□李曉青 宋明爽

政策企業(yè)家與公共政策創(chuàng)新解析

□李曉青 宋明爽

李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)要“簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理”。在深入轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，政策企業(yè)家順應(yīng)放權(quán)社會(huì)、創(chuàng)新管理的要求蓬勃興起。政策企業(yè)家在政策過程中通過宣傳觀念、界定和重構(gòu)問題、設(shè)立政策議程和政策評(píng)估影響公共政策的變遷和創(chuàng)新。雖然政策企業(yè)家可能存在風(fēng)險(xiǎn)性和少數(shù)人控制公共政策等弊端，但是在政府和社會(huì)的支持下，政策企業(yè)家經(jīng)過自己的努力，可以發(fā)揮政策創(chuàng)新的積極作用?？傊?，政府職能轉(zhuǎn)變下研究政策企業(yè)家的政策創(chuàng)新有深遠(yuǎn)的意義。

政府職能轉(zhuǎn)變；政策企業(yè)家；政策創(chuàng)新

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，攻堅(jiān)克難，理清政府與市場(chǎng)、與社會(huì)之間的關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)在處理政府與社會(huì)的關(guān)系時(shí)，把社會(huì)可以做的交給社會(huì)。當(dāng)前，政策企業(yè)家在我國(guó)的影響力越來越大，成為一支不可忽視的社會(huì)力量。政策企業(yè)家不僅順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，更能促進(jìn)政策觀念、政策問題、政策議程和政策評(píng)估的創(chuàng)新。

一、政府職能轉(zhuǎn)變下的政策企業(yè)家

(一)政策企業(yè)家的特點(diǎn)

政策企業(yè)家是中國(guó)改革開放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)變政府職能和政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理走向政策化、科學(xué)化的政策過程新生體。金登認(rèn)為，“政策企業(yè)家”是對(duì)倡導(dǎo)、實(shí)施、完成政策創(chuàng)新的個(gè)體、團(tuán)體等的稱謂。[1]政策企業(yè)家包括個(gè)人和團(tuán)體，他們通過推動(dòng)議程設(shè)置、推進(jìn)政策創(chuàng)新和政策變遷來影響公共政策。

在我國(guó)，政策企業(yè)家是一種專門研究公共政策、具有政策企業(yè)家精神的組織或個(gè)人，包括政府內(nèi)部的政策研究室，以及一些不隸屬于任何政府部門或單位的、獨(dú)立的政策研究者或研究機(jī)構(gòu)。例如，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李玲教授、中華醫(yī)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉俊教授在醫(yī)療改革方案的設(shè)計(jì)工作中提出的建議，成為政府決策的重要參考。

政策企業(yè)家的政策職能特點(diǎn)是：第一，政策企業(yè)家對(duì)社會(huì)需求敏感度高，擁有專業(yè)政策領(lǐng)域的知識(shí)，熟悉政策制定過程，具備可行的政策觀念并有能力推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)。第二，政策企業(yè)家持有自己的政策理念和方案，倡導(dǎo)特定政策立場(chǎng)，比如綠色組織為宣揚(yáng)環(huán)境保護(hù)積極奔跑。第三，政策企業(yè)家有強(qiáng)烈的責(zé)任心和冒險(xiǎn)精神，有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，可以掌握和運(yùn)用一定的資源，在現(xiàn)有的體制下主動(dòng)參與政策制定，并對(duì)公共政策過程發(fā)揮作用和影響。

(二)政策企業(yè)家產(chǎn)生的背景

一方面，現(xiàn)代化發(fā)展是政策企業(yè)家產(chǎn)生的重要原因。隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，現(xiàn)代化水平越來越高，專業(yè)知識(shí)在政策制定中的作用日益凸顯，[2]不可阻擋地成為政策科學(xué)化和民主化的重要保障，這促使社會(huì)上的各種精英紛紛踴躍地躋身公共政策制定的舞臺(tái)，于是政策企業(yè)家參與到公共政策中來。

另一方面，政策企業(yè)家也是市場(chǎng)化和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。

發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要轉(zhuǎn)變政府職能。在過去的三十余年，政府職能轉(zhuǎn)變主要強(qiáng)調(diào)的是機(jī)構(gòu)改革，取得了很大成效，然而政企、政資、政事、政社關(guān)系并沒有完全理順，制約著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化。因此，要突破通過機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的局限。隨著市場(chǎng)化的發(fā)展和服務(wù)型政府的建立，大量社會(huì)事務(wù)管理要通過公共政策解決，調(diào)整公共政策變得尤為重要。

突破通過機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的局限，刺激了政策企業(yè)家的發(fā)展。轉(zhuǎn)變職能需要調(diào)整公共政策，政策企業(yè)家憑借其豐富的經(jīng)驗(yàn)和企業(yè)家精神在政策調(diào)整中嶄露頭角。政策企業(yè)家往往可以影響甚至改變政治的風(fēng)向，既能清醒地認(rèn)識(shí)到并操縱特定歷史背景下的政治運(yùn)行邏輯[3]，又能憑借見多識(shí)廣的特質(zhì)和變幻的策略促成政策的變遷和創(chuàng)新。因此，轉(zhuǎn)變職能使政策企業(yè)家的活動(dòng)受到社會(huì)的關(guān)注和認(rèn)可。

(三)政策企業(yè)家有效推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

政策企業(yè)家產(chǎn)生之后，有效推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變。

首先，政策企業(yè)家的政策參與有利于放權(quán)社會(huì)、擴(kuò)大社會(huì)參與。政策企業(yè)家作為一股社會(huì)力量，拓寬了政策參與的途徑。政策企業(yè)家存在于政府系統(tǒng)內(nèi)部和外部。金登說政策企業(yè)家可能在政府內(nèi)部或外部[4]。在我國(guó)政府部門內(nèi)部，政策企業(yè)家通過將政策流、問題流和政治流結(jié)合起來，將問題和解決方案結(jié)合并進(jìn)入實(shí)質(zhì)的討論中，成為“政策話語(yǔ)權(quán)的控制者”，并通過某一領(lǐng)域的政策實(shí)驗(yàn)來促進(jìn)政策變化。[5]在政府系統(tǒng)外部，政策企業(yè)家則通過公共問題的傳播，不斷成為公共利益的推動(dòng)者，利用專業(yè)知識(shí)打破均衡的政策圖景進(jìn)而漸進(jìn)地推動(dòng)政策變化。政府系統(tǒng)之外的政策企業(yè)家對(duì)于放權(quán)社會(huì)、擴(kuò)大社會(huì)參與的作用更明顯，可以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。同時(shí)，以政策企業(yè)家為代表的多元的政策參與既有利于群策群力從而保證政策的合理性，也有利于政策各方利益的均衡與妥協(xié)，保證政策為各方所接受從而提升政策的合法性。[6]

其次，政府職能轉(zhuǎn)變強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新政府管理，政策企業(yè)家作為新的政策參與者，在政策議程設(shè)定等方面發(fā)揮了積極作用，成為政府管理創(chuàng)新的有效工具，可以推動(dòng)政策創(chuàng)新，創(chuàng)新政府管理。政策企業(yè)家參與公共政策的制定，是對(duì)公共政策的一種補(bǔ)充和創(chuàng)新。例如，《物權(quán)法》的通過就是一部分知識(shí)分子代表為主體的政策企業(yè)家推動(dòng)的體現(xiàn)?！段餀?quán)法》的制定廣泛聽取專家和社會(huì)各方面的意見，向全社會(huì)全文公布征求意見，在這樣的前提下，許多法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家積極參與，發(fā)表自己的觀點(diǎn)，物權(quán)法最終成型。

二、政策企業(yè)家的政策創(chuàng)新

政策企業(yè)家參與公共政策，不僅是轉(zhuǎn)變職能、放權(quán)社會(huì)的表現(xiàn)，也對(duì)政策創(chuàng)新起到了不可忽視的作用。為實(shí)現(xiàn)自己的政策訴求，他們倡導(dǎo)體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的政策方案，憑借一定的資源，借助公共輿論的力量，并聯(lián)合政策參與者證明政策方案的可行性。[7]通過這個(gè)過程，政策企業(yè)家可以帶動(dòng)集體行動(dòng)，并且得到政策參與者對(duì)新的政策方案的認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)政策觀念創(chuàng)新和政策過程創(chuàng)新。

(一)政策企業(yè)家在政策觀念方面的創(chuàng)新

政策企業(yè)家不會(huì)被動(dòng)接受現(xiàn)實(shí)，他們主張?zhí)囟ǖ恼呃砟?，而且有能力促使政策方案的成功。積極的政策參與是政策企業(yè)家最明顯的外部特征。[8]

第一，政策企業(yè)家可以創(chuàng)新政策觀念。政策創(chuàng)新的前提是政策觀念的變遷，政策企業(yè)家往往容易形成新穎獨(dú)特的政策觀念。政策企業(yè)家既有冒險(xiǎn)和創(chuàng)新精神，又有豐厚的知識(shí)背景，因此會(huì)對(duì)社會(huì)現(xiàn)狀有全新的理解，對(duì)社會(huì)問題有獨(dú)特的分析，產(chǎn)生創(chuàng)新性的觀念。

第二，政策企業(yè)家有利于促進(jìn)政策的創(chuàng)新和傳播。不斷地進(jìn)行政策創(chuàng)新和政策學(xué)習(xí)是維持社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力源泉。公共政策及其觀念可以在不同地區(qū)間傳播和擴(kuò)散，地區(qū)之間主要通過政策學(xué)習(xí)的方式來引進(jìn)新的政策觀念。而政策企業(yè)家是政策學(xué)習(xí)和政策擴(kuò)散的主要推動(dòng)者。

例如，我們派考察團(tuán)去發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)，考察團(tuán)就成了政策學(xué)習(xí)和政策觀念移植的主要倡導(dǎo)者，也就是所謂的政策企業(yè)家。學(xué)習(xí)的過程使政策觀念得以擴(kuò)散和傳播。[9]

(二)政策企業(yè)家在政策過程中的創(chuàng)新

政策企業(yè)家可以促進(jìn)政策問題、政策議程和政策評(píng)估創(chuàng)新。

在政策問題上，政策企業(yè)家可以推動(dòng)問題創(chuàng)新。許多社會(huì)問題如果能被政策企業(yè)家觀察和思考，并且明確地界定公共問題，就會(huì)引起政府和更多公眾的認(rèn)識(shí)。特別是他們對(duì)政策問題的重構(gòu)[10]，提出關(guān)于公共問題的新的界定，這正是政策創(chuàng)新的表現(xiàn)。例如，1999年，武漢大學(xué)桂希恩教授敏感地發(fā)現(xiàn)河南省上蔡縣文樓村感染的怪病是艾滋病，他將這一信息反映給政府并推動(dòng)更全面的考察，從此，我國(guó)開始關(guān)注艾滋病村問題。正是桂教授對(duì)問題的界定，推動(dòng)了國(guó)家和公眾對(duì)艾滋病問題的關(guān)注和有效行動(dòng)的展開。政策企業(yè)家的努力不僅推動(dòng)了政策創(chuàng)新，更影響了國(guó)家的決策和公眾的認(rèn)識(shí)。

在政策議程設(shè)立創(chuàng)新上，政策企業(yè)家發(fā)揮了很大的推動(dòng)作用。受技術(shù)因素、社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)狀況以及觀念等因素的影響，價(jià)值公共資源的有限性，公共政策問題中只有一部分能夠被提上政府公共部門的議事日程。上世紀(jì)八十年代，在我國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題暴露的背景下，安徽省何開萌最先提出農(nóng)村稅費(fèi)改革的想法，經(jīng)過詳細(xì)論證和小規(guī)模試點(diǎn)，使農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入政策議程。最終國(guó)務(wù)院在2000年下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，這是專家推動(dòng)政策議程、促使政策變遷的成功案例。

在政策評(píng)估創(chuàng)新上，政策企業(yè)家的政策評(píng)估是對(duì)現(xiàn)有政策評(píng)估途徑的一種補(bǔ)充和創(chuàng)新。政策評(píng)估在我國(guó)非常普遍，例如我國(guó)的金融制度改革、醫(yī)療制度改革、社會(huì)保障制度改革和國(guó)有企業(yè)改革等一系列重大公共政策都是經(jīng)過無數(shù)次的調(diào)查、研究反饋信息、對(duì)以往相關(guān)政策進(jìn)行綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上形成的。在政策評(píng)估中，除了政策執(zhí)行部門和監(jiān)督部門，基于其特定的利益、知識(shí)背景、價(jià)值觀，政策企業(yè)家也會(huì)對(duì)公共政策的執(zhí)行情況和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。政策企業(yè)家參與政策評(píng)估有很大的優(yōu)勢(shì)：政府內(nèi)部的政策企業(yè)家評(píng)估條件有利，評(píng)估活動(dòng)更容易引起政府部門的重視并得以采用；而在政府外部，政策企業(yè)家對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估時(shí)可以從更客觀的角度出發(fā)，評(píng)估更具說服力?？傊咂髽I(yè)家都可以通過各自的資源和能力影響政策評(píng)估，為政策評(píng)估提供新的途徑。

三、政策企業(yè)家的局限及政策創(chuàng)新的完善

(一)政策企業(yè)家的局限

政策企業(yè)家理論發(fā)源于美國(guó)，傳入中國(guó)后在三農(nóng)、社會(huì)醫(yī)療和社會(huì)保障等問題上傳達(dá)了社會(huì)邊緣群體的心聲，在推動(dòng)政策創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮了積極的作用。但是，政策企業(yè)家在我國(guó)的發(fā)展目前還不成熟，存在以下的弊端：

一是政策企業(yè)家倡導(dǎo)的理念可能存在風(fēng)險(xiǎn)性。政策企業(yè)家具備企業(yè)家精神，既能創(chuàng)新又敢于冒險(xiǎn)。他們深刻剖析社會(huì)現(xiàn)象，從自己研究的角度理解和分析公共政策問題，在這個(gè)過程中難免產(chǎn)生一些具有風(fēng)險(xiǎn)性的政策理念或方案。尤其是一些專門的政策研究機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究某一特定領(lǐng)域的公共政策，可能會(huì)優(yōu)先考慮本領(lǐng)域的發(fā)展和創(chuàng)新，提出對(duì)其他領(lǐng)域具有挑戰(zhàn)性的政策方案，對(duì)社會(huì)整體利益也會(huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)。

二是政策企業(yè)家的行動(dòng)導(dǎo)致政府內(nèi)部少數(shù)人控制公共政策。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因有兩個(gè)。一方面，我國(guó)目前政策企業(yè)家發(fā)展不夠成熟，政府內(nèi)部的政策企業(yè)家比較強(qiáng)大，而外部的政策企業(yè)家發(fā)展緩慢，這就造成了政策議程的設(shè)定或變遷受政府內(nèi)部少數(shù)人的控制，政策制定和形成有可能偏離民主的方向，從而阻礙公共政策的民主化進(jìn)程。另一方面，由于我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，一部分政策企業(yè)家為了尋求更高層次的發(fā)展依附于行政權(quán)力，甚至忽略共同體的利益和社會(huì)大眾的權(quán)益為行政權(quán)力服務(wù)，因此這部分政策企業(yè)家就成為政府內(nèi)部少數(shù)人的工具。

(二)突破局限，完善政策創(chuàng)新

突破局限，完善政策創(chuàng)新，需要政府、政策企業(yè)家的共同努力。

一是政府要謹(jǐn)慎對(duì)待政策企業(yè)家的政策方案。在環(huán)境上，政府給政策企業(yè)家提供自由發(fā)展的空間，尊重不同政策共同體或個(gè)人的利益；但對(duì)待來自政策企業(yè)家的意見或建議，政府要根據(jù)社會(huì)整體利益做出準(zhǔn)確甄別和判斷，謹(jǐn)慎處理政策企業(yè)家提出的政策理念和政策方案，慎重選擇。既要立足政策創(chuàng)新，又要按照科學(xué)程序防止政策出現(xiàn)失誤。從而科學(xué)地轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)筑政策框架結(jié)構(gòu)，制定出高質(zhì)量的公共政策。

二是提高政策企業(yè)家的獨(dú)立性，增強(qiáng)社會(huì)公共服務(wù)意識(shí)；著重培養(yǎng)政府系統(tǒng)外的政策企業(yè)家；政策企業(yè)家必須具有創(chuàng)新性思維，不拘泥于已有思維模式，從多角度、多層次、多維度出發(fā)，從平面思維過渡到立體思維，思考政府職能轉(zhuǎn)變和政策制定。

三是增強(qiáng)政策制定的前瞻性和預(yù)測(cè)性。前瞻性要求政策能估計(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷成熟和完善對(duì)政府提出新要求、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能出現(xiàn)傾向性現(xiàn)象，需要政府加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)調(diào)控和監(jiān)管、此次職能轉(zhuǎn)變到下一次行政管理體制改革發(fā)生和可能發(fā)生的情況、政府在實(shí)施新一輪職能轉(zhuǎn)變自身可能發(fā)生的變化；預(yù)測(cè)性則要求政策預(yù)測(cè)執(zhí)行可能帶來政府執(zhí)政能力提高程度、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育速度、調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系等。

四、結(jié)束語(yǔ)

政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，政策企業(yè)家推動(dòng)了政策創(chuàng)新，他們采取多樣化的行動(dòng)策略，做出了應(yīng)有的努力，成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與的重要途徑。雖然現(xiàn)階段政策企業(yè)家發(fā)展存在一些局限，但是政策企業(yè)家仍是政策研究的重要方面。正如十七大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的:“推進(jìn)政策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度”。

[1][4] [美]約翰·W·金登，丁煌、方興譯.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2004:226-259.

[2]丁煌.發(fā)展中的中國(guó)政策科學(xué)——我國(guó)公共政策學(xué)科發(fā)展的回眸與展望[J].管理世界,2003，(2)：27-57.

[3][7] 朱亞鵬．政策過程中的政策企業(yè)家：發(fā)展與評(píng)述[J]．中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012,(2)：156-164.

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[6]曾令發(fā)，政策溪流：議程設(shè)立的多源流分析——約翰·W·金登的政策理論述評(píng),理論探討，2007，(3)：136-139.

[8][9][10]顏學(xué)勇等.政策企業(yè)家：政策過程中的個(gè)體參與及其啟示[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(3)：22-25.

2013-11-03

山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，山東 泰安，271018

李曉青(1989- )，女，山東泰安人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策；宋明爽(1960- )，男，山東榮成人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長(zhǎng)、教授，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)三農(nóng)問題研究中心副主任，碩士研究生導(dǎo)師，本文通訊作者，研究方向：城市化與公共政策。

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1008-8091(2014)01-0099-04