柯 堅(jiān)

《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念與模式
——以大陸與臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境基本法的比較為分析進(jìn)路

柯 堅(jiān)

《環(huán)境保護(hù)法》在大陸環(huán)境法體系中處于核心地位，其修訂是推進(jìn)大陸環(huán)境法制建設(shè)的一個(gè)重要立法舉措。借助于大陸與臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)境基本法的比較視角，通過(guò)分析與借鑒臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以及在大陸與臺(tái)灣地區(qū)不同的立法語(yǔ)境中，區(qū)分環(huán)境管制立法與環(huán)境政策立法的不同意義，提出《環(huán)境保護(hù)法》的修訂應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)立法理念與模式從環(huán)境管制立法向環(huán)境政策立法的轉(zhuǎn)變，使環(huán)境基本政策內(nèi)嵌于修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》之中，為大陸的環(huán)境法制建設(shè)提供政策法律基礎(chǔ)。

環(huán)境保護(hù)法；環(huán)境基本法；大陸地區(qū)；臺(tái)灣地區(qū)；比較

伴隨著人口的增長(zhǎng)以及工業(yè)化、城市化的發(fā)展，人類社會(huì)所面臨的環(huán)境問(wèn)題日益突出。在全球、區(qū)域、國(guó)家、地區(qū)和地方等不同層面，水資源短缺與污染、空氣污染、廢物污染、森林與草場(chǎng)破壞、生物物種消失、生物多樣性喪失、土地沙漠化、海洋污染和破壞、生態(tài)環(huán)境退化、氣候變化等一些環(huán)境問(wèn)題，已經(jīng)成為各個(gè)國(guó)家和地區(qū)所需要關(guān)注和面對(duì)的共同挑戰(zhàn)，以及所需要應(yīng)對(duì)和解決的一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。各國(guó)、各地區(qū)的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)表明，環(huán)境法在應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境問(wèn)題時(shí)具有不可替代的作用。全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)四次審議，于2014年4月24日通過(guò)了具有環(huán)境基本法地位的《環(huán)境保護(hù)法》。《環(huán)境保護(hù)法》的修訂是推進(jìn)大陸環(huán)境法制建設(shè)的一個(gè)重要立法舉措，本文試圖以大陸與臺(tái)灣的環(huán)境基本法的比較為視角，通過(guò)分析與借鑒臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討《環(huán)境保護(hù)法》的立法理念及其模式選擇。

一、“環(huán)境時(shí)刻”的立法抉擇：環(huán)境議題的社會(huì)生成與法律理念

臺(tái)灣地區(qū)在2002年制定了“環(huán)境基本法”，從立法構(gòu)想的開始到實(shí)際的法案出臺(tái)，歷時(shí)30余年。按照邱聰智教授的觀點(diǎn)，在其發(fā)展歷程上，歷經(jīng)了“公害防治基本法”、“環(huán)境保護(hù)基本法”，乃至最終的“環(huán)境基本法”等不同的版本。①關(guān)于臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法沿革，參見(jiàn)邱聰智：《公害法原理》，1987年自版，第125～128頁(yè)。 轉(zhuǎn)引自葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學(xué)出版社2013年版，第13頁(yè)。葉俊榮教授進(jìn)一步認(rèn)為，臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”在今天具有政策性立法的格局，是隨著時(shí)間與社會(huì)發(fā)展脈絡(luò)不斷演變而來(lái)的，其立法歷程反映了四個(gè)重要的轉(zhuǎn)折：從總則性法律到政策性法律，從狹義的公害到環(huán)境永續(xù)、國(guó)際影響，以及社會(huì)轉(zhuǎn)型。①參見(jiàn)葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學(xué)出版社2013年版，第13、14頁(yè)。在2002年制定“環(huán)境基本法”前后，臺(tái)灣地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)沖突日益突出的社會(huì)背景下，經(jīng)歷了社會(huì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的勃興以及環(huán)境保護(hù)民主運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，這種社會(huì)政治變遷直接推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)問(wèn)題成為臺(tái)灣社會(huì)一項(xiàng)重要的社會(huì)政治議題，并為“環(huán)境基本法”的制定奠定了較為堅(jiān)實(shí)的社會(huì)政治基礎(chǔ)和立法前提。

自20世紀(jì)70年代末實(shí)施改革與開放政策以來(lái)，大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取得了舉世矚目的成就。一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化的迅猛發(fā)展極大地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)并大幅度地提高了國(guó)民的物質(zhì)生活水平；另一方面，伴隨著高消耗、高浪費(fèi)、高污染的粗放性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，環(huán)境污染問(wèn)題、生態(tài)破壞問(wèn)題和資源枯竭問(wèn)題已經(jīng)在大陸全方位、多樣態(tài)地呈現(xiàn)出來(lái)。在環(huán)境污染方面，主要大氣、水、土壤等污染物排放量超過(guò)環(huán)境承載能力，流經(jīng)城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴(yán)重，酸雨污染加重，持久性有機(jī)污染物的危害開始顯現(xiàn)，土壤污染面積擴(kuò)大，近岸海域污染加劇，核與輻射環(huán)境安全存在隱患；在自然生態(tài)破壞方面，生態(tài)破壞嚴(yán)重，水土流失量大面廣，沙漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)功能退化；在自然資源開發(fā)、利用方面，相對(duì)于巨大的人口基數(shù)，環(huán)境的承載能力相當(dāng)有限，能源短缺、水資源不足、土地資源匱乏等資源短缺問(wèn)題日益突出。根據(jù)有關(guān)政府部門的預(yù)測(cè)，到2020年大陸人口將繼續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續(xù)增長(zhǎng)，環(huán)境保護(hù)面臨的壓力將會(huì)越來(lái)越大。②參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第二項(xiàng)。

環(huán)境危機(jī)已經(jīng)構(gòu)成了大陸當(dāng)前社會(huì)、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中所面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。事實(shí)上，社會(huì)公共媒體不斷披露的霧霾污染、流域水污染等各種環(huán)境污染與破壞的公共事件，折射出當(dāng)今中國(guó)無(wú)法忽視的環(huán)境危機(jī)的基本社會(huì)事實(shí)，而頻繁發(fā)生的環(huán)境公共事件則不斷地挑戰(zhàn)社會(huì)公眾的承受底線。環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源枯竭等方面所存在的問(wèn)題，不僅給大陸造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且直接地危害到人民的生命健康安全，還影響到社會(huì)的穩(wěn)定和秩序?？梢哉f(shuō)，大陸已經(jīng)并正在為環(huán)境污染和生態(tài)破壞付出沉重的代價(jià)，未來(lái)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展也面臨著日趨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，在區(qū)域性、全球性的環(huán)境問(wèn)題的整體圖景中，大陸也不可否認(rèn)地處于一個(gè)令國(guó)際社會(huì)所矚目的中心位置。

與臺(tái)灣地區(qū)自下而上的環(huán)境民主運(yùn)動(dòng)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題成為社會(huì)政治議題，并加速了《環(huán)境基本法》的頒行的立法過(guò)程不同，大陸地區(qū)環(huán)境法制建設(shè)主要是自上而下的政治推動(dòng)和法制演進(jìn)過(guò)程。繼中國(guó)共產(chǎn)黨十七大提出建設(shè)生態(tài)文明的政策主張后，十八大進(jìn)一步闡釋了生態(tài)文明建設(shè)的政治主張，并把生態(tài)文明建設(shè)放在國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體布局的高度來(lái)論述。十八大報(bào)告首次用專篇較為全面地提出了生態(tài)文明的基本政策內(nèi)涵，提出“面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展?！辫b于現(xiàn)階段環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻形勢(shì)，建設(shè)生態(tài)文明的政治主張和政策方略有其內(nèi)在的必然性。中國(guó)共產(chǎn)黨提出的建設(shè)生態(tài)文明的執(zhí)政理念，表明環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)入最高層次的政治議程。顯然，執(zhí)政黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的政治主張和政策方略，為環(huán)境法制建設(shè)奠定一個(gè)良好的社會(huì)政治前提。

近些年來(lái)，環(huán)境保護(hù)立法已經(jīng)成為大陸地區(qū)各個(gè)法律部門中最為活躍、立法最多的領(lǐng)域之一。與此同時(shí)，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及環(huán)境問(wèn)題的日益突出，環(huán)境法體系的連貫性不足、環(huán)境法律制度滯后、環(huán)境法律規(guī)范互相沖突的矛盾也日益突出，甚至出現(xiàn)單項(xiàng)環(huán)境污染防治立法、自然資源立法彼此之間、相互之間各自為政、相互重復(fù)、相互抵觸的現(xiàn)象。無(wú)疑，在大陸地區(qū)的環(huán)境法體系中，頒行于1989年的《環(huán)境保護(hù)法》處于領(lǐng)頭法、綱領(lǐng)法的地位，并發(fā)揮著準(zhǔn)基本法的龍頭作用。然而，《環(huán)境保護(hù)法》誕生于大陸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特定歷史時(shí)期，其歷史局限性和制度局促性越來(lái)越多地顯現(xiàn)出來(lái)。由于其自身存在的一些內(nèi)在缺陷，《環(huán)境保護(hù)法》本身已經(jīng)難以適應(yīng)環(huán)境法制建設(shè)的需要。①1995年八屆全國(guó)人大三次會(huì)議到2011年十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議，修改《環(huán)境保護(hù)法》的議案共計(jì)78件。直至十一屆全國(guó)人大常委會(huì)將修改《環(huán)境保護(hù)法》正式列入了五年立法規(guī)劃的論證項(xiàng)目。參見(jiàn)環(huán)境保護(hù)部致全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于報(bào)送對(duì)〈環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）〉意見(jiàn)和建議的函》（環(huán)函[2012]284號(hào)），環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站，http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bh/201210/t20121031_240778.htm. 2013年11月30日瀏覽。

葉俊榮教授借用憲法變遷討論中有關(guān)“憲法時(shí)刻”（constitutional moment）的用語(yǔ)，提出環(huán)境基本法立法及其社會(huì)政治討論的“環(huán)境時(shí)刻”（environmental moment），②有關(guān)“憲法時(shí)刻”，參見(jiàn)Bruce Ackerman, We the People, Volume l: Foundations, Harvard University Press, 1991. 轉(zhuǎn)引自葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學(xué)出版社2013年版，第7頁(yè)。意指在全球、國(guó)家和地區(qū)等不同層面環(huán)境保護(hù)的社會(huì)政治生成的氛圍下，環(huán)境基本法立法或者環(huán)境政策法立法及其廣泛的社會(huì)討論對(duì)于環(huán)境法治的特殊意義與重要性。葉俊榮教授認(rèn)為，不論是大陸地區(qū)的《環(huán)境保護(hù)法》還是臺(tái)灣地區(qū)的“環(huán)境基本法”，其立法的模式都不同于以單項(xiàng)污染介質(zhì)或自然生態(tài)環(huán)境對(duì)象為保護(hù)目的的管制性法律，其性質(zhì)上已經(jīng)超越單純的環(huán)境管制，不論其名稱是基本法還是政策法，都具有高度的政策導(dǎo)引性，因而可以將其稱為環(huán)境基本法的政策立法。③葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學(xué)出版社2013年版，第6頁(yè)。

在環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)入政治視野的中心地帶，并催生政府與社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)的“環(huán)境時(shí)刻”，環(huán)境基本法的制定勢(shì)在必行。對(duì)于環(huán)境基本法而言，它不能僅定位于環(huán)境保護(hù)的法律管制，而是必須發(fā)揮解決環(huán)境公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的政策法的作用和功能。④同上，第11頁(yè)。大陸地區(qū)環(huán)境法制建設(shè)，特別是圍繞著《環(huán)境保護(hù)法》修訂的討論，也正在經(jīng)歷著環(huán)境保護(hù)政治變遷與環(huán)境法制建設(shè)的“環(huán)境時(shí)刻”。事實(shí)上，伴隨著《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案的討論，如何修訂《環(huán)境保護(hù)法》的立法問(wèn)題已經(jīng)成為政府和社會(huì)各界所關(guān)注的一個(gè)熱門話題。⑤2012年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議了《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》，公開向社會(huì)征求意見(jiàn)，并通過(guò)政府網(wǎng)站和媒體等平臺(tái)，征求各個(gè)方面的意見(jiàn)和建議。此時(shí)，如何順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的政治目標(biāo)和整體戰(zhàn)略，通過(guò)合理地修訂《環(huán)境保護(hù)法》為環(huán)境法制建設(shè)奠定政策與法律基礎(chǔ)，已經(jīng)成為立法部門、學(xué)界和實(shí)務(wù)部門面臨的一個(gè)不可回避的問(wèn)題。

二、管制立法與政策立法：環(huán)境基本法的立法模式

由于環(huán)境問(wèn)題主要產(chǎn)生于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的環(huán)境負(fù)外部性，環(huán)境管制因而成為政府基于環(huán)境保護(hù)目的干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的理由，以及解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題的基本手段。從各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的環(huán)境立法發(fā)展來(lái)看，早期具有綜合性立法特征的環(huán)境綜合法往往偏重于環(huán)境行政管制法律制度的創(chuàng)設(shè)。典型環(huán)境管制立法如1967年日本在其公害泛濫時(shí)期通過(guò)的《公害對(duì)策基本法》，該法較為系統(tǒng)地規(guī)定了應(yīng)對(duì)水污染、大氣污染、固體廢物、噪聲等的環(huán)境管制制度、方法和措施。在20世紀(jì)中后期，在大陸和臺(tái)灣地區(qū)，為了應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題，也都分別制定和頒布了針對(duì)不同環(huán)境污染的以環(huán)境管制為特色的眾多環(huán)境污染防治的單項(xiàng)立法。

在考察臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法理念及其社會(huì)脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，葉俊榮教授對(duì)于環(huán)境管制立法與環(huán)境政策立法進(jìn)行了區(qū)分。他認(rèn)為，管制性立法是環(huán)境立法的原型，包括針對(duì)污染所進(jìn)行的管制或自然保育，其特色是針對(duì)不同的管制項(xiàng)目或介質(zhì)，訂定一定的目標(biāo)，透過(guò)不同的手段，以維護(hù)或改善環(huán)境的品質(zhì)。①參見(jiàn)葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學(xué)出版社2013年版，第7頁(yè)。臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”在一定程度上規(guī)定了一些基礎(chǔ)性的環(huán)境管制制度，主要包括環(huán)境資源規(guī)劃與總量管制制度②參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第16條。，環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度③參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第22條。，核能計(jì)劃與管制制度④參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第23條。，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度⑤參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第24條。，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度⑥參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第25條。，許可、查核與稽查制度⑦參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第26條。，環(huán)境監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度⑧參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第27條。，環(huán)境污染及破壞者付費(fèi)制度⑨參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第28條。，環(huán)境糾紛處理以及環(huán)境緊急應(yīng)變、損害賠償、補(bǔ)償及救濟(jì)制度⑩參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第33條。，等等。

考察臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的形成和發(fā)展歷程，它從過(guò)去著重于有人受到損害的“公害”概念，發(fā)展到后來(lái)將自然資源作為保護(hù)對(duì)象的“環(huán)境保護(hù)”觀念，并同時(shí)將“環(huán)境”理解為自然環(huán)境與社會(huì)環(huán)境的總稱。如今，保護(hù)環(huán)境的概念也隨著人們與環(huán)境相處邏輯的改變而發(fā)生變革，其立法重心已經(jīng)由保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的永續(xù)發(fā)展。?參見(jiàn)葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學(xué)出版社2013年版，第13，14頁(yè)?？傮w上，臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”在法律性質(zhì)上屬于政策性的環(huán)境立法，即其立法側(cè)重點(diǎn)不是在于具體的環(huán)境管制事項(xiàng)、管制工具和執(zhí)行手段的法律規(guī)定。臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”除了規(guī)定了環(huán)境基本管制制度之外，還確立了整體性的環(huán)境政策目標(biāo)、導(dǎo)向與原則?參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第1條至第18條。，永續(xù)發(fā)展指標(biāo)?參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第7條。，相關(guān)職能部門和組織?參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第29，30條。，公民訴訟?參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第34條。，環(huán)境信息公開?參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第15條。，環(huán)境司法?參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第14條。、基金制度?參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”第31條。等基礎(chǔ)性、總體性的環(huán)境政策與法律的思路和方法。相較于以特定的管制事項(xiàng)為其范疇的管制性立法，政策性立法則非鎖定于單一的管制領(lǐng)域或管制事項(xiàng)，而是規(guī)范整體的環(huán)境政策方向、原則與環(huán)境基礎(chǔ)制度。?參見(jiàn)葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學(xué)出版社2013年版，第9頁(yè)?？梢哉f(shuō)，“環(huán)境基本法”的形成與發(fā)展顯現(xiàn)了臺(tái)灣地區(qū)政府與社會(huì)對(duì)于環(huán)境議題范疇內(nèi)政策與法律的社會(huì)理解與政治認(rèn)知，并為環(huán)境法治社會(huì)的形成奠定了法律基礎(chǔ)。臺(tái)灣地區(qū)“環(huán)境基本法”的立法經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境政策性立法主要的功能是形成環(huán)境立法的基本框架與走向，而國(guó)家或地區(qū)基本環(huán)境政策的法律化，既有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡，又有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的不同利益訴求之間的復(fù)雜關(guān)系。

三、從管制立法到政策立法：《環(huán)境保護(hù)法》的立法模式選擇

基于人口、資源與環(huán)境的基本國(guó)情，大陸地區(qū)早在1983年就提出環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，并將其作為具有全局性、長(zhǎng)期性和戰(zhàn)略性的立國(guó)之策、治國(guó)之策。如果說(shuō)在20世紀(jì)80年代初期政府和社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的含義缺乏真正了解的話，環(huán)境問(wèn)題全方位、深層次、多樣態(tài)的呈現(xiàn)，則使我們能夠?qū)Νh(huán)境保護(hù)基本國(guó)策的政策與法律維度的展開有了更加完整、清晰的認(rèn)識(shí)。環(huán)境政策法屬于環(huán)境法體系的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性立法。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)立足于構(gòu)筑生態(tài)文明的政治目標(biāo)和整體戰(zhàn)略，利用修改《環(huán)境保護(hù)法》的契機(jī)，制定一部能夠高屋建瓴地全局性協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境、資源保護(hù)的環(huán)境政策法。

1989年《環(huán)境保護(hù)法》頒布于大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)開始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的特定時(shí)期。《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)際上是政策法與管制法相結(jié)合的產(chǎn)物。一方面，它希望昭示環(huán)境保護(hù)的目的、方針、政策；另一方面，它又試圖通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、限期治理、排污收費(fèi)、三同時(shí)等管制性法律制度的規(guī)定，為環(huán)境法的行政法律實(shí)施提供法律上的依據(jù)。在特定的立法背景下，《環(huán)境保護(hù)法》依然具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)應(yīng)，《環(huán)境保護(hù)法》注重環(huán)境污染管制制度的建立及其管制工具和手段的運(yùn)用，具體表現(xiàn)為環(huán)境行政監(jiān)督管理體制僵化、環(huán)境行政權(quán)力交疊、環(huán)境管制制度繁瑣且手段單一、行政相對(duì)人和社會(huì)公眾的環(huán)境法律救濟(jì)缺乏等弊端。相比而言，《環(huán)境保護(hù)法》基本上沒(méi)有涉及經(jīng)濟(jì)刺激手段和市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)用，當(dāng)然，更談不上對(duì)于其他環(huán)境政策維度和面向的關(guān)注。

在大陸社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，需要以《環(huán)境保護(hù)法》為環(huán)境保護(hù)的基本政策與法律依據(jù)，在國(guó)家與社會(huì)、政府管制與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間不斷地形成一種互動(dòng)的理性關(guān)系。一方面，大陸的經(jīng)濟(jì)體制改革重新確定了政府的職能和市場(chǎng)的作用，即在政府與企業(yè)、政府與市場(chǎng)之間進(jìn)行權(quán)力的再分配。經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)主要受到市場(chǎng)規(guī)律的支配，資源的分配以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)。政府的職能轉(zhuǎn)移到以宏觀調(diào)控，維護(hù)市場(chǎng)秩序，為企業(yè)的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，提供公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)中來(lái)。另一方面，政府的環(huán)境法律管制手段需要逐步從直接控制、強(qiáng)制命令為主，轉(zhuǎn)向與間接管理和調(diào)節(jié)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)政府管理與市場(chǎng)手段的協(xié)調(diào)。當(dāng)前，《環(huán)境保護(hù)法》修訂需要從其行政監(jiān)督管理色彩過(guò)于濃厚的環(huán)境管制法的功能定位中超越出來(lái)，使其成為一部協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系、確立國(guó)家環(huán)境政策、目標(biāo)與基本方法的國(guó)家基本法律。

除了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的背景之外，1989年的《環(huán)境保護(hù)法》在其最初的制定與通過(guò)之時(shí)，大陸地區(qū)社會(huì)公眾的環(huán)保意識(shí)剛開始萌生，政府更多地從技術(shù)層面而非社會(huì)層面關(guān)注環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，且政府環(huán)境保護(hù)公共職責(zé)以及接納公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的社會(huì)政治理念也尚未形成。由此，《環(huán)境保護(hù)法》基本上未考慮政府權(quán)力壟斷與社會(huì)要求分權(quán)的沖突，對(duì)公民參與環(huán)境公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)、訴訟權(quán)等法律權(quán)利也未提及。公民和社會(huì)公眾的有效參與與合作，可以彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家行政管制的不足，并促使環(huán)境與資源開發(fā)、利用和保護(hù)社會(huì)公共事務(wù)決策及其實(shí)施能夠在更大程度上指向最大化的公共利益。①參見(jiàn)柯堅(jiān)著：《環(huán)境法的生態(tài)實(shí)踐理性原理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第142頁(yè)。時(shí)至今日，單純依靠政府力量顯然已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐要求，平衡監(jiān)督管理者與被監(jiān)督管理者的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系，建立一個(gè)具有可歸責(zé)性的政府環(huán)境行政法律機(jī)制，是健康的、有效的環(huán)境法治的基本要求。為此，需要充分發(fā)揮社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的積極作用，并推動(dòng)政府環(huán)境行政權(quán)力及其行使的透明化、規(guī)范化和民主化。

實(shí)際上，一些發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境保護(hù)的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，公平、有效地應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境問(wèn)題，不僅需要政府的環(huán)境管制，而且還需要借助于社會(huì)各個(gè)方面對(duì)于環(huán)境保護(hù)的積極意愿，進(jìn)行有效的環(huán)境公共治理。根據(jù)英國(guó)學(xué)者斯托克的概括，公共治理包含五個(gè)要點(diǎn)：（1）治理是出自政府、但又不限于政府的一套社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，還包括一系列社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和團(tuán)體；（2）治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中，存在著國(guó)家和社會(huì)邊界的模糊，私人部門正承擔(dān)越來(lái)越多的原來(lái)由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任；（3）治理意味著在涉及社會(huì)集體選擇和行動(dòng)時(shí)，各個(gè)權(quán)威和機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴，需要進(jìn)行協(xié)商和合作；（4）治理意味著參與者之間最終將形成一個(gè)具有自主性的網(wǎng)絡(luò)；（5）治理意味著社會(huì)公共職能的實(shí)現(xiàn)不僅僅依賴于強(qiáng)制性的權(quán)力，溝通、合作等方式和技術(shù)也可以更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。①參見(jiàn)[英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，載俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第35～45頁(yè)。顯然，從單純的環(huán)境管制向環(huán)境公共治理的積極轉(zhuǎn)變，是《環(huán)境保護(hù)法》修訂需要關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題。

整體而言，政策性環(huán)境法并不是停留在立法的時(shí)點(diǎn)，而是為了啟動(dòng)后續(xù)環(huán)境法制與政策的發(fā)展，提供論辯與對(duì)話的管道與基礎(chǔ)。管制性立法所面臨的最大挑戰(zhàn)在于整合，而政策性立法所面臨的最重要挑戰(zhàn)則是導(dǎo)向。有無(wú)環(huán)境基本法或環(huán)境保護(hù)法這類法律是一回事，但整體提供了何等制度基礎(chǔ)與政策方向，則是更為實(shí)質(zhì)的問(wèn)題。②參見(jiàn)葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學(xué)出版社2013年版，第12頁(yè)。理論上講，大陸嚴(yán)峻的環(huán)境保護(hù)形勢(shì)和環(huán)境法制建設(shè)的客觀需要都呼喚制定一部與時(shí)俱進(jìn)的高位階的環(huán)境政策性立法。③參見(jiàn)柯堅(jiān)：《構(gòu)筑環(huán)境友好型社會(huì)的法治屏障——關(guān)于修訂我國(guó)〈環(huán)境保護(hù)法〉的若干思考》，中國(guó)環(huán)境法網(wǎng)，http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp?id=29926，2013年11月30日瀏覽。事實(shí)上，鑒于當(dāng)前《環(huán)境保護(hù)法》修訂的實(shí)際情況及其有限修訂的基本思路，具有可行性的修訂思路和方法是在進(jìn)一步完善《環(huán)境保護(hù)法》行政管制制度立法的同時(shí)，在法律修訂中確立環(huán)境保護(hù)的基本政策及其法律地位，從而實(shí)現(xiàn)其從環(huán)境管制立法向環(huán)境政策立法的邁進(jìn)。

結(jié) 語(yǔ)

總體上講，環(huán)境政策性立法是在經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易自由化、市場(chǎng)體制的推行、環(huán)境政治民主興起以及社會(huì)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)勃興的社會(huì)基礎(chǔ)和脈絡(luò)下誕生的。政策性立法最重要的功能在于建立框架，以強(qiáng)化并維持針對(duì)環(huán)境議題的立法對(duì)話與行動(dòng)。由此，在社會(huì)開始感受環(huán)境議題的重要性之際，充分體會(huì)政策性立法應(yīng)有的功能與意義，期能在環(huán)境時(shí)刻建立起制度，促成法院功能，活絡(luò)市民社會(huì)并與國(guó)際連結(jié)，進(jìn)行全球化下的有效對(duì)話。④參見(jiàn)葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式：政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》第19輯，清華大學(xué)出版社2013年版，第16頁(yè)。

盡管大陸與臺(tái)灣經(jīng)歷著不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期的不同環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境問(wèn)題構(gòu)成的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)卻是一個(gè)普遍的事實(shí)。在“環(huán)境時(shí)刻”到來(lái)之際，如何合理地運(yùn)用法律手段和方法應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境問(wèn)題，特別是通過(guò)環(huán)境政策立法推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，是兩岸環(huán)境法學(xué)界所需要共同交流、積極探討的一個(gè)重要話題。對(duì)于大陸的《環(huán)境保護(hù)法》修訂而言，區(qū)分環(huán)境管制立法與環(huán)境政策立法的不同意義，有效地借鑒環(huán)境法治成熟國(guó)家與地區(qū)的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，擴(kuò)大其立法政策面向并實(shí)現(xiàn)管制立法向政策立法的邁進(jìn)，以及通過(guò)法律修訂使環(huán)境基本政策內(nèi)嵌于《環(huán)境保護(hù)法》之中，是決定法律修訂能否取得成功的關(guān)鍵因素之一。

（責(zé)任編輯：蘇 婷）

D922.68; D927.582.68

A

1674-8557（2014）02-0042-06

2013-12-03

本文系2013年度教育部人文與社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“我國(guó)污染防治法律實(shí)效研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13JJD820009）、司法部2012年度國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“跨行政區(qū)環(huán)境公共產(chǎn)品的政府責(zé)任”（項(xiàng)目編號(hào)：12SFB2057）的階段性成果之一。同時(shí)，本研究得到中達(dá)環(huán)境法學(xué)者計(jì)劃的支持。

柯堅(jiān)（1968-），男，湖北大冶人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師。