李志友，代 祥

(江西省宜春學(xué)院，江西 宜春 336000)

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，進城務(wù)工的農(nóng)民規(guī)模持續(xù)擴大，其子女的數(shù)量也隨之增加，由于居住地的不穩(wěn)定、人戶分離、社會地位的不確定性等因素的制約，農(nóng)民工子女雖然在城市生活成長，但卻不能享有與同齡城市兒童一樣的受教育權(quán)利，農(nóng)民工子女輟學(xué)、流失嚴(yán)重的問題為促進義務(wù)教育后的均衡發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)，關(guān)注和保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育后的教育已經(jīng)成為重要而緊迫的任務(wù)，筆者就我省農(nóng)民工隨遷子女升學(xué)面臨困境的原因進行一些梳理，以期找到一種有效的解決辦法。

一、制度的屏障和政策的限制

進城農(nóng)民工現(xiàn)象出現(xiàn)后，農(nóng)民工子女特別是進城農(nóng)民工子女就學(xué)問題日益引起國家相關(guān)部門的重視，自1996年開始，國家教委等多部委多次制定相關(guān)政策，確立了“重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”的基本政策，并逐步修訂完善了該項政策，但在實施過程中，出現(xiàn)了種種偏差，政策沒有達到應(yīng)有的現(xiàn)實效果，進城農(nóng)民工子女就學(xué)問題依然存在。

從制度上來說，這主要指的是戶籍制度和教育制度中規(guī)定必須在原籍地參加升學(xué)考試，不對外籍生源開放九年義務(wù)教育后的教育資源等。雖然從建國至今，我國的戶籍制度和教育政策也隨著實際情況不斷變動優(yōu)化，“經(jīng)歷了‘限制—認(rèn)可—重視—明朗化—強化’的過程”，但始終還是限制著農(nóng)民工隨遷子女的教育。首先，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及戶籍制度的存在嚴(yán)重限制了農(nóng)民工隨遷子女接受教育。一方面或許是學(xué)校的問題，另一方面根源在于高考時學(xué)生要在戶籍地高考，而各地的戶籍制度又比較嚴(yán)格，農(nóng)民工想在城市落戶更是難上加難。同時這也造成了另一種“不平等”——擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的城市可以給予本地生源以優(yōu)待?，F(xiàn)有的戶籍制度實行了幾十年，雖然隨著社會發(fā)展也曾做出幾次變動，但依舊束縛著農(nóng)村人口。其次，現(xiàn)行教育制度的種種不合理，包括教育資源分配的不合理，考生的地域限制等。對大多數(shù)農(nóng)村孩子來說，學(xué)習(xí)、考試是他們走出農(nóng)村的最好途徑，但教育資源大量集中于城市，而城市又對他們設(shè)有各種限制，令他們難以在城市就學(xué)，平等享有教育資源。同時教育制度又要求學(xué)生在戶籍地高考，高考移民一般也要求在考試地有三年以上戶籍，這對農(nóng)民工隨遷子女是巨大的門檻。再次，隨著農(nóng)民工隨遷子女這一群體的日益擴大，國家也陸續(xù)出臺了許多針對性政策，但大多是指導(dǎo)意見之類，沒有太大的約束性，而且由于缺乏與之相應(yīng)的具體措施，致使許多政策得不到真正的執(zhí)行。從學(xué)校制度上看，公立學(xué)校長期依據(jù)行政指令辦學(xué)，辦學(xué)自主權(quán)和辦學(xué)資源來源于上級行政管理部門，學(xué)校難以以學(xué)生為本，充分面向所在社區(qū)的多樣化教育需求辦學(xué)。從入學(xué)上看，在嚴(yán)格的戶籍型學(xué)籍管理和學(xué)年管理制度下，公立學(xué)校只能按照固定服務(wù)區(qū)片招收戶籍人口的生源，對非戶籍人口則設(shè)置了較高的門檻:較高的贊助費、借讀費和雜費使農(nóng)民工家庭難以承受;傳統(tǒng)的學(xué)年制度和統(tǒng)一的生源標(biāo)準(zhǔn)，和以應(yīng)試、升學(xué)為教育目標(biāo)的價值導(dǎo)向，使學(xué)校沒有動力招收流動中的、超齡的、學(xué)習(xí)基礎(chǔ)較弱的農(nóng)民工子女。

而從戶籍制度本身來看，它的初始目的是“證明公民身份，維護治安秩序，服務(wù)于社會主義建設(shè)”，但在我國社會主義初級階段，社會資源相對缺乏，社會資源分配過程中形成的各種制度都需要依據(jù)戶籍制度，進而從根本上成為區(qū)分城市與農(nóng)村兩個社會階層，形成二元社會模式的根源，這兩個社會階層享受不同的社會待遇，實際擁有不同的社會權(quán)利，同時隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷發(fā)展，戶籍制度的改革已經(jīng)遠遠落后于市場經(jīng)濟體制的改革進程，其弊端越來越深刻地體現(xiàn)出來，戶籍制度的弊端最集中地表現(xiàn)為由于戶籍制度所劃分的社會階層在社會資源分配面前享有不平等的權(quán)利，造成了事實上的社會不平等，進城務(wù)工農(nóng)民作為擁有農(nóng)村戶口的農(nóng)民階層，在城市中由于戶籍的限制而不能享有與城市人口平等的權(quán)利，其中農(nóng)民工子女就學(xué)中出現(xiàn)的種種障礙就是一種集中的體現(xiàn)。

二、農(nóng)民工隨遷子女升學(xué)問題面臨困境的重要原因在于升學(xué)考試制度價值的扭曲

2011年11月25日，9名在京外地家長代表及1名志愿者帶著一萬余名在京外地家長的簽名，遞交給教育部和北京市教委，建議北京出臺臨時措施，允許外地考生在京報名，參加2011年高考，此前他們已經(jīng)多次遞交簽名，但沒有獲得有關(guān)部門的回應(yīng)，家長們之所以這樣做，是因為從2005年起，為制止高考移民現(xiàn)象，教育部出臺文件要求高考“學(xué)籍、戶籍”雙認(rèn)定，雖大部分省份規(guī)定，本地生源不受“雙認(rèn)定”限制，但在陜西、海南等省份，對此規(guī)定則頗為嚴(yán)格，這些規(guī)定致使部分想回老家參加高考的孩子，也遭遇新的門檻，這就使得國家為解決隨遷農(nóng)民工子女的就學(xué)問題努力遭遇新的阻礙。

而從歷史上看，為了鑄就共同的美利堅意識和價值觀，維系美國式民主，通過艱苦的努力，美國建立并完善了它的公共教育體系，一戰(zhàn)時基本普及了初等義務(wù)教育，二戰(zhàn)后基本普及了中等教育，以保證人民的平等教育權(quán)，20世紀(jì)80年代，前總統(tǒng)布什和克林頓都強調(diào)建立全國教育目標(biāo)，其重要目標(biāo)之一就是高中畢業(yè)率達到90%以上，消除少數(shù)族裔和白人學(xué)生在中學(xué)畢業(yè)率上的差距，為了提高教育質(zhì)量，推進教育市場化改革，充分運用市場機制，保障家長與學(xué)生的教育選擇權(quán)，美國政府還從教育服務(wù)的生產(chǎn)角度，不斷鼓勵各種形式教育機構(gòu)的建立，允許各種資本和資源進入教育服務(wù)領(lǐng)域，以豐富教育服務(wù)的供給類型，激發(fā)學(xué)校之間的競爭，保證充分的教育服務(wù)供給，如在公立學(xué)校系統(tǒng)之外建立特許學(xué)校、磁石學(xué)校、家庭學(xué)校、私立學(xué)校，甚至鼓勵營利性學(xué)校和托管學(xué)校的興辦等，其重要價值在于為不同教育需求的人們提供自由選擇的條件。

在我國，教育公平是社會公平的重要內(nèi)容，是社會公平在教育領(lǐng)域的延伸，也是達到社會公平的重要手段和途徑，教育公平主要包括教育權(quán)利平等和機會均等，由于影響教育公平的諸多因素在我國存在，因而目前我國高等教育領(lǐng)域表現(xiàn)出種種的不公平，主要有:第一，不同地域?qū)W生，接受高等教育的機會不一樣，表現(xiàn)在招生錄取分?jǐn)?shù)線各地區(qū)相差很大;第二，不同經(jīng)濟條件的學(xué)生接受高等教育的機會不一樣，家庭經(jīng)濟實力雄厚的學(xué)生進入大學(xué)的機會比經(jīng)濟狀況差的學(xué)生要大得多;第三、不同學(xué)校之間競爭不平等，表現(xiàn)在教育資源配置不同，高校之間競爭的起點上的不平等。高等教育公平與效率的矛盾實質(zhì)上是教育資源的配置問題，對有限的教育資源的配置，要做到公平與效率并重很難，目前采用的“優(yōu)勢偏向型”的非均衡配置，這種“傾斜”政策類似于植物栽培學(xué)中的“花盆”方案:精心選擇一些優(yōu)良品種和幼苗施以特殊的土壤和養(yǎng)料給予特殊的看護和精心的修整，使其按照園丁的意愿快速成長，而這就出現(xiàn)了接受高等教育的地域不公，如北京、上海的學(xué)生與廣大的其他中西部城市的學(xué)生有著更多的優(yōu)惠，更遑論隨遷農(nóng)民工子女了。因此需要我們堅持區(qū)域教育均衡發(fā)展的原則，區(qū)域教育的均衡發(fā)展既有東、中、西部教育的均衡發(fā)展，也有城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、城市與農(nóng)村教育發(fā)展不均衡的原因有許多，但自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平是其主要原因，教育均衡發(fā)展的根本在于經(jīng)濟的均衡發(fā)展，最有效的措施是國家統(tǒng)籌，教育完全由地方投資就等于誰有錢誰辦教育，誰沒錢誰不辦教育，誰錢多誰辦好教育，誰錢少誰辦差教育，這必然導(dǎo)致教育的非均衡發(fā)展和教育與經(jīng)濟發(fā)展的惡性循環(huán)，實現(xiàn)區(qū)域教育的均衡發(fā)展既要從不同區(qū)域的利益來考慮，更要從國家的整體和長遠發(fā)展來衡量，不僅要堅持互利，也要堅持共利，更多地關(guān)照經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村教育的發(fā)展。

三、我國教育相關(guān)法律不完善及執(zhí)法不嚴(yán)也是重要原因之一

教育法制化是指國家通過教育立法對教育事業(yè)的發(fā)展實施干預(yù)和調(diào)控，教育行政部門行使管理職能以法律為主要依據(jù)，教育問題的解決在相當(dāng)程度上訴諸于法律調(diào)節(jié)領(lǐng)域。簡而言之，教育立法、執(zhí)法與司法成為保證、鞏固、促進和發(fā)展教育事業(yè)的重要手段，國家運用法律法規(guī)、撥款、規(guī)劃、政策指導(dǎo)和必要的行政手段對教育實行間接管理。然而實踐證明，我國教育要走上法制化，只有立法、執(zhí)法、司法是不夠的，還必須有法律監(jiān)督。執(zhí)法監(jiān)督是權(quán)力機關(guān)為保障法律法規(guī)的正確、有效地實施，推動依法行政，履行監(jiān)督職責(zé)的一種形式。各級人大及其常委會作為執(zhí)法監(jiān)督的主體，這是憲法賦予的職權(quán)。執(zhí)法監(jiān)督是教育法制化的保障。執(zhí)法監(jiān)督能最大限度地糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的行為和現(xiàn)象，維護法律法規(guī)的權(quán)威和尊嚴(yán)。加強對教育工作的執(zhí)法監(jiān)督是保證教育方面法律法規(guī)有效的實施，將教育立法宗旨轉(zhuǎn)化為直接的、現(xiàn)實的行政行為，從而有力地推動教育法制化進程。

改革開放以來我國教育的管理與規(guī)范主要是以政治文件和部門政策替代相關(guān)法律，以至在教育改革和發(fā)展過程中，許多探索無法可依、許多關(guān)系無法梳理、許多問題無法參照解決，導(dǎo)致一些制度性漏洞、制度性障礙長期以來極大地影響和束縛了教育改革與發(fā)展。

首先，賦權(quán)不明確、與我國現(xiàn)行的管理體制難以契合，產(chǎn)生了教育經(jīng)費的保障問題、學(xué)校亂收費問題、畸形擇校問題、德育問題、學(xué)術(shù)腐敗問題等，造成了一定的負(fù)面影響。為此，應(yīng)制定和完善教育方面的有關(guān)法律法規(guī)，使教育改革有法可依。

從上個世紀(jì)80年代以來，伴隨著我國的經(jīng)濟體制改革，在堅持公有制前提下的市場化趨勢，一方面，以教育資源國家所有、決策和管理高度集中、政府直接控制為特征的傳統(tǒng)教育體制面臨解構(gòu);另一方面，現(xiàn)代教育體制賴以形成的一系列基礎(chǔ)性要素尚未發(fā)育成熟;表現(xiàn)在教育領(lǐng)域，就是教育關(guān)系和教育法律關(guān)系的變化與適應(yīng)，從法理上看，教育關(guān)系屬于教育法的主要調(diào)整對象的范疇，是指一切參與教育活動的主體之間的社會關(guān)系。教育法律關(guān)系則屬于教育法調(diào)整結(jié)果的范疇，是指受教育法調(diào)整的教育主體之間的法律關(guān)系。教育關(guān)系作為一種事實關(guān)系而存在，教育法律關(guān)系則作為一種價值關(guān)系而存在。在邏輯上，前者是因，后者是果，二者具有直接的相關(guān)度。傳統(tǒng)教育關(guān)系的主體、客體和內(nèi)容嬗變的表征和規(guī)律，已成為現(xiàn)代教育法變遷的重要依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

其次，隨遷農(nóng)民工子女由于法規(guī)不完善而導(dǎo)致的自身一些因素也影響著其升學(xué)，主要表現(xiàn)在:一是傳統(tǒng)的教育觀念，片面的“人才觀”根深蒂固，現(xiàn)行的考試制度弊端明顯。“學(xué)而優(yōu)則仕”，“考試論勝敗，一分定終身”的現(xiàn)象影響著社會、家庭、學(xué)校和學(xué)生本人，至今未見根本改變。中、高考指揮棒的作用致使教育改革、推進素質(zhì)教育成效不明顯，認(rèn)為“讀書無用”、“升學(xué)無望”等;二是由于地域和經(jīng)濟條件的制約，事實上的基礎(chǔ)薄弱校依然存在，辦學(xué)條件差，管理水平和師資水平低，不能因材施教，學(xué)生因成績差產(chǎn)生的“自卑”心理、“厭學(xué)”傾向日益加劇等;三是父母離異的家庭日漸增多，使得初中學(xué)生心理產(chǎn)生障礙，加之單親或監(jiān)護人放任或教育不得法，同時，因各種原因造成家庭經(jīng)濟困難，無力支付學(xué)習(xí)費用導(dǎo)致升學(xué)困難等。

以上是我省農(nóng)民工隨遷子女升學(xué)問題面臨困境的主要原因。此外，我省城鄉(xiāng)、各地經(jīng)濟社會及教育發(fā)展不平衡和相關(guān)社會問題是農(nóng)民工隨遷子女升學(xué)問題面臨困境的深層次原因。

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