黃澤勇，章健，王茜，林建和

(四川省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所， 四川 成都 610071)

暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制研究

黃澤勇，章健，王茜，林建和

(四川省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所， 四川 成都 610071)

政府對(duì)暴力恐怖事件中的受害人及其近親屬施以行政救助在實(shí)踐中已經(jīng)存在，但在現(xiàn)實(shí)中卻缺少法制的考量：一來無明確的法律規(guī)范，欠缺法定的義務(wù)來源；二來無相應(yīng)的具體制度和應(yīng)急機(jī)制，無法保證救助行為的有效落實(shí)。面對(duì)現(xiàn)實(shí)與理想、實(shí)然與應(yīng)然之間的巨大反差，行政法學(xué)界有必要對(duì)我國(guó)暴力恐怖事件中的行政救助進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁|(zhì)疑與反思：質(zhì)疑其是否有存在之必要，反思其是否有改進(jìn)之方法。如此，方能使法治理論契合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展之迫切需要，以突顯法學(xué)作為一門社會(huì)科學(xué)的價(jià)值意義和實(shí)踐精神。

行政救助；恐怖事件；救助機(jī)制；救助標(biāo)準(zhǔn)；救助原則

一、問題的緣起

新華社北京3月2日電3月1日晚9時(shí)20分，10余名統(tǒng)一著裝的暴徒蒙面持刀在云南昆明火車站廣場(chǎng)、售票廳等處砍殺無辜群眾，截至3月2日5時(shí)，暴力案件已造成29名群眾遇難、143名群眾受傷。時(shí)隔不到兩個(gè)月，4月30日下午7時(shí)許，新疆烏魯木齊市火車南站站外又發(fā)生一起爆炸案件，截至5月1日，已造成3人死亡、79人受傷，其中重傷4人。5月6日，廣州市火車站再次出現(xiàn)砍人事件，6人受傷。

數(shù)起影響頗大的暴力恐怖事件接踵而至，引發(fā)了全社會(huì)的公憤和反思。然而，面對(duì)暴力恐怖事件，普通民眾猝不及防，公眾也僅能對(duì)此采取言辭申討加以譴責(zé)，并對(duì)受害人致以精神上的關(guān)懷和同情，此外別無他法。于政府層面而言，除了要加強(qiáng)安保措施和打擊力度以外，更要做好社會(huì)的穩(wěn)控工作，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和正常工作生活秩序。死者已逝，生者懷念，于無比哀痛和深切同情之外，我們亦不得不對(duì)兩起暴恐事件中的死傷人員及其家屬多一份考慮和擔(dān)憂。我們堅(jiān)持相信，此刻的國(guó)家和政府也理應(yīng)有“箭在弦上，不得不發(fā)”之行為，竭盡所能的去幫助受害人及其近親屬，擔(dān)當(dāng)起行政救助的義務(wù)，更好的踐行“服務(wù)型政府”的理念。

誠(chéng)然，對(duì)受害人及其近親屬施以行政救助是政府應(yīng)盡的義務(wù)，但于現(xiàn)實(shí)中卻缺少法制的考量：一來無明確的法律規(guī)范，欠缺法定的義務(wù)來源；二來無相應(yīng)的具體制度和應(yīng)急機(jī)制，無法保證救助行為的有效落實(shí)。面對(duì)現(xiàn)實(shí)與理想、實(shí)然與應(yīng)然之間的巨大反差，行政法學(xué)界有必要對(duì)我國(guó)暴力恐怖事件中的行政救助進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁|(zhì)疑與反思：質(zhì)疑其是否有存在之必要，反思其是否有改進(jìn)之方法。如此，方能使法治理論契合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展及迫切需要，以突顯法學(xué)作為一門社會(huì)科學(xué)的價(jià)值意義和實(shí)踐精神。

二、相關(guān)概念界定

對(duì)于理論的研究，離不開給該領(lǐng)域理論中的相關(guān)術(shù)語下定義。從定義開始進(jìn)行拓展式的研究已經(jīng)成為學(xué)者不言自明的研究傳統(tǒng)。因此，在進(jìn)入具體探討之前，有必要對(duì)本文中出現(xiàn)的幾個(gè)常用的概念進(jìn)行界定。

(一)暴力恐怖事件的內(nèi)涵

暴力恐怖事件一般是由暴力恐怖活動(dòng)所直接產(chǎn)生的，它并非一個(gè)法律用語，而是社會(huì)政治學(xué)意義上的帶有價(jià)值判斷的一個(gè)概念。不同時(shí)期，人們對(duì)暴力恐怖事件的看法也是有爭(zhēng)議的。這里，我們主要從暴力恐怖活動(dòng)的目的、動(dòng)機(jī)、實(shí)施行為的手段等來把握暴力恐怖事件的內(nèi)涵。暴力恐怖活動(dòng)一般都具有政治或其他社會(huì)目的，且大都具有政治性、組織性和嚴(yán)重的社會(huì)危害性等特征；從行為人實(shí)施行為的手段與危害后果來看，其大部分行為是針對(duì)不特定的社會(huì)多數(shù)人群實(shí)施的犯罪行為，且會(huì)引起民眾心理上產(chǎn)生極大恐懼和震撼。因此，暴力恐怖活動(dòng)是一種反社會(huì)、反人類的極端暴力恐怖犯罪的總稱。而由暴力恐怖活動(dòng)造成的暴力恐怖事件往往具有上述特征和屬性。目前，城市中的暴力恐怖活動(dòng)已經(jīng)成為一種極其嚴(yán)重的全球性威脅，被公認(rèn)為國(guó)際社會(huì)的毒瘤。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展、國(guó)際交往的日益加深，我國(guó)亦難以置身事外。

(二)行政救助的概念界定

研究有關(guān)行政救助的問題，我們不得不先從概念上正本清源。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于行政救助的概念尚未達(dá)成統(tǒng)一的見地，少數(shù)學(xué)者在概念上也存在混同和誤用。我國(guó)的法律體系中沒有關(guān)于行政救助的具體規(guī)定，但筆者通過對(duì)《憲法》四十五條的解讀和分析，認(rèn)為此條中所提“物質(zhì)幫助權(quán)”應(yīng)當(dāng)包括行政救助?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第四十五條第一款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”《憲法》第四十五之所以未窮盡獲得物質(zhì)幫助的情形也未作出兜底規(guī)定，是限于當(dāng)時(shí)的立法局限性和時(shí)代國(guó)情。法律具有滯后性，而現(xiàn)實(shí)社會(huì)則呈現(xiàn)多變性，法律不可能也沒有必要窮盡所有社會(huì)事務(wù)，而只能盡可能的符合社會(huì)發(fā)展之需要。此外，《憲法》第四十五條中“提供物質(zhì)幫助的主體”明顯包括國(guó)家和社會(huì)，這里的“國(guó)家提供物質(zhì)幫助的行為”可看做行政救助。基于上述理由，筆者認(rèn)為，憲法四十五條是我國(guó)行政救助的憲法依據(jù)與規(guī)范法源。

廣義的行政救助包括政府對(duì)社會(huì)不平等關(guān)系的弱勢(shì)群體或者受突發(fā)事件影響的一方所實(shí)施的具有援助性質(zhì)的一切具體行政行為，這里不作為本文的研究對(duì)象。本文只就狹義的行政救助進(jìn)行探討。狹義上的行政救助是指行政機(jī)關(guān)或者行政授權(quán)組織基于法定原因，對(duì)因年老、疾病、喪失勞動(dòng)能力或者自然災(zāi)害、暴力恐怖事件等突發(fā)性事件而陷于困境的人施以政府援助行為。但是已經(jīng)被社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助照顧到的人除外。具體而言，為了更高效的落實(shí)行政救助，行政救助的實(shí)施主體除了行政機(jī)關(guān)以外還包括行政授權(quán)組織應(yīng)無疑義。行政救助的救助對(duì)象需要同時(shí)滿足兩個(gè)條件，其一，因年老、疾病、喪失勞動(dòng)能力或者自然災(zāi)害、暴力恐怖事件等突發(fā)性事件而陷于困境的特定人；其二，這里的特定人必須是被排除在社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助范圍之外的我國(guó)公民或者外國(guó)人；只有同時(shí)滿足以上兩個(gè)條件的群體，才適用行政救助，這是基于國(guó)情的考量。行政救助的救助方式主要是通過提供物質(zhì)性救援并最終幫助公民實(shí)現(xiàn)自立，金錢給付為主，精神撫慰為輔。此外，行政救助一般情況下是一種依申請(qǐng)而啟動(dòng)的行政行為，但天災(zāi)人禍等突發(fā)性事件發(fā)生時(shí)，則應(yīng)主動(dòng)、及時(shí)啟動(dòng)，無須申請(qǐng)，這就是突發(fā)事件的應(yīng)急行政救助機(jī)制。

(三)行政救助與暴力恐怖事件的關(guān)系

暴力恐怖行為是一種嚴(yán)重的犯罪行為，一般都具有組織性、政治性、反動(dòng)性以及嚴(yán)重的社會(huì)危害性等特征。由于暴力恐怖行為針對(duì)的是社會(huì)中的不特定目標(biāo)，因此，往往容易引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂、導(dǎo)致大規(guī)模社會(huì)群眾的生命財(cái)產(chǎn)損失以及社會(huì)公眾心理上的極度恐懼，具有反政府、反社會(huì)、反人類等多重性質(zhì)。鑒于此，國(guó)際社會(huì)對(duì)暴力恐怖行為都深惡痛絕、堅(jiān)決反對(duì)，并為對(duì)抗暴力恐怖行為建立了一系列的反恐措施和應(yīng)急機(jī)制，前者是立足于打擊潛在的恐怖勢(shì)力，后者則著眼于社會(huì)穩(wěn)控。基于社會(huì)安定和保障人權(quán)之共同需要，政府的救助行為成為各國(guó)普遍的善后措施。暴力恐怖事件發(fā)生之后，由于很難找到責(zé)任承擔(dān)方，而受害人一般多數(shù)為普通的無辜民眾，因此，政府的行政救助在暴力恐怖事件的救助機(jī)制中占有舉足輕重的地位。暴力恐怖事件發(fā)生后，政府的積極行為在某種程度上既是政府履責(zé)的變現(xiàn)也是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范的一種必要措施。在此意義上，暴力恐怖事件的行政救助實(shí)為必要，而且應(yīng)把用于救助的費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。暴力恐怖事件中，政府積極履行行政救助的職責(zé)不僅能夠促進(jìn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和國(guó)家安全，而且有利于在全社會(huì)營(yíng)造和諧的社會(huì)氛圍，從而為我國(guó)進(jìn)一步深化改革和發(fā)展提供良好的外部環(huán)境和安全保障。

三、對(duì)我國(guó)暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制的反思

通過研究我國(guó)政府對(duì)歷次暴力恐怖事件的應(yīng)急處理，尤其是暴力恐怖事件的行政救助的開展和實(shí)施，筆者發(fā)現(xiàn)，目前仍存在諸多問題，大略如下：

(一)救助機(jī)制尚未建立

從實(shí)證分析看，我國(guó)目前關(guān)于暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制尚未建立。在立法層面上，截至目前沒有任何一部關(guān)于反恐怖主義的專項(xiàng)立法，只有刑法分則中的第120條規(guī)定了組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪，對(duì)恐怖主義活動(dòng)的嚴(yán)重性和危害性認(rèn)識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，也沒有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制作出規(guī)定。今年二月份國(guó)務(wù)院頒布，五月份實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》雖然在第九章規(guī)定了“臨時(shí)救助”，即“國(guó)家對(duì)因火災(zāi)、交通事故等意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時(shí)救助”的規(guī)定。但是，通讀整部辦法，卻并未對(duì)類似于暴力恐怖事件等突發(fā)性事件的救助作出規(guī)定和應(yīng)急處理，實(shí)為遺憾。暴力恐怖事件發(fā)生一次，從中央領(lǐng)導(dǎo)到地方政府就采取一次防暴行動(dòng)，這不是明智之舉，也不是應(yīng)對(duì)之策。對(duì)于受害者的救助一事，更是難以被政府的財(cái)政預(yù)算或者風(fēng)險(xiǎn)防控資金所考慮。救助機(jī)制的空白和補(bǔ)充措施的缺乏已大大折損了公民對(duì)政府的信任度。

(二)救助對(duì)象模糊不清

由于至今尚未有官方法律文件明確界定，因此，我國(guó)暴力恐怖事件中的行政救助的對(duì)象模糊不清。暴力恐怖事件的受害人肯定是重點(diǎn)救助對(duì)象，但是對(duì)于暴力恐怖事件中的受害人近親屬該不該救？哪些近親屬屬于此救助的范圍？還有，對(duì)于實(shí)施侵害的犯罪人如果受傷或者犧牲又該不該抱著保障人權(quán)的思想加以道義上的援助？暴力恐怖事件的行政救助與社會(huì)救助應(yīng)該區(qū)別對(duì)待。社會(huì)救助由于實(shí)施主體多、救助范圍廣，其作用往往極為有限。因?yàn)楦鱾€(gè)救助主體的救助權(quán)限和責(zé)任并未被法律明確規(guī)定。暴力恐怖事件的行政救助與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)相比，無論是在實(shí)施主體上還是在救助范圍和上都具有特殊性。在社會(huì)突發(fā)性情況發(fā)生時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)和非政府主體實(shí)施的社會(huì)救助是不能替代行政救助的。對(duì)于暴力恐怖事件產(chǎn)生的人員傷害，只有政府才會(huì)做到高效、及時(shí)的展開救助，這也是政府的社會(huì)責(zé)任。

(三)啟動(dòng)機(jī)制遲緩僵化

我國(guó)關(guān)于形式意義上的暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制雖然沒有明確規(guī)定，但是我們能從社會(huì)救助的相關(guān)法律法規(guī)中找到有關(guān)實(shí)質(zhì)意義上的相關(guān)規(guī)定，政府實(shí)踐中也大量存在。通過個(gè)案歸納發(fā)現(xiàn)，我國(guó)暴力恐怖事件的行政救助的啟動(dòng)機(jī)制僵化且滯后，由于沒有明確的法律規(guī)范，因此只能參照社會(huì)救助的相關(guān)條款。這就導(dǎo)致了救助的實(shí)現(xiàn)大部分要求前置申請(qǐng)，也就是依申請(qǐng)人的申請(qǐng)才能啟動(dòng)救助。但是，對(duì)于類似于暴力恐怖事件的突發(fā)性事件，如果救助的啟動(dòng)機(jī)制過于遲緩，則往往會(huì)擴(kuò)大事態(tài)的嚴(yán)重性、縮短解決問題的最佳時(shí)間，也是對(duì)生命的一種漠視。如此僵化的啟動(dòng)機(jī)制亦可能給社會(huì)公眾造成恐慌、導(dǎo)致社會(huì)公眾普遍缺乏安全感，政府形象很容易一夜間蕩然無存。

(四)救助標(biāo)準(zhǔn)不明，費(fèi)用承擔(dān)不合理

目前，我國(guó)暴力恐怖事件中的行政救助標(biāo)準(zhǔn)一般是按照事發(fā)當(dāng)?shù)氐纳弦荒甓鹊钠骄べY水平乘以相應(yīng)年限而得出的。這樣做的缺點(diǎn)是容易造成在不同地區(qū)不同的救助金額，導(dǎo)致救助不公。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的地區(qū)的平均工資自然高于相對(duì)落后地區(qū)，那假如一個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)的人在欠發(fā)達(dá)地區(qū)出差時(shí)遇上暴力恐怖事故，那么，此種情況該如何認(rèn)定？是以遇害地當(dāng)?shù)氐钠骄べY水平算還是以工作地的工資水平算？如此，將使暴力恐怖事件的救助陷入“囚徒般的困境”。此外，關(guān)于具體救助資金的承擔(dān)，地方政府和中央政府一直存在“博弈”。目前一般是由地方政府負(fù)擔(dān)，這就存在很多實(shí)施中的困難和不公平。我國(guó)因?yàn)閲?guó)情和地理環(huán)境的差異，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平十分不平衡，地區(qū)貧富差異比較大。中央政府和地方政府并沒有共同的合理分擔(dān)費(fèi)用，只有地方政府的“單打獨(dú)斗”，對(duì)于貧窮地區(qū)來說，承擔(dān)巨額救助資金確實(shí)存在困難，而法律并未對(duì)此問題作出關(guān)懷和回應(yīng)。

(五)救助過程和救助金額不透明

通過查閱報(bào)紙文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)于暴力恐怖事件中行政救助的全過程以及救助的金額基本不對(duì)社會(huì)公布，抑或說公布的甚少，這樣就會(huì)導(dǎo)致行政救助的不透明。我國(guó)的新聞媒體由于限于單一的垂直體制的監(jiān)管約束，無法對(duì)事實(shí)真相作出真實(shí)的報(bào)道，大多新聞報(bào)道具有政治傾向性和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的模糊性等特點(diǎn)。面對(duì)暴力恐怖事件的報(bào)道，新聞的發(fā)布更是要?dú)v經(jīng)層層審批，不敢妄下評(píng)論，而對(duì)于救助過程和救助金額的悶聲不吭，很可能是政府出于維穩(wěn)和風(fēng)險(xiǎn)控制的需要。但殊不知，這不僅侵犯了公眾的知情權(quán)，更在相當(dāng)程度上折損了政府的權(quán)威，一來會(huì)引起社會(huì)公眾的質(zhì)疑；二來容易產(chǎn)生救助中的貪腐現(xiàn)象，雅安震后的腐敗官員的接連下馬是最好的證明。

四、我國(guó)暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制完善的對(duì)策

完善暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障公眾生活有著極其重大的意義。筆者認(rèn)為，可以以確定基本原則和針對(duì)當(dāng)前存在問題提出解決措施兩個(gè)維度為基礎(chǔ)來完善我國(guó)暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制。

(一)應(yīng)遵循的基本原則

1.及時(shí)、平等救助原則

暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制的目標(biāo)和任務(wù)仍是對(duì)于排除在社會(huì)救助和社會(huì)保險(xiǎn)之外的特定人加以援助。救助必須考慮對(duì)象目前的具體危險(xiǎn)和困難處境，對(duì)因暴力恐怖事件而走投無路的受害人及其近親屬應(yīng)當(dāng)依據(jù)職權(quán)及時(shí)啟動(dòng)。暴力恐怖活動(dòng)以及地震等突發(fā)性事件針對(duì)的社會(huì)主體是不特定的，且危害范圍大，容易造成社會(huì)恐慌。因此，鑒于緊急情況，暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制必須區(qū)別于其他類型的行政救助機(jī)制，無須依公民個(gè)人的申請(qǐng)就應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)。

平等救助原則就是指在暴力恐怖事件的救助中，所有的社會(huì)成員都應(yīng)受到平等對(duì)待，不受歧視。平等救助簡(jiǎn)單的來說，就是“同等情況，同等對(duì)待”。從形式平等之內(nèi)涵——國(guó)家機(jī)關(guān)不可恣意地為差別待遇以觀，皆可以推知平等原則所欲禁止者乃恣意的差別待遇，所欲建立者則系一套合理差別待遇之判斷基準(zhǔn)。即行政機(jī)關(guān)沒有絕對(duì)的或者是重要的事由，不得對(duì)同等情況的人予以區(qū)別的對(duì)待，否則就構(gòu)成法律意義上的歧視或者不公平。我國(guó)的決策層已經(jīng)認(rèn)識(shí)到平等救助原則的重要性。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在關(guān)于合理行政的描述中指出：“行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則。要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視”。汶川大地震中，溫家寶總理在抗震救災(zāi)總指揮部第十五次會(huì)議上指出“抗震救災(zāi)物資的分配要根據(jù)受災(zāi)地區(qū)的情況，保證重點(diǎn)，做到公開、公平、公正。要向群眾公布救助標(biāo)準(zhǔn)、享受救助條件及救災(zāi)物資數(shù)量，堅(jiān)決杜絕優(yōu)親厚友、性別歧視和年齡歧視，維護(hù)災(zāi)區(qū)群眾的基本生活權(quán)益?！北┝植朗录校姓戎膶?duì)象應(yīng)該為所有受害人及其近親屬，此外，對(duì)于每一個(gè)對(duì)象和家庭的救助應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持同樣的救助標(biāo)準(zhǔn)和救助方式，嚴(yán)禁歧視對(duì)待或者不合理的差別對(duì)待。

2.公開、回避原則

暴力恐怖事件的行政救助的公開價(jià)值在于增強(qiáng)程序參加人參與程序活動(dòng)的目的性和針對(duì)性，使救助活動(dòng)的整個(gè)過程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤容易被發(fā)現(xiàn)和及時(shí)糾正。在暴力恐怖事件的行政救助過程中，除公開會(huì)損及公共利益的情形外，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將所有與救助情況有關(guān)的事實(shí)予以公開，以接受來自公眾的監(jiān)督，杜絕與防范“黑箱操作”。公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括行政救助的依據(jù)公開、行政救助的過程公開、行政救助的結(jié)果公開等。

回避原則要求暴力恐怖事件中實(shí)施行政救助的工作人員保持地位中立，以維護(hù)行政救助權(quán)的權(quán)威性和客觀公正性。需要回避的情形包括：行政救助機(jī)關(guān)工作人員與行政救助結(jié)果有利害關(guān)系的；行政救助機(jī)關(guān)工作人員與申請(qǐng)行政救助人有利害關(guān)系的；行政救助機(jī)關(guān)工作人員與申請(qǐng)行政救助第三人有利害關(guān)系的。

3.促進(jìn)公民自立原則

暴力恐怖事件的行政救助的最終歸宿應(yīng)著眼于“助”而不在于“救”。簡(jiǎn)言之，暴力恐怖事件的行政救助提供一次性的救助資金解決救助對(duì)象的暫時(shí)困難之后，應(yīng)該盡可能的對(duì)其提供心理咨詢、就業(yè)培訓(xùn)等非物質(zhì)性救助措施，尊重救助對(duì)象的人格和尊嚴(yán)，盡可能的讓救助對(duì)象能夠通過自己努力自立，從而脫離困境。

(二)救助機(jī)制應(yīng)與社會(huì)保障體系相結(jié)合

社會(huì)保障與暴力恐怖事件的行政救助是不同的范疇，但是，暴力恐怖事件的行政救助應(yīng)該建立在健全的社會(huì)保障體系之上才更易發(fā)揮其最大價(jià)值。暴力恐怖事件的行政救助的范圍必然也必須要小于社會(huì)保障的范圍，合理的救助機(jī)制是對(duì)社會(huì)保障體系的良好補(bǔ)充，而不應(yīng)互相混淆不清。關(guān)于此點(diǎn)，我們不妨?xí)簳r(shí)把目光轉(zhuǎn)向德國(guó)。德國(guó)的行政救助制度是作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充而存在的。早在19世紀(jì)末，德國(guó)俾斯麥政府便以三部社會(huì)保險(xiǎn)法(《疾病保險(xiǎn)法》、《工傷事故保險(xiǎn)法》和《老年殘廢保險(xiǎn)法》)為基礎(chǔ)建立起了社會(huì)保險(xiǎn)制度。隨后通過的《聯(lián)邦社會(huì)救助法案》(BSHG,1961年制定)中也明確規(guī)定，“社會(huì)救助的唯一標(biāo)準(zhǔn)是需要原則，滿足貧困人群的生活保障需要和生命尊嚴(yán)需要”，說明救助對(duì)象則是那些無力自救也不能從第三方得到幫助的人們，政府向他們提供必要的經(jīng)濟(jì)援助和物質(zhì)幫助，以保障他們的基本生活所需。作為德國(guó)社會(huì)保障法中的補(bǔ)充，適用于暴力恐怖類犯罪的《犯罪受害人補(bǔ)償法》(1976年5月16日生效)中明確規(guī)定了立法的目的、適用條件、具體的補(bǔ)償范圍、可獲得的各項(xiàng)救助措施、拒絕賠償?shù)睦碛伞?yīng)用程序和期限，還包括對(duì)于受到暴力侵害的外國(guó)人的賠償準(zhǔn)則。德國(guó)的行政救助的對(duì)象明顯排除了享有社會(huì)保險(xiǎn)的公民，且提供的是必要的最低生活保障。德國(guó)的行政救助在其法律體系中有著清晰的說明，確實(shí)的依據(jù)，由此而建立的行政救助制度是明確而完善可靠的。雖然我國(guó)與德國(guó)之國(guó)情存在巨大差異，但健全社會(huì)保障體系和社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，并在此基礎(chǔ)上完善暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制是我國(guó)的努力方向。

(三)特殊救助機(jī)制的構(gòu)建

我國(guó)的暴力恐怖事件的行政救助的啟動(dòng)機(jī)制因參照社會(huì)救助的程序而要求前置申請(qǐng)，這與現(xiàn)實(shí)格格不入。由于暴力恐怖事件的突發(fā)性，針對(duì)暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制的啟動(dòng)與一般行政救助而言，應(yīng)更具靈活性。暴力恐怖事件發(fā)生后，除了迅速破獲案件，對(duì)受害人進(jìn)行及時(shí)救治和安撫，還應(yīng)當(dāng)盡量避免擴(kuò)大事態(tài)的嚴(yán)重性、避免延誤解決問題的最佳時(shí)機(jī)。為此，建立一種特殊化的行政救助機(jī)制是十分必要的，特殊救助機(jī)制的存在會(huì)使得暴力恐怖事件的行政救助工作更易開展和落實(shí)，及時(shí)的啟動(dòng)應(yīng)急救助程序，幫助受害群眾盡快安頓下來。特殊救助機(jī)制的特點(diǎn)就在于其啟動(dòng)的職權(quán)行和靈活性，即無須受害人申請(qǐng)，政府就根據(jù)自身職權(quán)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，采取救助措施。

(四)救助資金合理負(fù)擔(dān)，救助標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別對(duì)待

暴力恐怖事件救助資金的分擔(dān)方面，應(yīng)該做到相對(duì)合理，這有利于救助資金的落實(shí)，保障行政救助的實(shí)現(xiàn)。國(guó)外關(guān)于暴力恐怖事件的救助資金的分擔(dān)方面曾做了長(zhǎng)期的探索，德國(guó)救助費(fèi)用方面以政府州、市分擔(dān)救助費(fèi)用，而美國(guó)則主要來自于慈善捐款。如德國(guó)規(guī)定救助費(fèi)用75%由市縣承擔(dān)，25%由州承擔(dān)，而美國(guó)則不同。以2013年4月15日美國(guó)發(fā)生的波士頓馬拉松爆炸案為例，爆炸案發(fā)生后，美國(guó)對(duì)爆炸案受害者的“賠償”來源于慈善捐款，設(shè)立了“壹基金”(One Fund)，并且運(yùn)作基金的并非政府官員，而是資深律師Kenneth Feinberg。由于恐怖襲擊案中受害者基數(shù)大且直接兇手幾乎沒有賠償能力，美國(guó)一般通過慈善捐款基金對(duì)受害者做出補(bǔ)償，并非由政府直接賠償。于我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情之考察，建立中央與地方合理負(fù)擔(dān)費(fèi)用的制度框架是相對(duì)合理的立場(chǎng)，這基于對(duì)我國(guó)地區(qū)差異大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一的現(xiàn)實(shí)考量。

在救助標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)該區(qū)分對(duì)待，不應(yīng)采取“一刀切”的模式。比如區(qū)分針對(duì)受害者個(gè)人情況的個(gè)案式賠償以及整體劃分標(biāo)準(zhǔn)做出賠償，具體問題具體分析。如美國(guó)的波士頓馬拉松爆炸案中，“壹基金”制定并公布了詳細(xì)的受害者賠償標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)于遇難者，每人給予219.5萬美元賠償；對(duì)于雙腿截肢者，每人給予219.5萬美元賠償；對(duì)于單腿截肢者，每人給予119.5萬美元賠償；對(duì)于住院一至兩晚的傷者，每人給予12.5萬美元賠償；對(duì)于住院時(shí)間更長(zhǎng)者，每人給予94.8萬美元賠償；對(duì)于未住院受傷者，每人給予8000美元賠償。

(五)救助過程公開，救助資金透明

誠(chéng)如美國(guó)著名大法官路易斯·布蘭戴斯(Louis D.Brandeis)所言，公開是救治現(xiàn)代化社會(huì)及工業(yè)弊病的良藥，陽光是最好的防腐劑，燈光是最好的警察。如美國(guó)對(duì)于暴力恐怖案件救助具體情況往往公示的很詳細(xì)，除了資金來源，還有賠償標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。反觀我國(guó)，2013年發(fā)生在北京金水橋的“10·28”暴力恐怖襲擊案，媒體上并未公布事后賠償如何，僅僅只是介紹10·28金水橋汽車沖撞事件受傷人員已經(jīng)得到全面救治，并無詳細(xì)內(nèi)容。此案后續(xù)發(fā)展，救助情況究竟是怎樣的，公民完全不知，救助資金也不確定。暴力恐怖事件的行政救助要公開、透明是關(guān)鍵的一點(diǎn)，隱瞞事實(shí)不僅容易造成政府公信力的下降，還易產(chǎn)生貪腐現(xiàn)象。關(guān)于此點(diǎn)，德國(guó)和美國(guó)的行政救助中的救助公開做法是值得借鑒的。

(六)救助應(yīng)以促進(jìn)公民自立為目的

古語云，授人以魚，不如授之以漁，授人以魚只救一時(shí)之急，授人以漁則可解一生之需。暴力恐怖事件的行政救助的最終目的應(yīng)當(dāng)在于幫助公民擁有能夠獨(dú)立生存的條件，提供知識(shí)、技能甚至于心理疏導(dǎo)。如美國(guó)的TANF(Temporary Assistance for Needy Families)計(jì)劃就是通過對(duì)受助者進(jìn)行教育及培訓(xùn)，為其提供就業(yè)服務(wù)及就業(yè)機(jī)會(huì)，幫助其維持生存，最終使其得到身為人本身應(yīng)受到的尊重，而并不僅僅只是提供維持其基本生存的物質(zhì)幫助。援助是有時(shí)間限制的，受援助家庭參加TANF計(jì)劃累計(jì)不得超過五年，使用社會(huì)服務(wù)整體補(bǔ)助金或國(guó)家基金的家庭超過時(shí)間限制后，他們可以選擇提供非現(xiàn)金的援助和優(yōu)惠券。對(duì)于那些在暴力恐怖事件中的受害人，除去死亡的，還有那些在事件中喪失了勞動(dòng)能力或者身體上有缺陷的人。對(duì)于這類人群，政府給予的賠償金并不能保證其一生無憂，更多的只是解決了一時(shí)之需。暴力恐怖案件中還有一類人，雖然沒有受到身體上的傷害，但是其心理留下嚴(yán)重的創(chuàng)傷，就類似戰(zhàn)后士兵總會(huì)出現(xiàn)創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙(TPSD)。對(duì)于這些類似情況的人，幫助其獲得獨(dú)立生存的條件比給予其賠償金更重要。

五、結(jié)語

結(jié)合上述，鑒于目前我國(guó)一方面尚未建立類似發(fā)達(dá)國(guó)家式的社會(huì)福利保障體系，另一方面，非政府組織或者基金會(huì)等社會(huì)組織還不能充分發(fā)揮作用的前提下，建立暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制更顯其必要性。法律，特別是行政法，應(yīng)該隨社會(huì)的發(fā)展而演變。只有這樣，才能盡可能的使之適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)所發(fā)生的飛速變化。當(dāng)前，無論是出于執(zhí)政為民的社會(huì)主義法治理念的考慮還是基于維護(hù)社會(huì)公平正義之價(jià)值考量，構(gòu)建暴力恐怖事件的行政救助機(jī)制都是一個(gè)不容忽視的重大課題。尤其是我國(guó)正出于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定性因素迅速增加，這就需要國(guó)家更大程度上的為社會(huì)和諧和公民的生存與發(fā)展提供必要的外在環(huán)境，政府需要不斷加大其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任，從而為全力以赴實(shí)現(xiàn)偉大中國(guó)夢(mèng)提供必要保障。

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OnAdministrativeAssistantMechanismofViolentTerroristIncidents

HUANG Ze-yong，ZHANG Jian，WANG Qian，LIN JIan-he

(InstituteofLaw,SichuanAcademyofSocialSciences,ChengduSichuan610071,China)

That governments impose administrative assistance to the victims and their relatives in violence and terrorist incidents has been implemented, but in reality，the practice is difficult: one reason is the shortage of a definite laws; besides, there is no corresponding systems and response mechanisms to guarantee the effective implementation of the rescue behaviors. Facing the huge contrast between reality and the ideal situations, it is imperative for the administrative law scholars question and reflect the administrative assistance in violent terrorist incidents: Does its existence necessary? Is there any improvement? So, it is possible for the law theories to fit the urgent need of the modern society development, and at last, the law, as a social science, its value and practical spirit is highlighted

Administrative assistance; Terrorist incidents; Rescue mechanism; Rescue standards; Aid principles

2014-04-26

黃澤勇(1969-), 男(漢)，四川南充人，副教授,主要從事憲法與行政法學(xué)方面的研究。

2013年四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(SC13FZ18)

D912.1

A

1671-816X(2014)12-1231-07

(編輯：佘小寧)