王善邁 崔玉平

（1.北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，北京 100875；2.蘇州大學(xué) 教育學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

● 高端訪談

教育資源優(yōu)化配置：中國(guó)教育改革與發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)學(xué)課題
——王善邁教授專(zhuān)訪

王善邁1崔玉平2*

（1.北京師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，北京 100875；2.蘇州大學(xué) 教育學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

編者按：王善邁教授，我國(guó)著名的教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家，現(xiàn)任北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京師范大學(xué)首都教育經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)，國(guó)家教育咨詢(xún)委員會(huì)委員，中國(guó)教育學(xué)會(huì)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究會(huì)理事長(zhǎng)，《教育與經(jīng)濟(jì)》雜志主編。自20世紀(jì)70年代末80年代初開(kāi)始從事教育經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)與研究，迄今已經(jīng)走過(guò)三十余年的教師和學(xué)術(shù)開(kāi)路者生涯。曾在學(xué)術(shù)雜志和報(bào)刊上發(fā)表專(zhuān)題論文近二百篇，撰寫(xiě)專(zhuān)著和教材十余部，多項(xiàng)研究報(bào)告和課題研究成果被政府采納。代表性著作包括《教育投入與產(chǎn)出研究》（1996）、《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府與市場(chǎng)》（2002）、《公共財(cái)政框架下的公共教育財(cái)政制度研究》（2014）等。其中，《教育經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》（1988）獲北京市第二屆哲學(xué)社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果二等獎(jiǎng)，《教育投入與產(chǎn)出研究》（1996）獲國(guó)家圖書(shū)獎(jiǎng)，《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的基礎(chǔ)教育》（1998）獲北京市人文社會(huì)科學(xué)一等獎(jiǎng)，《教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究叢書(shū) 第一輯》（2000）獲國(guó)家圖書(shū)獎(jiǎng)提名獎(jiǎng)和全國(guó)教育科學(xué)優(yōu)秀圖書(shū)一等獎(jiǎng)。1983—1985年，王善邁教授作為課題負(fù)責(zé)人之一，參與“六五”國(guó)家社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)民收入中的合理比重”研究，其研究成果為中央政府規(guī)定國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 4%的目標(biāo)提供了依據(jù)。1990年，王教授首次提出“教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)家預(yù)算中單列”的條款及分階段實(shí)施方案，后來(lái)被國(guó)家《教育法》采納。本刊特邀蘇州大學(xué)教育學(xué)院崔玉平教授，就“中國(guó)教育改革與發(fā)展進(jìn)程中的教育資源優(yōu)化配置”問(wèn)題專(zhuān)訪了王善邁教授。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，王善邁教授針對(duì)我國(guó)教育改革與發(fā)展進(jìn)程中教育資源配置及其相關(guān)制度安排等問(wèn)題，率先提出了若干頗具影響力的理論觀點(diǎn)和解決方案，其中包括：（1）教育支出在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中單列；（2）公共教育服務(wù)不能市場(chǎng)化；（3）高等教育學(xué)費(fèi)在性質(zhì)上不是高等教育服務(wù)的價(jià)格；（4）建立充足、公平、有效的教育財(cái)政制度是促進(jìn)教育公平的根本保障；（5）民辦教育應(yīng)該分類(lèi)管理并應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸?cái)政支持。

教育資源配置；教育市場(chǎng)化；財(cái)政制度；教育管理體制改革

自20世紀(jì)80年代全面實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革開(kāi)放戰(zhàn)略以來(lái)，我國(guó)各級(jí)各類(lèi)教育事業(yè)取得了巨大成就，這些成就的取得建立在源源不斷的經(jīng)濟(jì)資源對(duì)教育事業(yè)的投入和有效配置上，而持續(xù)追加教育投入和教育資源的有效配置，離不開(kāi)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)界的長(zhǎng)期努力。在這一歷史進(jìn)程中，當(dāng)代教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家們作出了突出貢獻(xiàn)，他們基于深厚的經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)術(shù)功底和教育學(xué)人的敏銳觀察力，洞察并捕捉著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中教育投入與產(chǎn)出的細(xì)微變化，探索并倡導(dǎo)人力、物力、財(cái)力等資源遞增投入于教育事業(yè)的多元化途徑，揭示并推動(dòng)教育資源配置方式和方法的適時(shí)轉(zhuǎn)變，努力探索發(fā)現(xiàn)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)下教育資源有效配置的機(jī)制與規(guī)律。王善邁教授作為當(dāng)代教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家的杰出代表，對(duì)當(dāng)代中國(guó)教育資源優(yōu)化配置問(wèn)題做出了獨(dú)到研究，所取得的研究成果曾經(jīng)影響著中國(guó)教育政策和教育經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科發(fā)展方向。

應(yīng)本刊編輯部之約，也是為了獲得教育部重點(diǎn)課題研究的靈感和啟示，筆者（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“崔”）于2014年8月赴北京專(zhuān)訪了王善邁教授（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“先生”）。先生首先送給我近年來(lái)出版的兩本個(gè)人專(zhuān)著，然后，坐下來(lái)，侃侃而談。

崔：當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，基礎(chǔ)教育已經(jīng)進(jìn)入全民普及階段，高等教育已經(jīng)邁入了大眾化后期階段，各級(jí)各類(lèi)教育設(shè)施建設(shè)都已經(jīng)到位，似乎看上去，我國(guó)教育發(fā)展的制約因素不再是教育資源投入不足，也不是規(guī)模不夠的問(wèn)題，而是質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。先生，您認(rèn)為當(dāng)前繼續(xù)深入研究教育資源配置問(wèn)題的時(shí)代意義在哪里？

先生：談這個(gè)問(wèn)題，首先需要搞清楚幾個(gè)概念。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，教育經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究稀缺教育資源有效配置問(wèn)題的科學(xué)。教育資源是教育過(guò)程中占有、使用和消耗的人力、物力和財(cái)力資源的統(tǒng)一稱(chēng)謂。教育資源配置是指教育資源在教育系統(tǒng)內(nèi)部分配和使用的過(guò)程，包括：（1）教育資源在不同類(lèi)別、不同級(jí)別教育事業(yè)之間的配置；（2）教育資源在同類(lèi)或同級(jí)教育事業(yè)中各學(xué)校之間的配置；（3）資源在一個(gè)教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部有效率地開(kāi)發(fā)利用；（4）教育資源在不同區(qū)域之間、不同群體之間、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不同的學(xué)校之間的配置。教育資源的理論范疇包括教育資源配置的主客體關(guān)系、基本原則、配置方式、制度與政策、效果評(píng)價(jià)等。教育資源如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置是教育經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科研究的主題和學(xué)科內(nèi)容的重要組成部分，其內(nèi)在規(guī)律性的東西還需要進(jìn)一步探索挖掘。從實(shí)踐上看，在我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，教育資源應(yīng)該如何有效配置，關(guān)系到能否破解人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)質(zhì)教育需求與優(yōu)質(zhì)教育資源配置失衡、不公且效率低下之間的矛盾問(wèn)題。20世紀(jì)80至90年代，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，學(xué)校所培養(yǎng)的合格人才不足以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，那時(shí)實(shí)踐上，教育資源配置上的問(wèn)題主要表現(xiàn)在如何開(kāi)辟多元化辦學(xué)渠道，籌措足夠的教育資源，用于教育事業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)，以便為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化多出人才、快出人才、出好人才。那時(shí)，學(xué)校發(fā)展的特點(diǎn)表現(xiàn)為要素驅(qū)動(dòng)，以量為本，重在規(guī)模擴(kuò)張。進(jìn)入21世紀(jì)以后，教育發(fā)展方式有所轉(zhuǎn)變，教育資源配置上的問(wèn)題主要表現(xiàn)為如何充分、均衡、科學(xué)、有效地開(kāi)發(fā)利用教育資源，培養(yǎng)更多的具有創(chuàng)新能力和實(shí)踐能力的高素質(zhì)人才。學(xué)校發(fā)展模式的特點(diǎn)表現(xiàn)為內(nèi)涵驅(qū)動(dòng)，以人為本，重在特色與聲譽(yù)。當(dāng)高校內(nèi)涵建設(shè)到一定階段，結(jié)構(gòu)優(yōu)化和體制改革紅利逐漸遞減的時(shí)候，就需要著力引進(jìn)外源高水平師資和提高生源質(zhì)量，同時(shí)改造提升現(xiàn)有師資隊(duì)伍。人力資源的優(yōu)化配置就變得越發(fā)重要，學(xué)校的校友吸引力、國(guó)際化程度、特色、聲譽(yù)與品牌的打造等諸方面都離不開(kāi)學(xué)校人力資源的優(yōu)化配置和有效開(kāi)發(fā)利用。因此，可以說(shuō)，教育資源，尤其是人力資源優(yōu)化配置是當(dāng)下中國(guó)教育改革與發(fā)展進(jìn)程中亟需研究的具有實(shí)踐意義的課題。

崔：正如您闡述的那樣，教育資源應(yīng)該如何配置，既是教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心理論課題，又是教育改革與發(fā)展過(guò)程中的實(shí)踐問(wèn)題。關(guān)于教育資源配置的制度安排和方式選擇問(wèn)題，20世紀(jì)80年代中期、90年代初期和末期，學(xué)術(shù)界及教育行政管理部門(mén)曾經(jīng)展開(kāi)過(guò)三次大規(guī)模探討。由于受到政治、經(jīng)濟(jì)與歷史文化等因素的制約，研究者秉持了不同的教育價(jià)值觀和研究立場(chǎng)，使得處于相同歷史階段的研究結(jié)論大不相同。在三次大討論中，先生的立場(chǎng)與觀點(diǎn)似乎獨(dú)樹(shù)一幟，曾在一系列論著中和政府決策咨詢(xún)會(huì)議上，旗幟鮮明地反對(duì)教育市場(chǎng)化，現(xiàn)在您仍然堅(jiān)持當(dāng)年的主張嗎？

先生：談到20世紀(jì)80年代以來(lái)的三次大討論，總體上看，在教育資源配置方式上，存在兩種對(duì)立的觀點(diǎn)：一是主張教育應(yīng)該產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化，學(xué)校應(yīng)該企業(yè)化，像經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，放棄政府指令性計(jì)劃配置方式，采取市場(chǎng)配置方式，認(rèn)為這既可以解決我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題，又符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求；二是反對(duì)教育產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化，但是承認(rèn)教育事業(yè)是一項(xiàng)特殊產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該在教育資源配置制度中嵌入市場(chǎng)機(jī)制。一段時(shí)間內(nèi)前者占了上風(fēng)，成為主流觀點(diǎn)，我的主張屬于后者。

教育資源配置方式的選擇關(guān)系著教育資源能否公平有效地開(kāi)發(fā)利用，關(guān)系到教育改革的價(jià)值取向和教育事業(yè)全面的、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展進(jìn)程。不同類(lèi)型配置方式的優(yōu)缺點(diǎn)明確可知，選擇哪一種配置方式將取決于學(xué)校初級(jí)產(chǎn)品即教育服務(wù)的性質(zhì)，而判斷教育服務(wù)性質(zhì)的理論工具主要是公共部門(mén)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共產(chǎn)品理論。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，教育雖然具有一定的消費(fèi)排他性，但在非擁擠的狀態(tài)下仍然具有一定程度的非競(jìng)爭(zhēng)性，并且教育產(chǎn)出具有巨大的外溢性和社會(huì)性，或稱(chēng)之為正外部性，因此，教育服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)該由政府和市場(chǎng)共同提供，公共選擇機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制在教育資源配置過(guò)程中可以共同發(fā)揮作用。義務(wù)教育服務(wù)供給由于法律規(guī)定而具有非排他性、免費(fèi)性、平等性，成為事實(shí)上的公共產(chǎn)品，應(yīng)該由政府主導(dǎo)提供，成本主要由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)政支持應(yīng)該涵蓋提供義務(wù)教育服務(wù)的所有公立和私立學(xué)校。非義務(wù)教育服務(wù)應(yīng)該由政府和市場(chǎng)共同提供，其生產(chǎn)成本應(yīng)該由財(cái)政與學(xué)生及其家庭和其他教育服務(wù)需求者共同分擔(dān)。根據(jù)教育類(lèi)別和性質(zhì)不同，教育公益性和外溢性越小，教育成本中受教育者個(gè)人及其家庭分擔(dān)的比例應(yīng)該越大；反之，教育公益性和外溢性越大，教育成本中公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的份額就應(yīng)該越大。

崔：我注意到，先生在談到義務(wù)教育資源配置方式時(shí)，主張由政府提供，這里用“提供”，而不是“生產(chǎn)”，是否有特殊含義？

先生：的確有特定含義。政府提供并不意味著政府生產(chǎn)，這里所說(shuō)的由誰(shuí)“提供”，是指由誰(shuí)提供資金，并不涉及教育服務(wù)的生產(chǎn)主體和管理主體是誰(shuí)的問(wèn)題。因?yàn)樵谀軌虮ＷC教育公平和機(jī)會(huì)均等的前提下，政府出資直接購(gòu)買(mǎi)或讓家長(zhǎng)選擇購(gòu)買(mǎi)私立學(xué)校生產(chǎn)的合格教育服務(wù)，提供給義務(wù)教育階段適齡兒童，這樣做同樣是有效率的，但這不是教育市場(chǎng)化。

教育市場(chǎng)化首先是將教育服務(wù)當(dāng)作私人商品，教育服務(wù)的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)都遵循市場(chǎng)交易規(guī)律和市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)法則，辦學(xué)不再必須不以營(yíng)利為目的，學(xué)校不必是事業(yè)法人或非企業(yè)法人。所有的教育都市場(chǎng)化將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)后果，在國(guó)民收入分配不公、教育資源配置不均衡的情況下，將導(dǎo)致教育領(lǐng)域不公平現(xiàn)象日益嚴(yán)重，出身于無(wú)權(quán)、無(wú)勢(shì)、無(wú)錢(qián)家庭的子女的平等教育權(quán)利將難以得到保障，具有正外部性和公益性的教育服務(wù)生產(chǎn)量和消費(fèi)量將難以達(dá)到社會(huì)最適宜水平，最終必將導(dǎo)致教育事業(yè)異化為營(yíng)利性產(chǎn)業(yè)，學(xué)校教育偏離育人軌道而滑入拜金主義陷阱，將不斷擴(kuò)大再生產(chǎn)社會(huì)的不平等。整個(gè)社會(huì)也將因此而加劇貧富分化，導(dǎo)致階層分化并固化，最終將轉(zhuǎn)變?yōu)殡A級(jí)對(duì)立。

教育服務(wù)不應(yīng)該市場(chǎng)化，不是說(shuō)不應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制。事實(shí)上，作為一種市場(chǎng)力量的教育消費(fèi)者和利益相關(guān)者對(duì)教育的選擇與作為一種市場(chǎng)力量的學(xué)校對(duì)優(yōu)質(zhì)資源（如高分學(xué)生、優(yōu)秀教師、職業(yè)校長(zhǎng)、海外課程、各種贊助）的競(jìng)爭(zhēng)已存在。例如，在學(xué)校人力資源配置中，實(shí)行教師聘任制，在招聘和職務(wù)晉升中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；在物力資源配置中，對(duì)基建和大型設(shè)備采購(gòu)實(shí)行公開(kāi)招投標(biāo)制度；學(xué)校財(cái)政撥款中，引入基于績(jī)效考核的撥款機(jī)制；面向?qū)W校的各種縱向科研項(xiàng)目的立項(xiàng)與資助也引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和契約制。

崔：正如先生所闡述和擔(dān)憂的那樣，如果全部教育資源完全按照市場(chǎng)討價(jià)還價(jià)機(jī)制和自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)配置，必將難以保證教育事業(yè)上的公平、正義與權(quán)利平等，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。但是，考慮到盡量減少配置效率上的損失，盡可能滿足民眾多樣化、多元化教育需求，必須引入市場(chǎng)機(jī)制，在相同的游戲規(guī)則面前，讓同級(jí)同類(lèi)公立學(xué)校之間以及公私立學(xué)校之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，依靠制度創(chuàng)新和機(jī)制轉(zhuǎn)換的辦法，促進(jìn)部分公立學(xué)校由“家養(yǎng)型組織”向“野生型組織”轉(zhuǎn)變。我們應(yīng)該反對(duì)那種背離育人宗旨、忽視教育公平、削弱教育公益性的教育市場(chǎng)化，不反對(duì)教育體制機(jī)制層面上的市場(chǎng)化改革取向。

先生：你理解得比較到位。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，教育資源配置方式和教育管理體制都已經(jīng)相應(yīng)發(fā)生變革，盡管存在不同的評(píng)價(jià)，但是改革的進(jìn)程沒(méi)有中止，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。關(guān)于教育資源管理制度方面的改革，我認(rèn)為應(yīng)該遵循以下基本原則：第一，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，在教育服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，以便提高教育資源利用效率；第二，應(yīng)該根據(jù)教育服務(wù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)和教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律設(shè)計(jì)改革方案、推進(jìn)改革進(jìn)程，不應(yīng)在人才培養(yǎng)和學(xué)術(shù)生產(chǎn)領(lǐng)域簡(jiǎn)單照搬或移植市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則；第三，應(yīng)從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和教育改革發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題、機(jī)遇和挑戰(zhàn)作出理論、制度和道路的選擇，發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以借鑒但不能照搬，更不應(yīng)該將西方某些學(xué)者的觀點(diǎn)和個(gè)別國(guó)家的實(shí)踐供奉為經(jīng)典和指南，進(jìn)而當(dāng)作中國(guó)教育改革的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)依據(jù)。

崔：我知道先生是國(guó)家教育咨詢(xún)委員會(huì)委員，十分關(guān)注我國(guó)高等教育改革進(jìn)程，在高等教育財(cái)力資源配置制度和公共高等教育財(cái)政制度建設(shè)與完善方面，提出了若干改革方案和創(chuàng)新性建議，您能簡(jiǎn)要闡述一下嗎？

先生：我主要談一下已經(jīng)完成的研究。

在高等教育財(cái)力資源配置制度建設(shè)方面，遇到的第一個(gè)問(wèn)題就是高校如何避免發(fā)生經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，如何提升教育經(jīng)費(fèi)使用效率?！芭堋本褪怯坞x于經(jīng)費(fèi)管理制度的約束或控制范圍之外，甚至偏離法定軌道；“冒”就是指經(jīng)費(fèi)管理上的越位或冒進(jìn)，該緊時(shí)沒(méi)緊，該松時(shí)沒(méi)松；“滴”表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)流轉(zhuǎn)過(guò)程中控制環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，出現(xiàn)責(zé)任不清、推諉扯皮等不良現(xiàn)象，在不知不覺(jué)中經(jīng)費(fèi)使用效益逐步下降；“漏”指經(jīng)費(fèi)管理中制度不健全，存在管理盲點(diǎn)，為違規(guī)或越軌使用資金創(chuàng)造了條件。由于在經(jīng)費(fèi)管理上存在上述現(xiàn)象，必然難以遏制教育經(jīng)費(fèi)使用上腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。

由于公立高校作為非營(yíng)利性、公益性組織，沒(méi)有提高效率的內(nèi)在動(dòng)力，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺乏條件下也沒(méi)有提高效率的外在壓力，政府部門(mén)可以通過(guò)建立教育經(jīng)費(fèi)的約束、激勵(lì)和監(jiān)管機(jī)制，促使高校提高經(jīng)費(fèi)使用效率。從外部壓力方面，可以對(duì)高校經(jīng)費(fèi)使用效率作出科學(xué)評(píng)價(jià)并公布評(píng)價(jià)排名，此外，需要完善高等教育財(cái)政問(wèn)責(zé)制度。目前我國(guó)主要采用審計(jì)制度和項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)制度，制度實(shí)施主體主要是政府部門(mén)。一個(gè)完整的問(wèn)責(zé)制的主體還應(yīng)該包括其他利益相關(guān)者，應(yīng)該建立高校財(cái)務(wù)報(bào)告和績(jī)效報(bào)告向社會(huì)公示制度。從內(nèi)部約束上看，21世紀(jì)初期，財(cái)政管理體制開(kāi)始了新一輪改革，其重要組成部分包括學(xué)校編制經(jīng)費(fèi)綜合預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、收支兩條線、政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)單一賬戶，它對(duì)公立高校經(jīng)費(fèi)的分配和財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生規(guī)制作用。

學(xué)校內(nèi)部經(jīng)費(fèi)分配上還存在公平問(wèn)題和效率問(wèn)題。在維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)分配方面，學(xué)校各管理部門(mén)和教學(xué)單位普遍反映分配不公，如綜合性大學(xué)歷來(lái)存在重理輕文現(xiàn)象，理工科人均經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)大大高于人文社會(huì)科學(xué)；對(duì)于發(fā)展經(jīng)費(fèi)，雖然引入競(jìng)爭(zhēng)、評(píng)估和集體決策等機(jī)制，但受行政決策者的專(zhuān)業(yè)、學(xué)科、出身、偏好等因素的影響依然嚴(yán)重，有職權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)及其同盟者多吃多占現(xiàn)象依然嚴(yán)重。經(jīng)費(fèi)分配中各方所關(guān)注的焦點(diǎn)是爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)投資，獲得立項(xiàng)和投資后，如何有效使用以便發(fā)揮資金使用效益并沒(méi)有得到足夠關(guān)注和評(píng)價(jià)。產(chǎn)生上述問(wèn)題的根源恐怕是學(xué)校內(nèi)部經(jīng)費(fèi)分配缺乏具有實(shí)施力的制度規(guī)范，解決問(wèn)題的途徑應(yīng)該是建立一套兼顧公平與效率的分配制度和程序，建立成果導(dǎo)向的經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)體系。學(xué)校經(jīng)費(fèi)分配的最終目標(biāo)應(yīng)該是稀缺資源合理有效配置，為學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供保障。

公共高等教育財(cái)政制度是為了滿足公共高等教育需要而制定的公共高等教育的籌集、分配、使用和監(jiān)管的制度規(guī)范。從制度功能方面來(lái)劃分，它包括籌資制度、撥款制度、財(cái)政責(zé)任與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、學(xué)費(fèi)制度、學(xué)生資助制度、政府與高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用權(quán)力與責(zé)任制度、財(cái)政問(wèn)責(zé)制度等。在公共高等教育財(cái)政制度建設(shè)方面，我的研究主要集中在如下方面：

1.教育預(yù)算制度

我國(guó)財(cái)政預(yù)算支出按支出功能依次分為類(lèi)、款、項(xiàng)、目四級(jí)，預(yù)算支出先在類(lèi)級(jí)中分配，然后依次在款、項(xiàng)、目級(jí)中進(jìn)行二次分配，處于預(yù)算支出層級(jí)越低的部門(mén)預(yù)算，越難以得到人大、公眾和媒體的審議和關(guān)注。2002年之前，財(cái)政用于教育的支出，包括教育事業(yè)費(fèi)和教育基建費(fèi)屬于教科文衛(wèi)類(lèi)中的款級(jí)，處于較低層級(jí)。1990年受?chē)?guó)務(wù)院委托，我主持起草《教育經(jīng)費(fèi)法》，首次提出將教育支出在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中單列，即從款級(jí)提升到類(lèi)級(jí)，后被《教育法》采納，2002年以后財(cái)政部制定和發(fā)布的政府收支分類(lèi)科目中已經(jīng)將教育支出列為類(lèi)級(jí)，目前屬于預(yù)算科目中第25類(lèi)。

2.教育撥款制度

教育撥款制度是在財(cái)政預(yù)算中教育經(jīng)費(fèi)總量既定的條件下，如何向各級(jí)各類(lèi)學(xué)校撥付公共經(jīng)費(fèi)的制度規(guī)定。1993年在一次國(guó)際會(huì)議上我提出“公平、效率、效益、高教政策”四重目標(biāo)加權(quán)平均的撥款思路，后來(lái)又提出設(shè)立高校評(píng)估機(jī)構(gòu)和高校撥款委員會(huì)等中介機(jī)構(gòu)，并提出把高校發(fā)展和經(jīng)費(fèi)使用狀況的評(píng)估結(jié)果，作為政府財(cái)政撥款公式的影響因子。

3.轉(zhuǎn)移支付制度

我國(guó)各級(jí)政府對(duì)高等教育的財(cái)政責(zé)任采取了“誰(shuí)舉辦、誰(shuí)出資”的方式。目前從財(cái)政上基本形成中央、省級(jí)、市級(jí)政府“三級(jí)辦學(xué)、三級(jí)負(fù)擔(dān)”的體制。教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是基于層級(jí)政府間教育財(cái)政縱向不均衡和地區(qū)間教育財(cái)政橫向不均衡而設(shè)置的，目的是教育財(cái)政均衡和公共教育服務(wù)均等化，促進(jìn)教育均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育公平。自1990年以來(lái)，我國(guó)中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要有四種方式：（1）中央專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目投放給少量地方高校，如“211”工程建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)家級(jí)示范性高職院校建設(shè)等；（2）學(xué)生資助，比如國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金；（3）對(duì)少數(shù)民族地區(qū)高校的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助；（4）原屬中央后轉(zhuǎn)給地方的院校最初若干年由中央政府提供經(jīng)費(fèi)。然而，從政策文件中，很難找到有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的明確、規(guī)范的制度規(guī)定，有短期性、隨意性之嫌，導(dǎo)致“跑部進(jìn)錢(qián)”現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

4.學(xué)費(fèi)制度

我國(guó)在1986年以前對(duì)高等教育學(xué)生實(shí)行免學(xué)費(fèi)制度，教育成本全部由財(cái)政負(fù)擔(dān)。高等教育應(yīng)否收取學(xué)費(fèi)、學(xué)費(fèi)性質(zhì)是什么、誰(shuí)有資格制定學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)是什么等問(wèn)題曾經(jīng)在學(xué)術(shù)上存在分歧。20世紀(jì)80年代中期，我提出了高等教育應(yīng)該收取學(xué)費(fèi)及收費(fèi)的依據(jù)，此后又論證了高等教育學(xué)費(fèi)的性質(zhì)不是高等教育服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)格，而是高等教育成本中由受教育者分擔(dān)或補(bǔ)償?shù)牟糠?，學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定的主體應(yīng)該是省級(jí)政府，制定學(xué)費(fèi)的基本依據(jù)應(yīng)該是高等教育生均教育成本和居民的支付能力。

5.高教成本核算制度

高等教育學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定的基本依據(jù)之一是生均教育成本，但是，由于非營(yíng)利性的公立高校實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)制度，不像企業(yè)那樣實(shí)行成本核算制度，因此，不能自動(dòng)生成準(zhǔn)確的生均成本數(shù)據(jù)。為了獲取真實(shí)成本信息，我指導(dǎo)博士生研究了高校生均成本的估算方法，即會(huì)計(jì)調(diào)整法，并作了案例分析。這在我主編的《公共財(cái)政框架下公共教育財(cái)政制度研究》一書(shū)中可以查閱到。①參見(jiàn)：王善邁，等.公共財(cái)政框架下公共教育財(cái)政制度研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011：306-317.

崔：中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，教育體制在不斷變革，兩種體制雖然不同，但二者之間必然存在內(nèi)在聯(lián)系，從教育體制和經(jīng)濟(jì)體制的互動(dòng)關(guān)系角度入手，您很早就探討了高等教育管理體制改革問(wèn)題，現(xiàn)在回想起來(lái)，您感覺(jué)最有影響的相關(guān)研究有哪些方面？

先生：我感覺(jué)如下幾方面研究值得再提一下。

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與高等教育改革的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化從勞動(dòng)力即畢業(yè)生需求方面影響高等教育發(fā)展和資源配置。當(dāng)前，我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、深度市場(chǎng)化、國(guó)際化、信息化過(guò)程中，勞動(dòng)力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于從“二、三、一”向“三、二、一”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，也就是說(shuō)近年來(lái)第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力比重最大，其次是第三產(chǎn)業(yè)，但是隨著我國(guó)走新型工業(yè)化道路，大力發(fā)展包含科技服務(wù)和國(guó)際化教育服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)，如物流、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、教育服務(wù)貿(mào)易以及能夠帶動(dòng)消費(fèi)的文化休閑產(chǎn)業(yè)等，發(fā)展趨勢(shì)是第三產(chǎn)業(yè)比重有望超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，成為占比最大的產(chǎn)業(yè)。勞動(dòng)力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化直接決定了高等教育結(jié)構(gòu)變化，導(dǎo)致高等教育體制變革，例如，當(dāng)前嘗試搞學(xué)術(shù)型高等教育與職業(yè)技術(shù)型高等教育“雙軌制”分類(lèi)發(fā)展實(shí)踐，就是基于中國(guó)勞動(dòng)力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化要求高等教育人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)必須隨之變化的規(guī)律而實(shí)施的。

第二，高等教育體制中政府、學(xué)校與勞動(dòng)力市場(chǎng)的關(guān)系。 在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益完善的過(guò)程中，如何認(rèn)識(shí)和處理政府、學(xué)校和勞動(dòng)力市場(chǎng)的關(guān)系，是高等教育管理體制改革進(jìn)程中的重要問(wèn)題。對(duì)此我的基本觀點(diǎn)是，在處理政府與學(xué)校的關(guān)系上，要“簡(jiǎn)政放權(quán)”，基于全國(guó)高校信息網(wǎng)上管理系統(tǒng)的政府管理應(yīng)該是宏觀管理，微觀層面上由學(xué)校法人負(fù)責(zé)治理和經(jīng)營(yíng)，同時(shí)中央政府要向省級(jí)政府放權(quán)。關(guān)于高教與勞動(dòng)力市場(chǎng)的關(guān)系，應(yīng)該是互動(dòng)互推的關(guān)系。一方面，高等教育在學(xué)生數(shù)量和質(zhì)量、層次結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)上需要積極響應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，適時(shí)作出調(diào)整，比如在學(xué)生數(shù)量方面，可以考慮“以銷(xiāo)定產(chǎn)”，而不是“以產(chǎn)定銷(xiāo)”。另一方面，高教人才培養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)設(shè)置與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求之間不是簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)和被動(dòng)適應(yīng)關(guān)系，眾多具有創(chuàng)業(yè)精神和能力的畢業(yè)生進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)可以創(chuàng)造并改變或引領(lǐng)著勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，同時(shí)會(huì)推進(jìn)教育服務(wù)的消費(fèi)需求。此外，勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)高教畢業(yè)生的需求受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和政府政策等因素的影響而出現(xiàn)短周期變化，相反高校人才培養(yǎng)周期長(zhǎng)、變化滯后，并且為了保證人才培養(yǎng)質(zhì)量和學(xué)科專(zhuān)業(yè)的持續(xù)積累以及教育資源利用效率，高校不會(huì)隨外部市場(chǎng)短期需求變化而調(diào)整專(zhuān)業(yè)、改動(dòng)人才培養(yǎng)方案。

第三，關(guān)于民辦高等教育管理及其公共財(cái)政資助的問(wèn)題。2000年在參與國(guó)家《民辦教育促進(jìn)法》的研制過(guò)程中，我曾經(jīng)提出應(yīng)該將民辦學(xué)校分為營(yíng)利性和非營(yíng)利性?xún)深?lèi)。①參見(jiàn)：王善邁. 2000年中國(guó)發(fā)展報(bào)告：教育體制的變革與創(chuàng)新［M］.北京：北京師范大學(xué)出版社，2000：83-107.2010年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出民辦學(xué)校分類(lèi)管理試點(diǎn)的行動(dòng)要求。2011年我論證了民辦學(xué)校分類(lèi)管理的必要性，提出分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，即舉辦者對(duì)辦學(xué)利潤(rùn)和剩余資產(chǎn)擁有索取權(quán)的民辦教育機(jī)構(gòu)屬于營(yíng)利性民辦學(xué)校，反之，則屬于非營(yíng)利性民辦學(xué)校。同時(shí)，提出民辦教育分類(lèi)管理的制度保障措施，包括修改或調(diào)整民辦教育有關(guān)法規(guī)，對(duì)兩類(lèi)民辦教育機(jī)構(gòu)制定不同的稅收，財(cái)政支持及財(cái)會(huì)制度等。②參見(jiàn)：王善邁.民辦教育分類(lèi)管理探討［J］. 教育研究，2011，（12）.

崔：2013年我申報(bào)了“十二五”規(guī)劃教育部重點(diǎn)課題“長(zhǎng)三角區(qū)域高等教育聯(lián)動(dòng)改革與協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略研究”，并得到立項(xiàng)支持。作為您的學(xué)生，這次訪談還有一點(diǎn)“私心”，就是希望先生在區(qū)域高等教育聯(lián)動(dòng)改革與協(xié)調(diào)發(fā)展研究方面給予指導(dǎo)，以便我接下來(lái)更好地開(kāi)展課題研究。

先生：教育部于2014年6月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)教育改革與合作發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求長(zhǎng)三角地區(qū)著力深化高等教育領(lǐng)域綜合改革，建立健全區(qū)域高等教育合作發(fā)展的體制和機(jī)制，在管理體制、辦學(xué)體制、人才培養(yǎng)模式改革以及區(qū)域高等教育一體化建設(shè)等方面率先探索，但是，截至目前，在高教體制聯(lián)動(dòng)改革與聯(lián)合機(jī)制創(chuàng)新方面，在高等教育一體化發(fā)展方面，進(jìn)展還是緩慢。從教育部指導(dǎo)意見(jiàn)上看，長(zhǎng)三角地區(qū)是指江蘇、浙江、上海和安徽的行政區(qū)域，似乎不再局限于兩省一市了。教育部鼓勵(lì)長(zhǎng)三角地區(qū)率先探索部屬高校管理體制改革，探索實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角部屬高校省級(jí)政府統(tǒng)籌，這是新的提法，值得進(jìn)一步研究。長(zhǎng)三角的上海、江蘇、浙江兩省一市在地理區(qū)位、教育資源條件、文化背景、教育事業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段等方面既有同質(zhì)性，又有互補(bǔ)性和獨(dú)特性。各行政區(qū)教育發(fā)展成就與速度顯著，在做強(qiáng)本省域高等教育和省域高等教育效益最大化動(dòng)力驅(qū)使下，各省域高等教育發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，合作與競(jìng)爭(zhēng)同在，空間組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展已經(jīng)納入政府議事日程，并且走在全國(guó)先進(jìn)行列。在省際聯(lián)動(dòng)改革與協(xié)調(diào)發(fā)展方面，應(yīng)該關(guān)注省域行政邊界效應(yīng)與高等教育產(chǎn)出的空間外溢性之間的矛盾關(guān)系。嚴(yán)格劃分的行政邊界可能阻礙高等教育資源與產(chǎn)出成果跨區(qū)域、跨行政邊界自由流動(dòng)、傳播與共享，消減了教育產(chǎn)出的正外部性以及由教育成果載體流動(dòng)所產(chǎn)生的輻射與溢出效應(yīng)。行政邊界效應(yīng)的存在是區(qū)域之間高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展與一體化建設(shè)的主要障礙。而消減行政區(qū)界效應(yīng)、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破性高教改革，就需要建立跨區(qū)界的高等教育聯(lián)動(dòng)改革試驗(yàn)區(qū)，推進(jìn)區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃的研究制定和組織實(shí)施，使高等教育資源在更大空間范圍內(nèi)得到充分利用與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這樣才能解決影響區(qū)域高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題?？臻g鄰接省域打破行政邊界限制，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)改革與協(xié)調(diào)發(fā)展，將會(huì)大大促進(jìn)高等教育資源和高?？蒲幸匾约敖逃晒诟蠓秶鷥?nèi)優(yōu)化配置的進(jìn)程，推進(jìn)高教改革進(jìn)程，增強(qiáng)高等教育的空間外溢性。因此，有必要探索研究如何優(yōu)化高等教育資源空間開(kāi)發(fā)格局，如何建立促進(jìn)區(qū)域高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，如何構(gòu)建高等教育多省聯(lián)動(dòng)改革試驗(yàn)區(qū)，如何打造大區(qū)域高等教育品牌，如何提升高等教育對(duì)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的貢獻(xiàn)率等問(wèn)題。據(jù)我所知，上海智力開(kāi)發(fā)研究所對(duì)兩省一市如何共建“長(zhǎng)三角教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)”有比較深入研究，其研究成果③參見(jiàn)：陳國(guó)良，張鈺，徐欽福，等.共建“長(zhǎng)三角教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)”研究［J］.科學(xué)發(fā)展，2012，（3）.，值得你那個(gè)課題組借鑒。

崔：感謝王先生花費(fèi)如此長(zhǎng)的時(shí)間，概述您的部分學(xué)術(shù)研究成果，同時(shí)為課題研究提出指導(dǎo)性建議。您的學(xué)術(shù)研究基于科學(xué)理論，以現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為靶向，把握時(shí)代脈搏，面向教育改革發(fā)展的實(shí)踐問(wèn)題和政府部門(mén)決策需求，積極探索、建構(gòu)與應(yīng)答，具有“頂天立地”之勢(shì)，是我們這一代學(xué)者學(xué)習(xí)借鑒的典范。

［責(zé)任編輯：羅雯瑤］

王善邁（1937— ），男，北京人，北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京師范大學(xué)首都教育經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與財(cái)政研究；崔玉平（1964— ），男，黑龍江林口人，博士，蘇州大學(xué)教育學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事高等教育經(jīng)濟(jì)與管理研究。

全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度教育部重點(diǎn)課題“長(zhǎng)三角區(qū)域高等教育聯(lián)動(dòng)改革與協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：DIA130293）的階段性研究成果。

G40-054

A

2095-7068(2014)04-0067-06

2014-09-12

*通訊作者：崔玉平，E-mail：cuiyuping@suda.edu.cn。