王立國(guó)，農(nóng)媛媛

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 投資工程管理學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、引言

自改革開放以來，中國(guó)先后經(jīng)歷了幾次較大規(guī)模的盲目投資熱潮，導(dǎo)致了許多行業(yè)產(chǎn)能過剩。國(guó)有企業(yè)偏好投資的鋼鐵、水泥、煤炭、船舶和電解鋁等行業(yè)成為產(chǎn)能過剩的“重災(zāi)區(qū)”，許多國(guó)有企業(yè)正面臨著產(chǎn)能過剩的困境。根據(jù)工信部公布的《2013年19個(gè)工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單(第一批)》，焦炭行業(yè)中，上市公司4家，分別是煤氣化第二焦化廠、包鋼股份焦化廠、山東鋼鐵和太化股份，均為國(guó)有企業(yè)；水泥行業(yè)涉及140家上市公司，其中金隅股份、天山股份和冀東水泥等眾多企業(yè)均為國(guó)企或有國(guó)資背景。2012年，國(guó)企包攬上市公司巨虧榜前十，中國(guó)遠(yuǎn)洋繼2011年虧損104億元后，2012年再度虧損95億元，蟬聯(lián)虧損榜冠軍，隨后依次是中國(guó)鋁業(yè)、中國(guó)中冶、鞍鋼、馬鋼股份、山東鋼鐵、安陽鋼鐵、鋅業(yè)、華菱鋼鐵和二重。從行業(yè)分布來看，鋼鐵企業(yè)占了5家；從企業(yè)性質(zhì)來看，央企占了5家，虧損的主要原因均為產(chǎn)能過剩。

本文試圖闡述的觀點(diǎn)是，若從企業(yè)層面去思考，國(guó)企的盲目投資擴(kuò)張正是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的直接原因之一，而隱藏在這種投資沖動(dòng)背后的深層次原因，則是經(jīng)濟(jì)體制缺陷和國(guó)企產(chǎn)權(quán)缺陷。要想化解體制性的過剩產(chǎn)能，必須觸及體制上的病灶，通過實(shí)質(zhì)性的體制改革建立起長(zhǎng)效化解機(jī)制。

二、國(guó)企視角下產(chǎn)能過剩的直接成因

過度投資引發(fā)產(chǎn)能過剩已是被廣泛認(rèn)可的觀點(diǎn)。韓國(guó)高等(2011)提出，導(dǎo)致中國(guó)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的原因有很多，包括經(jīng)濟(jì)體制和廠商策略等方面，但歸結(jié)起來，過度投資是這些深層次原因呈現(xiàn)出來的最直接因素。投資刺激下，旺盛的市場(chǎng)需求會(huì)引導(dǎo)資金、技術(shù)和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素向盈利性高的行業(yè)進(jìn)行配置，加上中國(guó)特有的行政性介入嚴(yán)重干擾市場(chǎng)正常的供求信號(hào)，于是這些行業(yè)供給量的陡然增加促成了產(chǎn)能過剩[5]。中國(guó)國(guó)有企業(yè)的過度投資擴(kuò)張正是產(chǎn)能過剩的直接成因，這種行為主要包含以下幾方面的表現(xiàn)和特點(diǎn)：

一是扎堆投資。西方國(guó)家政府在調(diào)控經(jīng)濟(jì)時(shí)以利用金融杠桿為主，而中國(guó)除了金融杠桿還有更加有效的經(jīng)濟(jì)杠桿——龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門，通過它們，政府可以借助行政方法將政策推行下去。在政府企圖救市的時(shí)候，國(guó)有企業(yè)起到了很大的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年實(shí)施的“四萬億”投資刺激計(jì)劃中，近80%～90%資源都流入了國(guó)有企業(yè)和部門，國(guó)企又將很大比重的資源投向了“鐵公基”等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，順勢(shì)拉動(dòng)了密切相關(guān)的鋼鐵、水泥、玻璃、煤炭和鋁業(yè)等行業(yè)的投資增長(zhǎng)，使得這些行業(yè)不同程度地呈現(xiàn)投資過熱的現(xiàn)象。中經(jīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)顯示，2007年全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值405177億元，其中國(guó)有企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值36387億元；2008年全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值507285億元，其中國(guó)有企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值46857億元。從增長(zhǎng)速度來看，2008年國(guó)有企業(yè)創(chuàng)下21世紀(jì)以來的最高紀(jì)錄，若忽略價(jià)格變動(dòng)的影響，國(guó)有企業(yè)28.77%的工業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)率高于總體的25.20%；從所占比重來看，國(guó)有工業(yè)企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值占比由2007年的8.98%上升到2008年的9.24%，說明2008年投資刺激政策對(duì)國(guó)有企業(yè)加大工業(yè)投資起到了顯著的正向刺激作用?？梢钥吹?，在央企、國(guó)企集中的工業(yè)行業(yè)如鋼鐵、水泥、玻璃、船舶和電解鋁等，產(chǎn)能過?，F(xiàn)象尤為嚴(yán)重。

二是無邊擴(kuò)張。一些國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)豐厚又不用分紅，加之宏觀經(jīng)濟(jì)形式良好，于是產(chǎn)生了強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)。在進(jìn)行投資決策時(shí)，國(guó)企常常不以市場(chǎng)為導(dǎo)向而偏好“全面撒網(wǎng)”。它們不管實(shí)際市場(chǎng)需求如何，也不深入探討行業(yè)發(fā)展前景，哪里熱就投向哪里，有時(shí)候地方政府提出的產(chǎn)業(yè)政策缺乏市場(chǎng)響應(yīng)，國(guó)企還主動(dòng)承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展規(guī)劃的義務(wù)。這樣一來，本應(yīng)該在少有的幾個(gè)壟斷性行業(yè)中存在的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，也逐漸向廣泛的一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)滲入。研究表明，國(guó)企與民企并存的一般競(jìng)爭(zhēng)性制造業(yè)更容易出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的問題，而以國(guó)企為主的壟斷或者多頭壟斷行業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)程度較高或者以非國(guó)有企業(yè)為主的行業(yè)，則不容易出現(xiàn)產(chǎn)能過剩或者產(chǎn)能過剩的程度較輕。文宗瑜(2013)提出，在2005～2010年，央企有幾方面的擴(kuò)張政策：一是央企與地方國(guó)企對(duì)接，憑借規(guī)模優(yōu)勢(shì)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是央企無邊界擴(kuò)張，進(jìn)入那些缺乏管制和管制松懈的行業(yè)，如房地產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的金融領(lǐng)域等；三是央企向海外擴(kuò)張；四是央企快速進(jìn)入一些新興產(chǎn)業(yè)，如光伏、風(fēng)電和新能源汽車等產(chǎn)業(yè)[4]。從風(fēng)電、光伏電站建設(shè)情況來看，中國(guó)新能源發(fā)電領(lǐng)域的央企國(guó)企壟斷格局正在形成：風(fēng)電下游基本上被五大發(fā)電集團(tuán)掌控，截至2009年，國(guó)內(nèi)風(fēng)電總裝機(jī)容量為2500萬千瓦，五大電力集團(tuán)風(fēng)電裝機(jī)容量為1500萬千瓦，占比高達(dá)60%；此外，中廣核、國(guó)華和華潤(rùn)等央企占據(jù)了第二梯隊(duì)，國(guó)企主導(dǎo)地位十分明顯。從兩次光伏電站項(xiàng)目特許權(quán)招投標(biāo)的企業(yè)來看，光伏電站建設(shè)也是一派國(guó)企主導(dǎo)的景象。

三是規(guī)模無度。規(guī)模無度表現(xiàn)為國(guó)企盲目追求產(chǎn)值而過度擴(kuò)充規(guī)模造成了不經(jīng)濟(jì)，企業(yè)為此背上沉重的資產(chǎn)包袱和債務(wù)包袱。這種現(xiàn)象與扎堆投資、無邊擴(kuò)張同是國(guó)企預(yù)算軟約束的主要表現(xiàn)。尤其在極富誘惑力的低價(jià)資源和以GDP為導(dǎo)向的考核機(jī)制的雙重影響下，國(guó)企常常忽視規(guī)模經(jīng)濟(jì)而一味強(qiáng)調(diào)做大做強(qiáng)。武漢鋼鐵集團(tuán)公司是中國(guó)一家典型的特大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，擁有令人驚嘆的企業(yè)規(guī)模：廠區(qū)內(nèi)有八座鼓風(fēng)爐、多間熱軋廠和冷軋廠、巨大的臨江碼頭和住著30萬居民的工人社區(qū)“紅鋼城”。近五年，武鋼的產(chǎn)量幾乎翻了一番，按鋼產(chǎn)量計(jì)算已經(jīng)成為全球第六大鋼鐵企業(yè)，在中國(guó)排名前五的鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)中，武鋼投資增長(zhǎng)速度最快，它吞并了鄂鋼公司、柳州鋼鐵和昆明鋼鐵，并打入了廣西市場(chǎng)，這般龐大的規(guī)模令外國(guó)鋼企望塵莫及。近年來，鋼鐵行業(yè)因產(chǎn)能嚴(yán)重過剩而經(jīng)營(yíng)慘淡，鋼鐵價(jià)格不斷下跌，行業(yè)陷入全面虧損狀態(tài)，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)能以上50%控制在國(guó)有大中型鋼企手中，虧損面也率先集中在國(guó)有大中型鋼企當(dāng)中。雖然政府一再要求鋼企縮減產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但大型鋼企仍然不斷擴(kuò)大規(guī)模。里昂證券經(jīng)濟(jì)分析師羅福萬指出：“中國(guó)應(yīng)該將大量糟糕的國(guó)有企業(yè)清除退市?！比欢凇巴顿Y拉動(dòng)型”的發(fā)展模式下，像武鋼這樣的企業(yè)已“太大而倒不得”，越虧損越生產(chǎn)的僵持進(jìn)一步加重了鋼鐵行業(yè)的困境。

四是輕視風(fēng)險(xiǎn)。許多國(guó)企在投資前并沒有進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范的項(xiàng)目可行性研究，而把多數(shù)精力放在對(duì)行業(yè)前景天馬行空的想象上，對(duì)投資回報(bào)、項(xiàng)目?jī)攤芰?、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的評(píng)估等核心內(nèi)容蜻蜓點(diǎn)水，甚至還省略了對(duì)投資環(huán)境、技術(shù)要求和環(huán)保要求的考察，也沒有應(yīng)對(duì)項(xiàng)目虧損的實(shí)質(zhì)性預(yù)案。投資決策往往對(duì)政策過度依賴，給自己帶來很大的政策性風(fēng)險(xiǎn)。2008年以來，越是資本密集的行業(yè)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象越嚴(yán)重，地方政府主導(dǎo)的投資擴(kuò)張借助政府擔(dān)保、表外貸款和銀行間債務(wù)融資等形式，讓大量信貸資金流向了為政府代言的大型國(guó)有企業(yè)，絕大多數(shù)國(guó)企都頂著巨大的債務(wù)包袱。過度舉債使得大型國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率大幅上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年上半年鋼鐵企業(yè)的平均資產(chǎn)負(fù)債率直逼70%的高壓線，國(guó)內(nèi)86家大中型鋼鐵企業(yè)的銀行貸款合計(jì)1.3萬億元，相當(dāng)于全部銷售收入的1.67倍和利潤(rùn)的1327倍。其中，寶鋼的資產(chǎn)負(fù)債率為45.6%，首鋼、鞍鋼和河北鋼鐵分別為72%、60%和73%。當(dāng)投資虧損無利償還債務(wù)的事實(shí)擺在眼前，許多國(guó)企不斷借新還舊，抗拒退出市場(chǎng)，讓自己陷入經(jīng)營(yíng)的惡性循環(huán)。

五是產(chǎn)能低端。國(guó)企喜好投資的行業(yè)絕大多數(shù)都已達(dá)到生產(chǎn)技術(shù)成熟、產(chǎn)品市場(chǎng)飽和、已完全嵌入世界產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部的程度。尤其在工業(yè)制造業(yè)投資中，中國(guó)國(guó)企輕易得不到外國(guó)的核心技術(shù)，自己本身又缺乏技術(shù)革新的能力，產(chǎn)能聚集在低附加值、低技術(shù)含量的水平上，造成了低端生產(chǎn)能力過剩和高端生產(chǎn)能力不足長(zhǎng)期并存的局面。例如，國(guó)內(nèi)風(fēng)機(jī)制造商中，除了金風(fēng)、華銳和東汽等實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)以外，絕大多數(shù)國(guó)企通過購買國(guó)外轉(zhuǎn)讓技術(shù)進(jìn)行整機(jī)組裝，自身并不具備競(jìng)爭(zhēng)力，事實(shí)上全球領(lǐng)先的風(fēng)機(jī)制造商根本不愿意將一流的技術(shù)轉(zhuǎn)讓給他人?！白叱鋈ァ睕]有競(jìng)爭(zhēng)力，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)又消化不完，伴隨而來的就是競(jìng)爭(zhēng)加劇、價(jià)格下降、投資虧損和行業(yè)內(nèi)低端產(chǎn)能的全面過剩。

三、國(guó)企盲目投資擴(kuò)張背后的深層誘因

(一)外部誘導(dǎo)因素：內(nèi)部成本外部化*內(nèi)部成本外部化是指經(jīng)濟(jì)主體通過一系列的行為使得一部分私人成本轉(zhuǎn)移為社會(huì)成本，這里的外部化與經(jīng)濟(jì)學(xué)上的外部性實(shí)質(zhì)上相同，但成因上有所差別。王立國(guó)和周雨[6]有相關(guān)觀點(diǎn)的闡述。

王立國(guó)和周雨(2013)認(rèn)為，內(nèi)部成本外部化的動(dòng)因在于地方政府盲目追求GDP，內(nèi)部成本外部化的能力來源于要素的非市場(chǎng)化[6]。由于內(nèi)部成本外部化現(xiàn)象使得本由企業(yè)承擔(dān)的一部分成本轉(zhuǎn)嫁給了社會(huì)大眾，企業(yè)成本的這種降低扭曲了企業(yè)的投資行為，加大了產(chǎn)能進(jìn)入強(qiáng)度，增加了行業(yè)產(chǎn)能過剩的可能性。本文認(rèn)為，地方政府利用其在要素市場(chǎng)上的干預(yù)能力為企業(yè)提供低價(jià)格要素，造成的內(nèi)部成本外部化現(xiàn)象是國(guó)有企業(yè)盲目投資擴(kuò)張的外部誘導(dǎo)因素。這種現(xiàn)象在國(guó)有部門和企業(yè)經(jīng)常發(fā)生：一是地方政府以土地為手段的內(nèi)部成本外部化；二是地方政府以資本為手段的內(nèi)部成本外部化；三是地方政府以環(huán)境為手段的內(nèi)部成本外部化。

3.2 做好入院介紹 患者入院后一般均有1～2名家屬陪伴，因此在入院介紹欄內(nèi)除了介紹手外科團(tuán)隊(duì)的專家陣容外，同時(shí)介紹目前病房正在開展優(yōu)質(zhì)護(hù)理服務(wù)。

在土地資源分配中，中國(guó)土地所有權(quán)主體是國(guó)家和農(nóng)村集體，分配客體是土地使用權(quán)。其中，國(guó)有土地是由接受國(guó)家委托的地方政府和相關(guān)的土地管理部門進(jìn)行分配，這使得土地成為地方政府操控經(jīng)濟(jì)的主要行政性工具。在試圖招商引資的時(shí)候，地方政府會(huì)大幅降低地價(jià)甚至無償提供給企業(yè)使用。對(duì)于轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體所有的土地，地方政府也千方百計(jì)將其轉(zhuǎn)為非農(nóng)用建設(shè)用地。多數(shù)情況下政府先通過補(bǔ)償征收取得集體土地，然后再低價(jià)或無償出讓給企業(yè)使用。除此以外，地方政府還會(huì)采取一種間接手段為企業(yè)爭(zhēng)取土地，他們名義上不參與土地交易，卻暗中向農(nóng)民施加壓力，迫使他們通過轉(zhuǎn)讓、租用等方式將土地送入市場(chǎng)，最終為企業(yè)所用。有相當(dāng)數(shù)量的大中型國(guó)有企業(yè)因此嘗到甜頭。

地方政府對(duì)資本市場(chǎng)的內(nèi)部成本外部化主要體現(xiàn)在以銀行為主體的間接融資市場(chǎng)中。為了實(shí)現(xiàn)效益最大化，銀行傾向于把貸款提供給大中型企業(yè)、國(guó)有企業(yè)和熱門行業(yè)。當(dāng)政府迫使銀行發(fā)放貸款，為降低風(fēng)險(xiǎn)，銀行也傾向更安全的政府項(xiàng)目、政府擔(dān)保項(xiàng)目或者國(guó)企項(xiàng)目，最終導(dǎo)致大量信貸資源流向國(guó)有行業(yè)和部門。銀行對(duì)小型企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)設(shè)立較高的貸款門檻，在數(shù)額、期限、利率和擔(dān)保等方面設(shè)立種種限制，甚至推出類似“300萬元以下的企業(yè)貸款不予考慮”的“金融壓抑”*“金融壓抑”理論是由美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥金農(nóng)首創(chuàng)。廣義上的金融壓抑是指市場(chǎng)機(jī)制作用沒有得到充分發(fā)揮的發(fā)展中國(guó)家所存在的金融管制過多、利率限制、信貸配額以及金融資產(chǎn)單調(diào)等現(xiàn)象。政策，導(dǎo)致了信貸資源的錯(cuò)配失衡。天則經(jīng)濟(jì)研究所2011年發(fā)布的報(bào)告稱，在融資成本方面，國(guó)企的平均實(shí)際利息率僅為1.60%，而其他企業(yè)的加權(quán)平均實(shí)際利息率為4.68%，若不考慮其他企業(yè)內(nèi)部資本成本外部化情況，以其他企業(yè)的加權(quán)平均實(shí)際利息率作為社會(huì)資本應(yīng)得收益率，則國(guó)企2001～2009年侵占的社會(huì)利益就高達(dá)2.75萬億元。

地方政府的政策性補(bǔ)貼，扭曲了要素市場(chǎng)價(jià)格，壓低了投資成本。而憑借政治關(guān)聯(lián)的身份，國(guó)企成為了地方政府補(bǔ)貼的最大受益者，享受各種形式的資金補(bǔ)貼和政策性補(bǔ)貼。耿強(qiáng)等(2011)[7]通過建立引入了產(chǎn)能利用率的RBC模型證明：“政策性補(bǔ)貼加大會(huì)更快地形成產(chǎn)能過剩，從而對(duì)主要宏觀經(jīng)濟(jì)變量產(chǎn)生影響?！变撹F行業(yè)一直是地方政府的補(bǔ)貼大戶，鋼鐵行業(yè)的補(bǔ)貼的來源主要來自中央政府或者地方政府，主要形式為還貸支持和直接現(xiàn)金補(bǔ)貼。根據(jù)網(wǎng)易財(cái)經(jīng)的統(tǒng)計(jì)，在滬深股市35家以鋼鐵為主業(yè)的上市公司中，僅2012年一年，政府的補(bǔ)貼總額高達(dá)61.457億元，為2011年的兩倍，其中補(bǔ)貼超過1億元的企業(yè)有6家，補(bǔ)貼最少的也有270萬元。凌鋼集團(tuán)是朝陽市最大的納稅戶，分別于2010年、2011年獲得政府補(bǔ)貼1775萬元和2359萬元；2012年凌鋼股份主營(yíng)業(yè)務(wù)巨虧3.35億元，而后獲得5.05億元政府補(bǔ)貼以此扭虧為盈；2013年6月公告獲得朝陽市財(cái)政局下發(fā)的財(cái)政補(bǔ)助資金3.5億元，其中技術(shù)開發(fā)補(bǔ)助1.5億元，貸款貼息2億元，從該年度伊始至獲得補(bǔ)助止，凌鋼股份已累計(jì)虧損1～1.2億元。即便是在連年的虧損需要補(bǔ)貼才能沖抵的情況下，凌鋼仍然保持產(chǎn)能“大躍進(jìn)”的態(tài)勢(shì)。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)企業(yè)環(huán)境污染損失很低。據(jù)悉，目前環(huán)保部門對(duì)企業(yè)污染事故依法作出的最高處罰不過100萬元。對(duì)于資金實(shí)力雄厚的國(guó)有企業(yè)來說，污染罰款與節(jié)能減排所耗成本相比不過是小菜一碟，何況罰出去的都是“國(guó)有資本”。此外，有些國(guó)企天生“身份優(yōu)越”，與當(dāng)?shù)卣捌郊?jí)”甚至是具有更高的行政級(jí)別，導(dǎo)致地方政府和相關(guān)環(huán)保部門對(duì)其污染行為不敢干涉，致使環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管難度加大。曾有媒體發(fā)表評(píng)論稱：“有的大型國(guó)有企業(yè)明目張膽地向江河湖泊排污，因?yàn)樗鼈兦宄?，政府?huì)因?yàn)閾?dān)憂事件對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生不良影響而選擇網(wǎng)開一面，最后不過是通報(bào)批評(píng)、罰點(diǎn)款；而那些中小型民企則是偷偷摸摸地排污，因?yàn)橐坏┍蛔?，罰款會(huì)使企業(yè)經(jīng)營(yíng)遭受重創(chuàng)，而且還會(huì)面臨關(guān)停的危險(xiǎn)。”

國(guó)企淡漠的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)歸根結(jié)底是由內(nèi)部成本外部化問題滋生的，體制上的根本性弊端扭曲了地方政府和國(guó)有企業(yè)的投資行為，當(dāng)投資成本和風(fēng)險(xiǎn)能夠向社會(huì)轉(zhuǎn)嫁時(shí)，企業(yè)內(nèi)部的預(yù)算約束力自然變“軟”，直接的結(jié)果就是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩與投資沖動(dòng)并存。

(二)內(nèi)部誘導(dǎo)因素：不明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

詹森和麥克林(Jensen & Meckling，1976)[8]指出，兩權(quán)分離導(dǎo)致股東和管理者利益不一致，股東的主要目標(biāo)是剩余收益索取，即未來凈現(xiàn)金流索??；而管理者并不總是按照股東財(cái)富最大化進(jìn)行決策，因?yàn)槠渌饺耸找娉爽F(xiàn)金流外還包括在職消費(fèi)等，由此引致了代理問題。管理者的效用是企業(yè)規(guī)模與業(yè)績(jī)的增函數(shù)[9]，當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)流動(dòng)性過剩時(shí)，管理者不會(huì)將富余現(xiàn)金流支付予股東，而是將其投資到一些非但不能增加股東財(cái)富反而還會(huì)損害企業(yè)價(jià)值的項(xiàng)目中，以便構(gòu)建自己能夠控制的“帝國(guó)”，從而導(dǎo)致過度投資。[10]周黎安(2004)[11]在科爾內(nèi)(Kornai，1986)[12]“父愛主義”*科爾內(nèi)認(rèn)為國(guó)企預(yù)算軟約束問題的出現(xiàn)歸因于政府對(duì)國(guó)企有“父愛主義”傾向，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是普遍存在的動(dòng)機(jī)。經(jīng)典理論基礎(chǔ)上提出中國(guó)處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，動(dòng)機(jī)不再是簡(jiǎn)單的“父愛主義”，還有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中嵌入了政治晉升博弈的性質(zhì)。他通過建立模型說明地方官員依賴于地方經(jīng)濟(jì)尤其是國(guó)企的影響力，通過惡性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到政治競(jìng)爭(zhēng)的目的，這是中國(guó)國(guó)企存在預(yù)算軟約束的新根源。錢(Qian，1996)[13]認(rèn)為，國(guó)企要承擔(dān)兩類成本，一類是由政府控制形成的政治成本，另一類是由內(nèi)部人控制引發(fā)的代理成本。唐雪松等(2007)[14]提供了經(jīng)理機(jī)會(huì)主義引發(fā)過度投資行為的證據(jù)，認(rèn)為所有權(quán)與控制權(quán)分離產(chǎn)生的代理問題，導(dǎo)致了經(jīng)理人為了自身私利而采取過度投資的行為。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的基本要求是，企業(yè)產(chǎn)權(quán)是單純的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)權(quán)利，而中國(guó)國(guó)企的產(chǎn)權(quán)中同時(shí)存在兩層委托—代理關(guān)系：一是國(guó)家代表國(guó)民擁有企業(yè)，二是企業(yè)管理者接受國(guó)家委托管理企業(yè)。在雙重代理機(jī)制下，國(guó)企實(shí)質(zhì)上是政府的行政工具而非真正的市場(chǎng)參與主體。1994年財(cái)政分權(quán)改革以后，由于地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等以及市場(chǎng)化融資手段、配套服務(wù)體系的不完善，中國(guó)開始出現(xiàn)地方政府直接介入經(jīng)濟(jì)、充當(dāng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理角色的“公司化”*地方政府公司化更為具體的表述為：地方政府在自己所轄的行政區(qū)域內(nèi)，以追求自身利益最大化為目標(biāo)，以對(duì)各種行政資源的控制和支配為資本，以商業(yè)行為和超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制為背景的市場(chǎng)交易為經(jīng)營(yíng)手段，以獲取民眾廉價(jià)勞動(dòng)力的使用為用工和人事管理策略，以偽公共利益最大化的所謂“經(jīng)營(yíng)城市”為理念，以官員老板化為從政之道，圍繞著政績(jī)和升遷而形成的一整套類似于公司制的官場(chǎng)規(guī)則體系。趨勢(shì)，各級(jí)政府與所轄企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)，逐漸結(jié)成類似大型企業(yè)集團(tuán)的利益共同體。吳淑琨和席酋民(2001)[15]提出，從國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理來看，公司組織設(shè)計(jì)具有雙重性。國(guó)企的管理者直接由政府或者上級(jí)部門任免，決定了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必然受到政府約束；企業(yè)內(nèi)部組織主要受到黨代會(huì)、職工代表大會(huì)和工會(huì)的監(jiān)督控制，如此的內(nèi)外雙層制約機(jī)制使得傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制僵化，經(jīng)濟(jì)效率低下。

地方財(cái)政有很大一塊來自地方國(guó)有企業(yè)的收入,所以地方政府對(duì)地方國(guó)企的“照顧”實(shí)際上是一種趨利的投資，是擴(kuò)大地方財(cái)政收入的主要途徑。此外，地方政府希望國(guó)企迅速做大做強(qiáng)，在快速拉動(dòng)地方GDP增長(zhǎng)的同時(shí)又能夠彰顯地方政府的卓越支撐力和影響力，在這樣的期許之下，地方政府不自覺地就設(shè)下了以短期效果為導(dǎo)向的經(jīng)理人考核機(jī)制。辛清泉和譚偉強(qiáng)(2009)[16]研究發(fā)現(xiàn)，行業(yè)保護(hù)和政府控制級(jí)別影響了市場(chǎng)力量塑造國(guó)有企業(yè)經(jīng)理薪酬的能力。地方國(guó)企作為“利益共同體”的另一半，一面受到市場(chǎng)的激勵(lì)與約束，另一面又受到地方政府的激勵(lì)與約束，當(dāng)來自兩方面的激勵(lì)與約束機(jī)制出現(xiàn)偏差時(shí)，地方國(guó)企因無所適從而進(jìn)行低效率投資和過度投資。[17]

站在國(guó)企管理者的立場(chǎng)上，他們希望在有限的任期里受到政府好的評(píng)價(jià)，并且認(rèn)定自己的晉升速度取決于政府的滿意程度，包括對(duì)GDP的貢獻(xiàn)、就業(yè)率的提升、政府面子的維護(hù)效果等。加之他們自身很少持股或者根本不持股，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)效益、投資風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展對(duì)他們自身利益的意義不大，因此決策時(shí)他們偏好迎合地方政府的期望而放棄考慮經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，更缺乏技術(shù)創(chuàng)新和品牌培育的前瞻性眼光。當(dāng)對(duì)自身利益的誘惑達(dá)到一定程度的時(shí)候，甚至還會(huì)出現(xiàn)管理者主動(dòng)損害企業(yè)利益而追求一己之私的行為。

總的來說，在當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)關(guān)系下，國(guó)有企業(yè)的盲目投資擴(kuò)張行為是地方政府、外部市場(chǎng)力量、國(guó)企內(nèi)部人三方同時(shí)進(jìn)行利益博弈的結(jié)果。從微觀角度舉例，近年來，中國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)園、核電裝備產(chǎn)業(yè)園和風(fēng)機(jī)產(chǎn)業(yè)園等各類工業(yè)園區(qū)遍地開花，地方政府因看好此類新興產(chǎn)業(yè)而大力扶持，吸引了以國(guó)企為主的大小企業(yè)紛紛進(jìn)入。在這一過程中管理者被賦予領(lǐng)軍人物的重大使命，在政策優(yōu)惠條件的激勵(lì)下爭(zhēng)相帶領(lǐng)企業(yè)擴(kuò)大投資規(guī)模。當(dāng)全球市場(chǎng)突發(fā)震蕩，由于規(guī)模過大導(dǎo)致調(diào)整不及時(shí)，加上忽視技術(shù)創(chuàng)新，最終導(dǎo)致大量低端產(chǎn)能積壓而形成產(chǎn)能過剩。繼鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和煤化工等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩后，多晶硅和風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)也陷入了困局。

四、對(duì)策建議

內(nèi)部成本外部化是國(guó)有企業(yè)盲目投資擴(kuò)張導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的外部誘因，外部治理有效性的前提是市場(chǎng)的有效性，即通過推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來化解；而克服內(nèi)部產(chǎn)權(quán)缺陷帶來的弊端必須通過徹底的制度變革來實(shí)現(xiàn)。因此，化解產(chǎn)能過剩的對(duì)策也應(yīng)當(dāng)從完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和國(guó)企改革兩條主線來著手。

第一，營(yíng)造公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，通過倡導(dǎo)適度的“國(guó)退民進(jìn)”建立起長(zhǎng)效化解機(jī)制。

讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，首先要全面清除競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中國(guó)有企業(yè)所享有的各種特權(quán)、補(bǔ)貼和廉價(jià)資源，逐漸弱化直至最終去除國(guó)企的壟斷地位，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系。對(duì)國(guó)企做出的社會(huì)貢獻(xiàn)，直接按市場(chǎng)價(jià)格給予公開透明的補(bǔ)償。其次，要求政府深化投資體制改革，在制定投資、財(cái)政、稅收、金融、收入分配及社會(huì)保障機(jī)制等政策時(shí)，去除歧視性條款，主張對(duì)各類投資主體一視同仁。出臺(tái)更多有利于民營(yíng)和中小企業(yè)的金融扶持政策，發(fā)展專門為民營(yíng)和中小型企業(yè)服務(wù)的政策性銀行和小額貸款機(jī)構(gòu)，增加和拓寬民營(yíng)企業(yè)的融資渠道。

在保證公有制主體地位的前提下，鼓勵(lì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)從競(jìng)爭(zhēng)性主業(yè)中淡出，逐漸向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵性領(lǐng)域集中，投身到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)性服務(wù)和公益性項(xiàng)目等當(dāng)中。至于那些國(guó)企必須參與的競(jìng)爭(zhēng)類項(xiàng)目，盡量采用競(jìng)爭(zhēng)性的資源分配方式，以提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。在那些市場(chǎng)失效或者民間資本起初不敢涉足的領(lǐng)域，國(guó)企應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起引導(dǎo)投資的作用，真正發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的龍頭作用。

第二，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)國(guó)企改革，構(gòu)建國(guó)企的內(nèi)、外部約束體系。

用現(xiàn)代企業(yè)制度來規(guī)范國(guó)企，增強(qiáng)國(guó)企的預(yù)算約束意識(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)企本身的自負(fù)盈虧。具體來說可以讓管理層、骨干員工適度持股，讓他們?cè)谄髽I(yè)中按份享有資本利得同時(shí)又相應(yīng)承擔(dān)投資損失，通過內(nèi)部人利益與企業(yè)效益搭鉤建立起第一層約束關(guān)系；在一般性、競(jìng)爭(zhēng)性及盈利性領(lǐng)域，通過推進(jìn)民營(yíng)資本參股實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，通過保障民資股東權(quán)益建立起第二層約束關(guān)系。按照管股權(quán)和資本經(jīng)營(yíng)的原則，對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，即以“資產(chǎn)資本化”*黨的十八屆三中全會(huì)審議通過并正式發(fā)布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。的思路進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。將企業(yè)的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)效益、長(zhǎng)期社會(huì)效益、環(huán)保效益和科技創(chuàng)新成果等一并納入經(jīng)理人的績(jī)效考核指標(biāo)體系，對(duì)考核指標(biāo)的設(shè)定實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的動(dòng)向。

賦予各級(jí)國(guó)資委監(jiān)督管理的使命，讓其對(duì)國(guó)企的投資行為進(jìn)行有力監(jiān)督。根據(jù)地方的實(shí)際情況制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限制國(guó)有企業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，妥善處理國(guó)企在建違規(guī)項(xiàng)目，嚴(yán)重違規(guī)的終止建設(shè)。捋清地方政府、銀行和國(guó)企三方的關(guān)系，加快國(guó)有商業(yè)銀行公司化改革，使銀行本身成為產(chǎn)權(quán)主體和市場(chǎng)主體。嚴(yán)格限制地方政府為國(guó)企作擔(dān)保，將項(xiàng)目本身的盈利能力和償債能力、企業(yè)的節(jié)能減排效果、企業(yè)的科技創(chuàng)新能力一并納入放貸考核指標(biāo)體系。針對(duì)中國(guó)國(guó)企的具體情況制定相應(yīng)完善的法律法規(guī)來規(guī)范目前的委托-代理關(guān)系。鑒于國(guó)企較民企享有更多的資源，要求其遵守更高標(biāo)準(zhǔn)的“節(jié)能減排”要求，承擔(dān)更多的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù),努力建設(shè)綠色新型國(guó)企。

第三，以推動(dòng)兼并重組提高產(chǎn)業(yè)集中度，以激勵(lì)國(guó)企技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)化產(chǎn)能。

推動(dòng)企業(yè)跨地區(qū)、跨所有制的兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度。只要符合要求，鼓勵(lì)民企對(duì)國(guó)企進(jìn)行兼并重組，讓民營(yíng)力量能夠在一些國(guó)有壟斷領(lǐng)域和環(huán)節(jié)獲得一定的發(fā)展空間。促使國(guó)企向高端產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)，減少國(guó)企數(shù)量，優(yōu)化國(guó)企質(zhì)量，進(jìn)而優(yōu)化產(chǎn)能。有關(guān)部門應(yīng)全力配合企業(yè)，清除兼并重組過程中出現(xiàn)的障礙，并給予企業(yè)相應(yīng)的指導(dǎo)。

鑒于高端產(chǎn)能的市場(chǎng)空間依然很大，應(yīng)把激勵(lì)國(guó)企進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)能優(yōu)化作為化解產(chǎn)能過剩的一項(xiàng)長(zhǎng)效策略。具體的激勵(lì)方式可以包括財(cái)政手段激勵(lì)、金融手段激勵(lì)和褒獎(jiǎng)企業(yè)管理者等。例如，在產(chǎn)能過剩的行業(yè)中，政府可以通過稅收和補(bǔ)貼兩種財(cái)政工具來實(shí)行激勵(lì)。稅收方面，凡是在誕生先進(jìn)專利技術(shù)或者重要?jiǎng)?chuàng)新成果并受到認(rèn)可的，成功升級(jí)產(chǎn)能并在行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生重要影響的，成功改造或者引進(jìn)設(shè)備后大大降低環(huán)境污染程度的，成功將過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移出去并率先開拓市場(chǎng)的，賦予一定的稅收優(yōu)惠政策。補(bǔ)貼方面，逐漸減少以扭虧和擴(kuò)大規(guī)模為目的的政策性補(bǔ)貼，增加科技創(chuàng)新性補(bǔ)貼。

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