)驗證明，現(xiàn)代文化與自然風(fēng)貌、歷史遺存完全可以友善相容。七是市場機制原則，⑦既然作為一個產(chǎn)業(yè)、一種市場，就必須妥善界定清楚政府與市場的關(guān)系，使得文化市場運行及行政干預(yù)能夠尊重市場規(guī)律、符合市場機制，這是一項非常重要的監(jiān)管法治原則。八是依法運行原則。⑧文化產(chǎn)業(yè)、文化市場、文化企業(yè)以及文化行業(yè)組織的運行，都應(yīng)當(dāng)依法辦事、依法保障，監(jiān)管立法建制也必須回應(yīng)實際需求。

關(guān)于加強文化市場監(jiān)管立法、推動文化市場穩(wěn)健發(fā)展，在堅持上述八項法治原則的基礎(chǔ)上，還必須妥善處理如下八種辯證關(guān)系：一是傳承性與創(chuàng)新性的關(guān)系，二是開放性與民族性的關(guān)系，⑨雖然“越是民族的，就越是國際的”早已成為一種共識，但對于當(dāng)下中國的實際情況而言，還是應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)文化市場的開放性。從某種角度而言，接納異域文化的程度體現(xiàn)了改革開放的程度。三是普及性與專業(yè)性的關(guān)系，四是綜合性與特殊性的關(guān)系，五是包容性與健康性的關(guān)系，六是人民性與革命性的關(guān)系，七是經(jīng)濟性與社會性的關(guān)系，八是規(guī)模性與靈活性的關(guān)系。只有處理好這八種辯證關(guān)系，才有利于文化產(chǎn)業(yè)、文化市場、文化企業(yè)的健康發(fā)展。

唯有正確堅持上述八項重要的法治原則、妥善處理上述八種重要的辯證關(guān)系，才有助于制定出適應(yīng)世界文化市場發(fā)展基本潮流、符合中國文化市場發(fā)展現(xiàn)實要求的監(jiān)管法律體系及相關(guān)制度。在此基礎(chǔ)上做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明的執(zhí)法、司法和守法，方能逐步實現(xiàn)運用法治思維和法治方式推動文化市場發(fā)展、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)法治中國夢想的宏大目標(biāo)和民生愿景。

A

1009－1971（2014）02－0070－04

2013－12－21

莫于川（1956—），男，重慶人，教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任，中國行政法研究所所長，從事憲法學(xué)、行政法學(xué)、中國行政法治理論與實踐問題研究。