黃勝開

( 東華理工大學 法律系，江西 南昌330013)

一、引 言

在市場經(jīng)濟條件下，土地作為最重要的經(jīng)濟資源，其資源配置應以市場機制為基礎(chǔ)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)①由于篇幅限制，本文所討論的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)僅僅指土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn);土地市場僅指土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的一個有效途徑。目前，我國已經(jīng)初步形成農(nóng)村土地市場，但由于農(nóng)村土地市場尚處于初級階段，自發(fā)、盲目、無序是其主要特點，農(nóng)地交易信息呈不均衡分布狀態(tài)。市場交易信息不對稱制約了土地市場機制功能的發(fā)揮，土地資源配置無法實現(xiàn)效率最優(yōu)。因此，在研究我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題時，深入探討農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中信息規(guī)制問題無疑具有重要的實踐價值。

綜觀我國已有的涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的文獻，學者大多從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)外部條件等層面對農(nóng)地流轉(zhuǎn)進行了研究，很少有學者對農(nóng)地流轉(zhuǎn)非對稱信息問題予以關(guān)注，尤其從理論層面對農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息失靈的法律規(guī)制問題進行探討的至今闕如。本文從非對稱信息角度出發(fā)，以制度經(jīng)濟學、法社會學理論為分析工具，以非對稱信息法律規(guī)制理論為基礎(chǔ)，分析信息不對稱在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的表現(xiàn)及其對土地資源配置的不利影響，并提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)中糾正信息失靈的法律規(guī)制路徑，以推動我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息規(guī)制必要性考察

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)前的信息隱藏及危害——逆向選擇

逆向選擇一般發(fā)生在締結(jié)土地流轉(zhuǎn)合同之前。在市場信息不對稱環(huán)境下，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易雙方具有不同的效用函數(shù)，交易當事人基于機會主義傾向，往往會產(chǎn)生隱藏土地交易信息和提供虛假市場信息的逆向選擇問題，而這種逆向選擇會影響農(nóng)地市場的健康發(fā)展，導致土地交易效率的降低，造成土地資源不能得到優(yōu)化配置。

1．土地流入方的逆向選擇

就農(nóng)地流入方而言，農(nóng)地流入方的信息隱藏一般表現(xiàn)在對自己市場信譽、經(jīng)營能力和土地用途等交易信息的隱藏，從而導致農(nóng)地流出方無法獲取充足的市場信息以進行市場決策。為解決契約達成前的信息不對稱問題，農(nóng)地流出方就必須對流入方提供的信息進行甄別。如果“信息甄別”的費用極為高昂，將使得流出方進行土地流轉(zhuǎn)的積極性受到抑制，從而引發(fā)土地交易效率的損失。

根據(jù)農(nóng)村社會學的研究，目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)尚處于“非正式契約流轉(zhuǎn)”階段，民間化、口頭化、短期化、隨意化現(xiàn)象嚴重，遠沒有真正形成土地流轉(zhuǎn)的市場化、規(guī)范化和正規(guī)化。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，2011年我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總面積為227933334 畝，其中流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積為154160356 畝，占到總流轉(zhuǎn)面積的68%。而據(jù)張正瑞［1］的調(diào)查，我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)從地理空間上看，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出農(nóng)地以本組為主，比率高達77.08%，轉(zhuǎn)到外鄉(xiāng)的比率最小，僅為2.08%;從社會關(guān)系上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多轉(zhuǎn)給父母兄弟姐妹、親戚、鄰居等從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。葉劍平［2］的調(diào)查也表明，當前我國土地流轉(zhuǎn)大多為非正式的流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)多數(shù)發(fā)生在本村村民之間，其比例為87.6%;在土地轉(zhuǎn)讓中，出租方收取租金一般較低，其中50%的流轉(zhuǎn)沒有收取任何費用。這里值得思考的問題是:農(nóng)戶為何沒有選擇出價更高的農(nóng)地公司而選擇出價較低的農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)? 其中可能的原因除了土地本身需求不足外，很重要的一個原因在于信息偏在。從節(jié)約信息搜尋溝通成本和合同執(zhí)行成本角度考慮，流出方更愿意選擇與農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)交易。因為村民生活在共同的社會網(wǎng)絡(luò)之中，這種社會網(wǎng)絡(luò)是“通過長期交往而構(gòu)建起來的，而這種長期交往產(chǎn)生了社會網(wǎng)絡(luò)中人之間的信任”。農(nóng)村社會學研究表明，在共同的農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)進行交易一般都會獲得對方的大量信息與信任，共同的社會網(wǎng)絡(luò)往往會激勵市場參與人釋放私人信息、抑制道德風險，節(jié)約信息費用與治理費用［3］。而流出方與農(nóng)地公司生活在不同的社會網(wǎng)絡(luò)，區(qū)別于處在共同社會網(wǎng)絡(luò)中的人往往考慮長遠的利益，其更多考慮當前利益，從而引致機會主義動機，出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的逆向選擇問題，導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的低效率，影響了農(nóng)地市場的正常發(fā)展。

2．土地流出方的逆向選擇

土地流出方的信息隱藏主要表現(xiàn)在對土地質(zhì)量信息的隱藏上。在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同前，農(nóng)地的流出方對自己土地擁有較多的質(zhì)量信息，是信息優(yōu)勢方，在土地流轉(zhuǎn)模型中為代理人;而農(nóng)地的流入方對農(nóng)地質(zhì)量信息并不能全部掌握，是信息劣勢方，為委托人。在信息不對稱環(huán)境下，如果缺乏政府適當干預，農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)容易引發(fā)土地流轉(zhuǎn)的逆向選擇問題。因為在規(guī)模流轉(zhuǎn)情況下，由于農(nóng)地的地理位置差異和農(nóng)戶對農(nóng)地的投入不同，導致農(nóng)地具有不同的質(zhì)量。而土地流入方因為信息劣勢并不能掌握具體的農(nóng)地質(zhì)量信息。在土地流轉(zhuǎn)談判時，土地流入方只能根據(jù)市場上農(nóng)地的平均質(zhì)量進行出價。這樣，由于優(yōu)質(zhì)農(nóng)地的交易價格低于農(nóng)戶的期望價格，優(yōu)質(zhì)土地逐步退出農(nóng)地市場，造成一部分優(yōu)質(zhì)農(nóng)地難以完成交易。同時，由于優(yōu)質(zhì)土地逐步退出，市場上農(nóng)地的平均質(zhì)量會進一步下降，流入方愿意支付的價格也會隨著農(nóng)地質(zhì)量的下降而逐步降低。由此造成惡性循環(huán)，最終農(nóng)地交易市場會出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向選擇現(xiàn)象，造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場效率損失［4］。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的信息隱藏問題及其后果——道德風險

土地流轉(zhuǎn)過程的道德風險是指由于信息不對稱，從事土地流轉(zhuǎn)活動的代理人努力水平一般不能被委托人直接觀測，土地流轉(zhuǎn)活動代理人在最大限度增進自身效用的同時，做出了有損于委托方利益的行為。土地流轉(zhuǎn)中的道德風險主要基于以下兩方面的原因: 第一，雙方效用目標差異。按照近現(xiàn)代主流經(jīng)濟學關(guān)于經(jīng)濟人的假設(shè)，委托人和代理人都是自私自利的經(jīng)濟理性人，都以實現(xiàn)自身效益最大化為目標，都有通過簽訂經(jīng)濟契約使自身報酬最大化的動機［5］。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，流轉(zhuǎn)主體具有不同的效用目標。土地流出方主要關(guān)注土地租金和勞動力轉(zhuǎn)移收入，同時要求確保土地的質(zhì)量不受損害;土地流入方作為流轉(zhuǎn)土地的生產(chǎn)經(jīng)營者，主要追求土地的經(jīng)營收益的最大化，只有合適的經(jīng)營收益才會流轉(zhuǎn)土地。因此，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)流入方與土地流出方的效用目標不一致，直接引發(fā)了道德風險問題。第二，交易信息偏在。在土地流轉(zhuǎn)后，土地流入方經(jīng)營土地的努力程度、經(jīng)營能力和土地利用方式等私有信息等難以被有效觀測，導致土地的流出方處于信息劣勢地位，土地流入方作為自利性經(jīng)濟人，其在最大化自身效用的同時就有可能損害土地流出方利益［4］81。

由此可見，土地流轉(zhuǎn)中的道德風險主要表現(xiàn)為土地流入方的土地用途信息隱藏行為。在市場經(jīng)濟條件下，由于糧食生產(chǎn)經(jīng)濟效益較低，土地流入方為追求自身土地經(jīng)營收入最大化，甚至將一部分流入的土地用于非農(nóng)生產(chǎn)。目前，根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》第37 條規(guī)定，承包地流轉(zhuǎn)不得改變用途，即流轉(zhuǎn)后的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是，在土地流轉(zhuǎn)實際運作過程中，由于土地流入方的經(jīng)營信息難以被政府和土地流出方有效觀測，導致流入方作為代理人會對流入土地的用途信息進行隱藏，將流入的土地進行非農(nóng)化使用，產(chǎn)生隱藏行動的道德風險問題。

土地流轉(zhuǎn)道德風險的另一個表現(xiàn)是:土地流入方或代理人對流轉(zhuǎn)后土地質(zhì)量的維護問題。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)用地的耕作方式和投資方式直接影響到土壤的肥力。當土地流轉(zhuǎn)后，由于土地出讓方無法對流入方的土地耕種行為、耕種方式進行有效監(jiān)督，引發(fā)了土地流入方的敗德行為市場風險。土地流入方在追求土地經(jīng)營收益最大化時，在對農(nóng)地使用過程中不會考慮土地肥力培養(yǎng)，或者會對土地進行掠奪式使用從而造成土地質(zhì)量下降［4］81。

通過對農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息規(guī)制必要性的考察，我們可以得出結(jié)論:在非對稱信息環(huán)境下，農(nóng)村土地市場會引發(fā)逆向選擇和道德風險兩個不利后果。為妥善解決農(nóng)地市場信息不對稱問題，需要政府運用“看得見的手”對農(nóng)地市場信息的提供和傳遞予以規(guī)制。政府應通過制定相應的法律和政策工具，來制約市場契約關(guān)系中的內(nèi)部不經(jīng)濟現(xiàn)象，從而保障農(nóng)地市場的交易安全性。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息規(guī)制的理論基礎(chǔ)

(一)信息不對稱理論

信息不對稱又稱信息偏在，指在市場經(jīng)濟活動中，由于市場參與人的認知能力、信息費用等區(qū)別，交易信息在市場參與人之間呈不均衡分布狀態(tài)，即存在一方知道而另一方不知道的信息［6］。其中一方掌握更多市場信息，為信息優(yōu)勢方，在經(jīng)濟模型中被稱為代理人，在競爭中常處于有利地位;另一方擁有較貧乏信息，為信息劣勢方，被稱為委托人，在競爭中往往處于不利地位。該理論認為:健全的市場價格信號傳遞機制可以彌補市場信息失靈問題; 市場信息不對稱使交易主體的一方( 往往是賣方)掌握更多的信息，從而使交易的另一方陷入不確定的環(huán)境中，并引發(fā)逆向選擇和道德風險，從而導致市場失靈，資源配置無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，市場信息的不均衡分布往往引發(fā)農(nóng)地市場的逆向選擇和道德風險兩個不利后果。作為理性的經(jīng)濟人，農(nóng)地市場交易人往往會“利用手中的‘信息暫時控制權(quán)’只提供信息披露邊際收益等于邊際成本這一點的信息量，也即信息披露量僅滿足其本身利益最大化要求。同時由于信息不對稱所引起的經(jīng)營者‘偷懶’動機也會帶來‘道德風險’問題，即市場主體為獲得自身的最大利益而操縱信息生成，甚至對有些不利信息不披露或提供虛假信息”［7］。雖然市場機制本身具有矯正信息不對稱的功能，但由于市場主體的有限理性和信息成本的限制，市場機制修正信息不對稱的功能存在一定局限性。農(nóng)地交易信息不對稱問題的妥善解決，需要市場機制以外的力量來加以克服，這就有了政府信息規(guī)制的必要［8］。

(二)公共物品理論

所謂公共物品，是指為社會公共生活所需要，私人不愿意或無法生產(chǎn)，必須由政府提供的產(chǎn)品和服務。公共物品一般具有非競爭性和非排他性的特征。該特征使市場機制在公共物品領(lǐng)域往往失靈，政府必須對公共物品的生產(chǎn)和交易予以規(guī)制。

市場信息作為一種特殊公共物品，也具有公共物品非競爭性和非排他性的典型性特征。市場信息一經(jīng)提供，信息傳輸成本接近于零，信息的使用和消費具有非競爭性;市場信息客體具有無形性特征，信息擁有者難以像對有形財產(chǎn)一樣對信息進行占有控制，無法阻擋其他信息使用者的搭便車行為，或阻止成本高昂。但另一方面，市場信息具有物一樣的使用價值。在現(xiàn)代生產(chǎn)中，信息與土地、勞動力、技術(shù)、資本并列為一種重要的生產(chǎn)要素。而在私有制度下，凡是具有價值的生產(chǎn)要素都有被私有化的傾向。市場信息作為一種私人信息，擁有者基于最大化利益考量往往對信息進行隱藏，意圖獲取更多的經(jīng)濟利益，從而引發(fā)信息偏在，降低市場交易效率。市場信息的公共物品特征，產(chǎn)生了要求政府對信息生產(chǎn)和傳輸予以規(guī)制的客觀需求。

具體到農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易信息是典型的公共物品，具有非競爭性和非排他性，市場本身難以生產(chǎn)和提供信息。為避免信息不對稱所帶來的市場風險，要求政府從公共利益出發(fā)，承擔起提供農(nóng)地市場信息的責任。政府應創(chuàng)設(shè)相應信息獲取機構(gòu)，構(gòu)建相應的信息獲取機制，幫助農(nóng)地交易主體獲取和處理信息，從而解決在市場交易中的信息不對稱問題。

(三)政府規(guī)制理論

政府規(guī)制是指“政府為達到特定公共利益目的而憑借其法定權(quán)力對市場主體的經(jīng)濟活動所進行的管理和制約”［9］。在市場經(jīng)濟條件下，由于存在市場失靈，市場需要政府干預和管理經(jīng)濟，以糾正市場失靈，提高市場效率。經(jīng)濟學理論表明，在完全競爭的條件下，市場機制本身就會提供所有的質(zhì)量、價格等信息，無需公權(quán)力進行干預，而在那些不能通過競爭機制來誘使信息顯示的市場中，才可能需要強制的信息披露［10］。

就農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，我國當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場并非完全競爭市場，存在市場信息失靈現(xiàn)象，土地資源配置難以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，存在著政府經(jīng)濟規(guī)制的正當理由。另外，因農(nóng)地流轉(zhuǎn)并非僅僅關(guān)注土地資源配置效率，同時還牽涉糧食安全、生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民社會保障等公共利益，當農(nóng)地市場運行背離這些社會價值時，政府需要施行社會性規(guī)制。

在我國當前針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的眾多規(guī)制手段中，政府應特別重視信息規(guī)制手段的運用。因為在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體作為經(jīng)濟理性人，往往具有機會主義傾向，為追求自身經(jīng)濟利益最大化會故意隱藏或提供虛假市場信息，從而造成信息市場失靈，影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易效率與安全。因此，在我國當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，政府應通過信息規(guī)制手段矯正農(nóng)地市場信息失真狀況，修復農(nóng)地市場機制，從而實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息規(guī)制的目的是實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息傳遞的充分性和真實性，維護農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場秩序;其規(guī)制對象為市場參與人的交易信息披露行為，重點是對市場信息的優(yōu)勢方——農(nóng)村基層組織和涉農(nóng)企業(yè)的信息披露行為進行規(guī)制;規(guī)制的主要內(nèi)容是針對農(nóng)地市場的多種信息傳遞渠道，綜合運用強制性信息披露策略和自愿性信息披露策略，規(guī)范管理流轉(zhuǎn)當事人的信息供給行為。

四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息規(guī)制的路徑選擇

法律上矯正信息不對稱措施一般包括信息工具和非信息工具兩種類型。非信息工具多采用事后的救濟性措施，如一般采用合同的無效、解除或者撤銷等救濟手段。而信息工具則通過事先法律和公權(quán)力介入，要求市場主體公開市場信息，從而讓市場主體憑借該信息進行理性決策。信息工具與非信息工具各有其適用范圍。與傳統(tǒng)的非信息工具相比，“信息工具有獨特的功能優(yōu)勢。其正確使用不僅能推進公平交易，促使交易主體自律，促進規(guī)制制度實施，而且成本較低”［11］。一般認為，“信息披露和甄別是對信息不對稱的最佳回應”［12］，因此，本文優(yōu)先考慮用信息工具來解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的信息不對稱問題。

根據(jù)信息工具功能不同，我們可以把信息工具分為信息搜集工具、信息甄別工具、信息流動工具和信息補強工具四種類型。信息收集工具的機制原理是促使信息從信息優(yōu)勢方向信息劣勢方流動，其一般表現(xiàn)為注冊、備案和審核等制度。信息識別工具是對相關(guān)信息進行甄別，并以清晰簡化的符號形式呈現(xiàn)出來的信息工具，其在經(jīng)濟法上主要體現(xiàn)為評級制度和市場準入制度。信息流動工具是使信息得以公開和流動的工具，如政府信息公開制度、公告制度等。信息補強工具則是指具有獨立性的社會組織代替信息弱勢方收集信息，甚至代為起訴，以彌補其信息弱勢的地位。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，各國經(jīng)濟法上首要考慮的是信息收集工具和信息流動工具( 如信息披露制度)的使用。但對于一些復雜的信息，則需要通過信息識別工具( 如資產(chǎn)評估、信用評級)來呈現(xiàn)市場信息。為彌補弱勢方信息收集能力的不足，在一些國家和地區(qū)會采用信息補強工具( 如中介組織)來代替信息弱勢方收集信息，以救濟信息弱勢方“武器的不平等”［13］114。本文針對土地市場信息不對稱的特殊性，特提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)登記制度( 信息流動工具)、農(nóng)地信息獲取機制( 信息收集工具)、市場準入機制( 信息識別工具)和中介機構(gòu)制度( 信息補強工具)等政策法律工具。

(一)公示公信制度在土地流轉(zhuǎn)中的運用

公示公信制度是一種矯正市場信號不對稱，維護市場交易安全的民法規(guī)制工具。不動產(chǎn)公示即“將不動產(chǎn)相關(guān)信息記載于不動產(chǎn)登記薄的過程，是將‘私人信息’變成‘公共信息’的過程，以解決不動產(chǎn)權(quán)利人與社會公眾之間的信息不對稱”［13］114。不動產(chǎn)公信效力，即任何人因信賴登記記載的權(quán)利狀態(tài)而從事交易行為并移轉(zhuǎn)了不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，該項交易結(jié)果即受到法律的保護，即使該權(quán)利登記存在瑕疵，買方也可以基于合理信賴而取得該標的物的產(chǎn)權(quán)。不動產(chǎn)登記公信效力是不動產(chǎn)善意取得制度設(shè)立之法律基礎(chǔ)。反之，如果沒有不動產(chǎn)登記的公信制度，則不動產(chǎn)權(quán)利人務必要“時刻收集證據(jù)以證明自己的財產(chǎn)是合法的，或者證明自己對財產(chǎn)具有所有權(quán)，并進行‘信號發(fā)送’，使‘私人信息’變成‘公共信息’，這就為權(quán)利人帶來極大的信息成本”［13］114，從而妨礙交易效率。

就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言，土地登記是政府土地行政管理部門依據(jù)法律規(guī)定對土地權(quán)屬狀況及權(quán)利變更進行記載，以國家公信力明確土地權(quán)利歸屬及變動。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)日益頻繁，我國必須健全土地流轉(zhuǎn)登記制度。健全的土地流轉(zhuǎn)登記制度不僅可以提高土地流轉(zhuǎn)行為透明度，確保市場信息的真實與合理，可以一定程度上減輕市場信息不對稱，從而保障交易安全，而且能夠大大降低土地交易方的土地信息發(fā)送和甄別成本，從而提高土地流轉(zhuǎn)的效率。因此，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實行登記制度，發(fā)揮土地登記的公示公信作用對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場有序運行以及實現(xiàn)資源優(yōu)化配置非常重要［14］。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第6 條規(guī)定:“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當事人要求登記的，應向縣級以上人民政府申請登記，沒有登記的，不得對抗善意第三人。”從此條可以看出，我國當前土地流轉(zhuǎn)并未強制要求登記，僅僅采用登記對抗主義立法體例。該立法體例必定會增加土地交易人的土地信息發(fā)送和調(diào)查成本，提高信息交易費用，妨礙農(nóng)村土地市場價格和土地供求格局的形成。它與土地登記的公示公信制度相背離，不利于土地登記制度所內(nèi)嵌的校正信息不對稱功能的實現(xiàn)。因此，我國應規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)采納登記生效要件，凡農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)未經(jīng)登記的，土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓不發(fā)生物權(quán)變動的效力。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場準入制度

農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場準入制度是指政府農(nóng)業(yè)管理部門對土地流入企業(yè)進入農(nóng)村土地市場進行土地流轉(zhuǎn)活動實行審批，實施限制或禁止的有關(guān)準則和法規(guī)制度。在市場管理活動中，政府機關(guān)為保障市場交易安全，往往對市場交易活動設(shè)置一定的準入標準，只有達到這些標準，獲得政府的許可后，市場主體才能進入市場進行交易。通過市場準入機制，可以在源頭上達到矯正市場信息不對稱的目的，從而保障交易安全。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須對農(nóng)地交易主體資格進行必要的限制，才能減輕農(nóng)地市場信息不對稱，保障農(nóng)地市場交易安全。我國《農(nóng)村土地承包法》第33 條和37 條分別從實體和程序兩方面規(guī)定了農(nóng)地使用權(quán)交易準入制度。從實體條件而言，土地承包權(quán)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，并且農(nóng)地轉(zhuǎn)讓不得改變土地使用用途;在程序條件上，通過轉(zhuǎn)讓方式對外轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，必須經(jīng)過村民代表大會或村民會議三分之二多數(shù)同意，并且必須報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準。該農(nóng)地流轉(zhuǎn)準入條件的規(guī)定雖然對于保障農(nóng)地的農(nóng)業(yè)使用用途具有一定作用，但從矯正信息不對稱方面，該條規(guī)定存在明顯的缺陷，即由于我國法律規(guī)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場準入實體條件過于含糊，沒有具體限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)流入方的流轉(zhuǎn)規(guī)模和資金實力，這為部分城市資本在當前農(nóng)地需求總體不旺的條件下囤積土地進行投機活動，或者騙取國家扶農(nóng)優(yōu)惠政策提供了便利。今后，我國應通過法律法規(guī)明確進入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的企業(yè)所應達到的具體要求和標準，并在審批過程中進行嚴格資質(zhì)審查，如土地流入企業(yè)近三年的經(jīng)營業(yè)績，流轉(zhuǎn)企業(yè)是否曾有騙農(nóng)坑農(nóng)行為的發(fā)生等，從而在源頭為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供資信的保障，扭轉(zhuǎn)土地供給方的信息不足狀況，促使市場主體做出理性的決策。

(三)建立良好的農(nóng)地信息獲取和傳導機制

1．建立農(nóng)地信息獲取機制

在當今社會，市場信息是政府進行經(jīng)濟調(diào)控的重要決策工具，同時也是市場主體進行交易的重要決策依據(jù)。在我國當前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，信息搜尋溝通成本已成為制約農(nóng)地交易費用的重要因素，極大地影響了農(nóng)地市場交易效率［15］。市場信息作為一種準公共品，具有非競爭性和非排他性，市場本身難以生產(chǎn)和提供信息，所以，在某種情況下必須由政府提供信息。政府應創(chuàng)設(shè)相應信息獲取機構(gòu)，構(gòu)建相應的信息獲取機制，來幫助農(nóng)地交易主體獲取和處理信息，從而解決在市場交易中的信息不對稱問題，保證信息的實時性、全面性和科學性。農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息獲取機制中獲取信息的手段包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)測、土地產(chǎn)權(quán)變更登記、土地用途變更登記、土地統(tǒng)計、農(nóng)地資源調(diào)查等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場信息應該既包括顯形信息也包括隱形信息;既包括歷史信息也包括實時信息等等［16］。

2．完善農(nóng)地市場信息傳導機制——市場中介組織

市場信息不對稱與信息傳遞機制有直接關(guān)系，建立良好的交易行為的信息傳遞機制，提高交易行為的透明度，確保市場信息的真實與合理，可以在一定程度上減輕信息不對稱問題，提高交易的效率。當前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的盲目、無序特征與缺乏配套的農(nóng)地市場信息傳導機制( 尤其是中介組織和制度)不無關(guān)系。農(nóng)地交易中介組織的作用在于“可以對農(nóng)村土地市場信息進行梳理，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場信息的有效流動，降低交易費用，從而促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的可持續(xù)發(fā)展”［17］。農(nóng)地交易中介服務組織對于農(nóng)地供給和需求雙方起著媒介和橋梁的作用，可以大大降低交易成本和防范交易風險。當農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場只有供給方和需求方時，因市場信息傳遞不充分，交易雙方缺乏有效或更多的土地市場信息，必然導致土地供給和需求相互脫節(jié)的矛盾，農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多只能在小范圍中協(xié)議進行;同時，在缺失土地流轉(zhuǎn)中介致使土地流轉(zhuǎn)信息傳播不暢的情況下，交易雙方必然花費過高信息搜尋費用，從而擠占了交易雙方的利潤空間。中介組織參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)活動可以很好地降低信息搜尋成本和防范市場交易風險，也有助于擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易規(guī)模，實現(xiàn)農(nóng)地資源在更大范圍內(nèi)進行優(yōu)化配置。我國土地市場形成時間較晚，目前雖然已經(jīng)建立了一些土地中介機構(gòu)，但當前土地中介機構(gòu)大多為政府行為，且缺乏對農(nóng)地交易中介的相應規(guī)范。今后，我國應大力培育與市場機制相適應的農(nóng)地中介組織，并制定相應的農(nóng)地中介組織制度規(guī)范，明確中介機構(gòu)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的地位與職責，規(guī)范從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為; 另外，在培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介過程中，應將它與其他市場中介組織相區(qū)分。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介不是單純的贏利機構(gòu)，國家在中介組織的培育上應進行相應政策引導和資金扶持，如稅費減免、金融優(yōu)惠和為工作人員業(yè)務培訓提供便利等等，同時應注意保證中介組織的市場獨立性。

(四)加強法律供給，推進新型土地流轉(zhuǎn)模式的規(guī)范化、制度化

我國《土地承包法》第37 條規(guī)定了我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式，包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換等。該條立法設(shè)計是基于“農(nóng)戶供給型”流轉(zhuǎn)模式而擬定的。在實踐中，隨著我國農(nóng)村土地改革的進一步推進，我國不同地區(qū)新的土地流轉(zhuǎn)模式不斷涌現(xiàn)，如土地銀行、土地信托、土地入股和專業(yè)合作社等。土地股份合作社等新型模式不同于農(nóng)戶一對一流轉(zhuǎn)的“農(nóng)戶供給型”模式，其流轉(zhuǎn)主體為農(nóng)戶外的集體經(jīng)濟組織或具有法人性質(zhì)的合作社，實踐中我們統(tǒng)稱之為“集體供給型”模式。從經(jīng)濟學契約治理結(jié)構(gòu)類型來看，相對于“農(nóng)戶供給型”模式，土地信托、土地銀行等契約安排，在克服交易信息不對稱方面具有顯著優(yōu)勢，因而對節(jié)約交易費用具有積極的作用;從信息傳遞角度看，這種“集體供給型”模式有利于把分散在各處的農(nóng)戶聯(lián)合起來，將農(nóng)戶之間的多方談判轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體組織或?qū)I(yè)合作社與土地需求方的一對一談判，這不僅有助于增強農(nóng)戶信息獲取和談判能力，而且因其減少了信息傳遞的環(huán)節(jié)，降低了交易頻率，從而達到節(jié)約交易費用的目的?！凹w供給型”模式因而具有較高農(nóng)地流轉(zhuǎn)績效。但是，由于法律供給的相對滯后，現(xiàn)有法律框架難以滿足土地流轉(zhuǎn)實踐的需要，導致新型土地供給模式在實踐中出現(xiàn)很多問題，如土地的非糧化而導致的糧食風險，拖欠農(nóng)地租金而導致的社會風險等問題。今后我國應加強對新型土地流轉(zhuǎn)模式法律供給，增強對其的法律規(guī)制，促進新型土地流轉(zhuǎn)模式的規(guī)范化、制度化。

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