趙永軍，馮 偉，許永利

(1.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100053； 2.北京地拓科技發(fā)展有限公司，北京100084)

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)擺在突出位置，要求加快推進。水土保持重點工程建設(shè)作為推進生態(tài)文明的一項重要內(nèi)容和抓手，越來越得到各級政府重視，工程規(guī)模不斷加大，實施范圍不斷擴展。水土保持重點工程項目點多、面廣，管理任務(wù)重，如何做好項目管理一直是各級管理部門探研的問題。十八大以來，隨著國家轉(zhuǎn)變政府職能、逐步下放事權(quán)要求的提出，水土保持重點工程傳統(tǒng)的管理模式難以適應(yīng)形勢變化，亟需創(chuàng)新管理方式，加快信息化建設(shè)，以信息化、現(xiàn)代化管理手段，彌補傳統(tǒng)管理模式短板，提高項目管理水平，充分發(fā)揮資金使用效益。

1 項目管理信息化現(xiàn)狀

1.1 項目管理信息化的概念

項目管理信息化是指項目管理信息資源的開發(fā)和利用，本質(zhì)是充分利用計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫在內(nèi)的科學(xué)技術(shù)對信息進行收集、存儲、加工、處理并輔助決策，以提高管理水平、降低管理成本、提高管理效率。水土保持重點工程項目管理信息化指通過互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫和空間信息技術(shù)，對工程建設(shè)相關(guān)信息進行分級錄入、存儲和管理，滿足不同管理層級對項目信息的查詢、統(tǒng)計、分析的需求，以實現(xiàn)項目精細化管理和遠程監(jiān)管的目的。

1.2 水土保持管理信息化現(xiàn)狀

“十一五”以來，水利部依托全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)一、二期工程建設(shè)，初步建立了水土保持信息系統(tǒng)，為全國生態(tài)建設(shè)、預(yù)防監(jiān)督、監(jiān)測評價、規(guī)劃設(shè)計、數(shù)據(jù)發(fā)布等業(yè)務(wù)創(chuàng)建了信息綜合平臺。在專業(yè)化應(yīng)用管理系統(tǒng)建設(shè)方面，長江水利委員會開發(fā)的長江上游滑坡泥石流預(yù)警管理信息系統(tǒng),實現(xiàn)了監(jiān)測數(shù)據(jù)的遠程上報、快速查詢和分類統(tǒng)計。黃河水利委員會建成的黃土高原淤地壩信息管理系統(tǒng),實現(xiàn)了淤地壩布局、建設(shè)規(guī)模、建壩時序和工程進度的科學(xué)規(guī)劃與決策。北京市、湖北省、貴州省開發(fā)的水土保持定點監(jiān)測信息采集系統(tǒng),實現(xiàn)了水土保持實時監(jiān)測和預(yù)測預(yù)報[1]。從我國水土保持信息化發(fā)展情況看，經(jīng)過近10年的探索實踐，一些領(lǐng)域特別是監(jiān)督管理取得了較好成效，顯著提升了行業(yè)管理和科學(xué)決策水平，但面向水土保持重點工程的專業(yè)化信息系統(tǒng)尚未真正建立，項目管理信息化程度較低。2013年，結(jié)合全國坡耕地水土流失綜合治理專項工程的實施，水利部水土保持監(jiān)測中心與北京地拓科技發(fā)展有限公司成功開發(fā)了坡耕地水土流失綜合治理項目管理信息系統(tǒng)，并在全國22個省區(qū)的200多個項目縣進行了推廣試運行，開創(chuàng)了國家水土保持重點工程項目管理信息化新局面。

1.3 相關(guān)項目管理信息化情況

據(jù)對國土、林業(yè)等部門的調(diào)研，其信息化重點是對國土資源、林業(yè)資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行信息化管理，以實現(xiàn)對資源開發(fā)利用的動態(tài)監(jiān)管。國土資源部按照“全國一張圖”的思路，圍繞土地資源監(jiān)管、礦產(chǎn)資源管理和地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測等內(nèi)容，從1998年起，經(jīng)過10多年的持續(xù)推進，建成了全國國土資源綜合監(jiān)管平臺，初步實現(xiàn)了國土資源的全程監(jiān)管，形成了自上而下“圖上監(jiān)管”新模式。其中，推廣應(yīng)用的土地開發(fā)整理項目管理系統(tǒng)，通過綜合運用 MIS、GIS、OA 及網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)技術(shù)，以土地開發(fā)復(fù)墾部門日常業(yè)務(wù)管理為導(dǎo)向，輔助管理人員進行相關(guān)決策分析，科學(xué)規(guī)劃土地開發(fā)整理用地，并實現(xiàn)項目網(wǎng)上報件、審批和驗收流程的信息化管理，提高了工作效率。國家林業(yè)局以森林資源一類清查、二類調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立林業(yè)資源服務(wù)系統(tǒng)，初步實現(xiàn)了對山頭地塊林業(yè)資源的動態(tài)監(jiān)管，有力地支撐了國家的林權(quán)改革。

2 水土保持重點工程項目管理信息化的作用和意義

2.1 順應(yīng)時代發(fā)展的需要

當前，全球處于信息化加速發(fā)展的時代，信息技術(shù)已成為影響國家綜合實力和國際競爭力的關(guān)鍵因素，信息化水平成為衡量一個國家和地區(qū)現(xiàn)代化水平的重要標志。黨中央、國務(wù)院把大力推進信息化作為21世紀頭20年我國經(jīng)濟建設(shè)和改革的一項主要任務(wù)，以全面提升我國信息化和現(xiàn)代化水平。黨的十八大報告將信息化水平大幅提升納入了全面建成小康社會的總體發(fā)展目標，強調(diào)推動信息化和工業(yè)化深度融合。2011年中央一號文件和中央水利工作會議明確要求推進水利信息化建設(shè)。水利部黨組高度重視水利信息化工作，明確把加快水利信息化步伐、水利信息化帶動水利現(xiàn)代化作為當前和今后一個時期水利發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。水土保持信息化作為水利信息化的重要組成部分，被提上議事日程。2013年初召開的全國水土保持會議，把水土保持信息化作為會議的主題，同年3月水利部印發(fā)的《全國水土保持信息化規(guī)劃(2013—2020年)》，把重點治理工程項目管理系統(tǒng)建設(shè)列為近期水土保持要組織實施的十大重點工程之一。加快水土保持重點工程項目信息化建設(shè)勢在必行。

2.2 應(yīng)對項目管理新形勢的需要

黨的十八大以來，新一屆中央政府對政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求，總的原則是簡政放權(quán)，中央層面一方面要做好政策、規(guī)劃、標準、監(jiān)督檢查工作，項目具體事權(quán)下放到地方，另一方面要加強監(jiān)管，做到管放結(jié)合，兩條腿走路。根據(jù)中央改革精神，水利部及時做出調(diào)整，將國家水土保持重點工程立項審批權(quán)、具體項目的計劃安排權(quán)，全部下放到地方，即項目資金切塊到省，具體項目及資金安排均由地方?jīng)Q定，部本級主要負責制定國家規(guī)劃、標準，出臺政策、機制，加強監(jiān)督、檢查。新形勢下，省級以上行業(yè)主管部門要切實履行好監(jiān)管職責，依靠現(xiàn)有的人力物力顯然難以做到管放自如，對實施項目的監(jiān)督檢查也只能以點帶面，這就要求我們創(chuàng)新管理方式，搞好頂層設(shè)計，用現(xiàn)代化的手段對項目進行管理。

2.3 保障水土保持生態(tài)建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要

隨著國家對生態(tài)建設(shè)工作的日益重視和財力的快速增長，水土保持生態(tài)建設(shè)步伐日趨加快，國家水土保持重點工程規(guī)模不斷加大，近2年水利部中央預(yù)算內(nèi)、財政和國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)3類水土保持項目，年中央投資規(guī)模均超過50億元，是10年前的3倍，加上與其他部委聯(lián)合下達的相關(guān)生態(tài)項目，水土保持中央投資累計達到100多億元，工程覆蓋全國30個省區(qū)的700多個重點縣。同時，管理任務(wù)重、資金使用效率低、工程監(jiān)管不到位現(xiàn)象也普遍存在，加之工程滾動實施、海量項目信息的累積，依靠傳統(tǒng)發(fā)通知、打電話、要材料、抽點看等方式，實現(xiàn)精細化管理根本不可能，難以滿足事業(yè)跨越式發(fā)展的需要。

2.4 提高項目管理水平的需要

國家水土保持重點工程為國家財政轉(zhuǎn)移支付項目，主要屬政府公益行為，政策性強、涉及部門多、程序復(fù)雜，各管理層級特別是國家層級管理難度較大。各級管理部門之間信息往往不能高效共享，常形成信息孤島，信息傳送基本依賴傳統(tǒng)的紙質(zhì)或電子文件。這種傳統(tǒng)的信息傳送方式往往存在以下缺點：一是信息獲取困難，耗時費力；二是信息易失真，同一信息，多次報送口徑往往不一致；三是各地信息定制標準不一，信息流匯總困難；四是信息易丟失，難以多年累積；五是耗費公共資源。項目信息化管理后可以很好地解決以上問題，從而使管理部門從大量日常管理事務(wù)中解脫出來，以便在宏觀決策、規(guī)劃標準制定等方面投入更多精力。同時，信息系統(tǒng)可通過互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫、GIS技術(shù)，實現(xiàn)圖庫聯(lián)動，對項目實施進度、實施效果進行遠程監(jiān)控，大大提高項目管理水平，為管理部門及時做出科學(xué)決策提供便捷手段。

3 加快推進項目管理信息化的有利條件

3.1 國家生態(tài)文明戰(zhàn)略深入推進

黨的十八大報告，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，融入經(jīng)濟建設(shè)、政策建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，列入五位一體進行總體布局。2013年中央一號文件明確，要大力推進農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，加強農(nóng)村環(huán)境保護和綜合整治，努力建設(shè)美麗中國。水土保持生態(tài)治理工程作為整治國土、維護水土資源、改善生態(tài)環(huán)境的一項基礎(chǔ)工程，是水利水保行業(yè)踐行國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的一項重要舉措，必將進一步得到國家的重視和持續(xù)支持，水土保持項目管理信息化工作大有可為。

3.2 信息化工作逐步納入重要議事日程

黨的十八屆三中全會以來，水利改革全面深化、進程不斷加快，水利信息化建設(shè)進入關(guān)鍵時期。水土保持信息化作為水利信息化的一項重點工程，逐步納入重要議事日程，水利部領(lǐng)導(dǎo)多次聽取專題匯報并做出重要部署，要求加快包括國家水土保持重點工程項目管理在內(nèi)的水土保持信息化建設(shè)進程。同時，當前簡政放權(quán)形勢下要實現(xiàn)工程放下去、項目管起來的目標，各級水土保持部門特別是省級以上部門對信息系統(tǒng)的建設(shè)亦極為期待。

3.3 信息化保障能力日益提高

一是2009年以來，水利部相繼印發(fā)了《全國水土保持信息化發(fā)展綱要(2008—2020年)》和《全國水土保持信息化規(guī)劃(2013—2020年)》，明確了當前和今后一個時期工作的指導(dǎo)思想、目標和任務(wù)。二是有關(guān)水土保持信息化的標準和規(guī)章制度逐步出臺，進一步夯實了工作基礎(chǔ)。三是依托全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)建設(shè)，初步形成了覆蓋國家、流域、省、市、縣各層級的水土保持應(yīng)用系統(tǒng)平臺，為信息化奠定了基礎(chǔ)應(yīng)用運行環(huán)境。四是水利部目前正在實施的高分遙感水土保持監(jiān)測與評價系統(tǒng)項目，可共享大量國家GF衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，并把水土流失治理措施提取技術(shù)作為專題研究之一。大量數(shù)據(jù)影像資料的獲取和措施提取技術(shù)的應(yīng)用，可大幅提升對國家水土保持重點工程的遠程監(jiān)管能力，保障項目實施的效益。

4 項目管理信息系統(tǒng)建設(shè)思路

4.1 系統(tǒng)定位

(1)決策人員的支撐。水土保持重點工程資金渠道多、資金量大、涉及范圍廣，形成了大量松散的項目管理信息。為有效解決項目管理信息碎片化分布現(xiàn)狀，系統(tǒng)需實現(xiàn)不同項目、不同年度、不同區(qū)域、不同管理層級之間相關(guān)信息的高效共享和融合，只有這樣才能為各級決策人員，特別是國家和省級決策人員在規(guī)劃制定、資金安排等方面提供強有力的技術(shù)支撐。

(2)管理人員的助手。水土保持項目管理一般包括實施規(guī)劃、實施方案、計劃、組織實施和竣工驗收5個階段[2]。為做好項目管理工作，管理人員須掌握各階段情況，需通過系統(tǒng)業(yè)務(wù)平臺建設(shè)，實現(xiàn)項目各階段信息的上報、審核查詢、統(tǒng)計與分析，這樣管理人員才能動態(tài)、快速、準確、直觀、全面地了解項目信息。

(3)技術(shù)人員的工具。工程技術(shù)人員在項目規(guī)劃設(shè)計時，需在掌握治理區(qū)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，選取相關(guān)措施并進行科學(xué)布局和設(shè)計。因此，在建設(shè)系統(tǒng)時，除需提供一定的信息共享和提取功能外，還需考慮兼具一定的規(guī)劃、設(shè)計輔助功能，以通過信息系統(tǒng)平臺實現(xiàn)相關(guān)信息的無縫對接。

4.2 系統(tǒng)建設(shè)目標

總體目標是通過系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)項目數(shù)據(jù)標準化、業(yè)務(wù)統(tǒng)一化、管理一體化，達到提高工作效率與管理水平的目標，并能全面了解與監(jiān)控治理進度、投資進度、項目成效等，實現(xiàn)對項目的動態(tài)管理。具體目標：

一是建立數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一、來源統(tǒng)一、口徑統(tǒng)一的項目數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對項目前期管理、計劃管理、實施管理、檢查驗收管理等各階段信息化管理的目標，提高工作效率。

二是按照系統(tǒng)應(yīng)用流程，通過國家(含流域)、省級、縣級用戶協(xié)同應(yīng)用，保障項目信息“到位、對等、一致”，提高項目信息的共享水平。

三是通過數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)GIS技術(shù)的融合，實現(xiàn)圖庫聯(lián)動，可分年度、分行政區(qū)、分流域、分項目類別顯示和匯總信息。通過數(shù)據(jù)庫與RS和GPS技術(shù)的融合，實現(xiàn)對項目的遠程和高效監(jiān)管，確保項目資金使用效率。

4.3 系統(tǒng)技術(shù)開發(fā)

數(shù)據(jù)庫技術(shù)要實現(xiàn)項目前期、計劃階段信息的錄入與審核匯集，實施階段進度上報，以及全過程的統(tǒng)計匯總和預(yù)警督促。

GIS技術(shù)要實現(xiàn)基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)共享服務(wù)，項目輔助規(guī)劃設(shè)計及專題制圖；通過與數(shù)據(jù)庫進行圖庫聯(lián)動，實現(xiàn)圖斑化管理，避免項目的重復(fù)建設(shè)；通過設(shè)計與驗收兩個階段專題圖對比分析，了解項目完成情況。

RS技術(shù)通過對國家GF衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的解譯，實現(xiàn)對項目區(qū)治理前后實施效果的內(nèi)業(yè)對比，擴大監(jiān)管視野，為采取針對性外業(yè)核查提供依據(jù)。

GPS技術(shù)要通過區(qū)域?qū)Ш?、項目屬性與圖件查詢、幾何量算、圖片采集等輔助功能，為外業(yè)現(xiàn)場核查提供支撐。

4.4 系統(tǒng)框架設(shè)計

系統(tǒng)框架主要包括網(wǎng)絡(luò)通信、數(shù)據(jù)存儲、應(yīng)用支撐、業(yè)務(wù)應(yīng)用和用戶5層(圖1)。

網(wǎng)絡(luò)通信層：主要有有線網(wǎng)、無線網(wǎng)、衛(wèi)星網(wǎng)及相關(guān)的硬件設(shè)備。

數(shù)據(jù)存儲層：主要為數(shù)據(jù)庫及數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。本層核心為水土保持重點工程項目管理數(shù)據(jù)庫，還包括元數(shù)據(jù)庫、水土保持基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫及權(quán)限管理數(shù)據(jù)庫。

應(yīng)用支撐層：主要為“3S”應(yīng)用支撐服務(wù)。GIS支撐系統(tǒng)確保基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)共享，提供管理和分析等基礎(chǔ)服務(wù)；RS支撐遙感影像處理等基礎(chǔ)服務(wù)；GPS支撐空間位置、范圍信息的采集等基礎(chǔ)服務(wù)；移動終端服務(wù)支持服務(wù)端信息調(diào)用、外業(yè)調(diào)查信息采集與上報。

業(yè)務(wù)應(yīng)用層：主要為業(yè)務(wù)管理功能，包括水土保持項目基礎(chǔ)信息、各階段信息及用戶權(quán)限管理等。

用戶層：主要為國家(含流域機構(gòu))、省、縣三級用戶根據(jù)權(quán)限登陸系統(tǒng)。

圖1 水土保持重點工程項目管理信息系統(tǒng)框架

4.5 系統(tǒng)應(yīng)用流程設(shè)計

根據(jù)項目管理工作需求，本著精簡實用的原則，各級用戶在項目管理各階段被賦予不同職責和權(quán)限。

規(guī)劃階段：國家級用戶錄入不同資金渠道的項目名稱、實施時段、項目縣名單和省區(qū)建設(shè)規(guī)模；省級用戶錄入項目區(qū)名稱、項目區(qū)邊界(項目縣負責提供邊界信息)、建設(shè)任務(wù)和規(guī)劃年度安排情況等。

實施方案階段：縣級用戶錄入經(jīng)上級主管部門審批的項目信息，包括投資、建設(shè)任務(wù)、建設(shè)內(nèi)容等情況。為實現(xiàn)項目圖斑化管理，建設(shè)內(nèi)容信息需按圖斑錄入，以便檢查和驗收。

計劃安排階段：國家級用戶編制和錄入國家年度計劃；省級用戶按照國家年度計劃將省級計劃細化分解到具體項目，并錄入系統(tǒng)。對計劃安排與實施方案不一致的，省級用戶應(yīng)及時組織縣級用戶修改實施方案有關(guān)信息并進行復(fù)核確認，確保項目區(qū)年度計劃與實施方案的投資、建設(shè)任務(wù)、建設(shè)內(nèi)容等主要指標保持一致。

項目實施階段：縣級用戶錄入項目實施相關(guān)信息。項目實施信息包括工程建設(shè)準備、實施進度、資金支付進度、上級檢查意見等。

項目驗收階段：縣級用戶將建設(shè)內(nèi)容實際完成情況按圖斑錄入系統(tǒng)，同時錄入工程投資和質(zhì)量評定等有關(guān)信息，省級用戶按一定比例抽驗后進行復(fù)核確認。

信息系統(tǒng)采用檔案式存儲的原則，下一級用戶將水土保持重點工程有關(guān)信息錄入系統(tǒng)后，需經(jīng)上一級用戶復(fù)核確認后才能正式存儲入庫。原則上，存入信息一經(jīng)確認便不能擅自修改。

5 結(jié) 語

信息化是當今社會發(fā)展的大趨勢，水土保持項目管理信息化作為水利信息化的重要組成部分，其基本任務(wù)是通過信息化系統(tǒng)平臺建設(shè)及應(yīng)用，進一步理順各管理層級之間的關(guān)系，明晰管理流程，轉(zhuǎn)變管理方式，規(guī)范管理行為，共享信息資源，實現(xiàn)項目的高效管理。

目前，先期開發(fā)的坡耕地水土流失綜合治理項目管理系統(tǒng)已投入試運行，從技術(shù)層面看，系統(tǒng)在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入、存儲、查詢和統(tǒng)計等方面較好地實現(xiàn)了預(yù)期目標，并做到了數(shù)據(jù)庫與GIS技術(shù)的融合，實現(xiàn)了圖庫聯(lián)動。但目前受限于影像數(shù)據(jù)資料獲取、系統(tǒng)開發(fā)經(jīng)費等原因，系統(tǒng)在RS、GPS技術(shù)融合方面仍基本處于思路階段，尚難以實現(xiàn)遠程監(jiān)控的目標。從應(yīng)用情況看，2013年底，水利部已對省、縣兩級項目管理和工程技術(shù)人員進行了兩期系統(tǒng)應(yīng)用培訓(xùn)，相關(guān)省區(qū)已將2013年度坡耕地水土流失綜合治理相關(guān)信息進行了填報。在填報錄入過程中，也發(fā)現(xiàn)了一些應(yīng)用層面的問題，主要是基層技術(shù)力量和硬件設(shè)施相對薄弱，加之一些地方前期工作不夠扎實，導(dǎo)致一些數(shù)據(jù)信息特別是圖斑信息欠缺或錄入效果不太理想，需要進一步加強培訓(xùn)。

項目管理信息化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，很難一蹴而就，需要行政的強力推動和前期系統(tǒng)開發(fā)經(jīng)費的投入。建議有關(guān)部門統(tǒng)籌解決系統(tǒng)開發(fā)專項經(jīng)費問題，在完善坡耕地水土流失綜合治理項目管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，完成農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目、國家水土保持重點建設(shè)工程等項目子系統(tǒng)的開發(fā)任務(wù)，真正實現(xiàn)對各類國家水土保持重點工程的信息化管理。

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