長期以來，我國政府一直都十分重視孤兒、棄嬰等困境兒童的救助與保護問題，除了設(shè)立兒童福利院或在社會福利院設(shè)立兒童部，定期發(fā)放基本生活費用等外，還試點“嬰兒安全島”（以下簡稱“安全島”）。截至2014年2月，河北、廣東、天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇和福建等10個省區(qū)市已建成25個“安全島”并投入使用。①佚名：《中國已有28個省區(qū)市“試水”建立“棄嬰安全島”》，http://news.163.com/14/0216/16/9L7J0AJ400014JB5.html，下載日期：2014年2月16日。但時至2014年3、4月間，廣州、廈門設(shè)立的“安全島”卻相繼宣告暫?；蜿P(guān)閉，②駱余民、溫添賦：《廈門嬰兒安全島關(guān)閉 試水百天接收120多名棄嬰》，http://fj.sohu.com/20140418/n398433060.shtml，下載日期：2014年4月18日。這一現(xiàn)象引起了人們的關(guān)注。為此，本文對完善我國困境兒童的預(yù)防與救助制度做初步探討。

一、困境兒童的界定

在對困境兒童做出界定之前，筆者認(rèn)為有必要先對兒童的年齡做出界定。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》中規(guī)定的兒童年齡為0～18歲，而醫(yī)學(xué)界以0～14歲的兒童為兒科的研究對象。我國的兒童組織少先隊的隊員年齡也規(guī)定在14周歲以下。另外，最高人民法院《關(guān)于拐賣人口案件中嬰兒、幼兒、兒童年齡界限如何劃分問題的批復(fù)》中規(guī)定：“六歲以上不滿十四歲的為兒童”。據(jù)此，本文將兒童的年齡界定在14周歲以下。在對兒童年齡做出界定的情況下，筆者認(rèn)為，所謂困境兒童，是指父母已經(jīng)死亡和事實上無人撫養(yǎng)的14周歲以下的未成年人。①衛(wèi)建萍、嚴(yán)劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。困境兒童的范圍包括孤兒、棄嬰、事實上無人撫養(yǎng)的兒童和流浪兒童等。這里所講的孤兒是指父母已經(jīng)自然死亡或被宣告死亡的不滿14周歲的未成年人。②吳國平、張影主編：《婚姻家庭法原理與實務(wù)（第三版）》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第195頁。棄嬰一般是指被撫養(yǎng)義務(wù)人遺棄且無法查找到生父母的嬰兒。③吳國平著《婚姻家庭立法問題研究》，吉林大學(xué)出版社2008年版，第247頁。事實上無人撫養(yǎng)的兒童，也稱為亞孤兒，是指父母一方死亡，另一方放棄監(jiān)護責(zé)任，或者父母一方服刑，另一方與服刑一方離婚并放棄監(jiān)護責(zé)任的兒童。④佚名：《民政部：爭取將亞孤兒納入國家保障》，載《海峽都市報》2013年12月6日，第A17版。前者諸如兒童的父親死亡，而母親拋棄兒女另嫁他人的情況；后者主要是指父母一方因犯罪在監(jiān)獄服刑，而另一方與之離婚且不承擔(dān)子女的監(jiān)護責(zé)任的情況。此種類型的兒童，其父母一方可以查找得到，但由于某種原因卻無法或者不愿承擔(dān)該子女的監(jiān)護責(zé)任。流浪兒童是指擅自離開家庭或脫離監(jiān)護人流落社會連續(xù)超過24小時，失去基本生存保障而陷入困境的14周歲以下的未成年人。從司法實踐情況看，人民法院受理的涉及困境兒童的案件還包括父母或者其他監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)（如因未婚生育等原因而不愿意撫養(yǎng)并拋棄孩子）案件、流浪兒童等失教兒童犯罪案件等。⑤衛(wèi)建萍、嚴(yán)劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。2013年6月在南京江寧區(qū)泉水新村發(fā)生的因父親入獄母親出走后在家中活活餓死事件中的兩名女（幼）童也屬于“困境兒童”范疇?！雹扌l(wèi)建萍、嚴(yán)劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。根據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為，我國的困境兒童可以分為狹義的困境兒童和廣義的困境兒童兩大類。狹義的困境兒童包括孤兒、棄嬰、事實上無人撫養(yǎng)的兒童；而廣義的困境兒童還包括父母不履行撫養(yǎng)義務(wù)的兒童和流浪兒童在內(nèi)。本文主要從狹義的角度來探討困境兒童的救助問題。

二、我國困境兒童預(yù)防與救助遭遇到的現(xiàn)實窘境

首先，困境兒童數(shù)量越來越多。近年來，我國孤兒、棄嬰等困境兒童的數(shù)量呈不斷增多的態(tài)勢。據(jù)《中國兒童福利政策報告》顯示，中國每年約有10萬名兒童被遺棄，⑦轉(zhuǎn)引自李華斌：《在困境中前行——聚焦我國的孤兒收養(yǎng)制度》，載《中國審判新聞月刊》2013年第2期，第24頁。被福利院收養(yǎng)的只是其中很小一部分，除去由民間家庭或機構(gòu)收養(yǎng)之外，大部分被遺棄的兒童仍然散落在社會上。值得注意的是，在為數(shù)眾多的棄嬰中，80%以上的棄嬰為重殘兒童，還有眾多的黑戶孤兒未統(tǒng)計在內(nèi)。⑧轉(zhuǎn)引自李華斌：《在困境中前行——聚焦我國的孤兒收養(yǎng)制度》，載《中國審判新聞月刊》2013年第2期，第24頁。民政部2013年3月1日發(fā)布的全國個人與民辦機構(gòu)收留孤兒情況大排查結(jié)果顯示：目前，全國共有收留孤兒棄嬰的個人和民辦機構(gòu)878家，其中由個人舉辦的為134家，宗教機構(gòu)舉辦的為583家；共收留孤兒、棄嬰9394名，而得到民政部門監(jiān)管并領(lǐng)取最低生活保障或孤兒基本生活費的只有4654人，約占總?cè)藬?shù)的49.5%。⑨新華社：《民間收留9394名孤兒棄嬰》，載《海峽都市報》2013年3月2日，第A12版。此外，針對棄嬰有增無減的情況，國家有關(guān)部門加大了救助力度并嘗試建立了“棄嬰安全島”或者“嬰兒安全島”（英文為Baby Hatch，以下簡稱“安全島”）。但從2011年6月1日河北省石家莊市開辦的全國第一個“安全島”啟用以來，由此引發(fā)的爭論便不絕于耳。反對者認(rèn)為，設(shè)立“安全島”是在變相鼓勵家長遺棄嬰兒。⑩林嘉：《嬰兒安全島：存還是廢？》，載《人民法院報》2014年5月12日，第2版。更值得關(guān)注的是，在全國所有試點“安全島”的城市中，有相當(dāng)一部分城市的“安全島”由于接收的棄嬰過多而不堪重負，甚至不得不停止“安全島”的運行。廣州市于2014年3月16日第一個喊出了“暫?！薄鞍踩珝u”，①廈門“安全島”在投用三個月的時間里，已接收120 余名棄嬰，這一數(shù)據(jù)遠遠超過2013年，是2013年的兩倍多。參見駱余民、溫添賦：《廈門嬰兒安全島關(guān)閉 試水百天接收120多名棄嬰》，http://fj.sohu.com/20140418/n398433060.shtml，下載日期：2014年4月18日。而此時離該“安全島”開設(shè)時間還不到50天。而2014年元旦開始啟用的福建省廈門市“安全島”，在試水百天之后也因同樣原因于2014年4月初鎖上了大門。廈門“安全島”在投用三個月的時間里，已接收120 余名棄嬰，這一數(shù)據(jù)遠遠超過2013年，是2013年的兩倍多。②駱余民、溫添賦：《廈門嬰兒安全島關(guān)閉 試水百天接收120多名棄嬰》，http://fj.sohu.com/20140418/n398433060.shtml，下載日期：2014年4月18日目前出現(xiàn)的問題和質(zhì)疑聲使“安全島”這一新生事物的存廢選擇無可回避地擺在我們面前。

其次，從困境兒童預(yù)防與救助工作的現(xiàn)實狀況來看，還存在以下具體問題：

1.困境兒童預(yù)防體系和制度不完善。目前我國從制度設(shè)計上還沒有建立起完善的預(yù)防體系和嚴(yán)格的棄嬰追究制度。③任亞男：《如何才能保護你——中國棄嬰》，http://news.nen.com.cn/system/2013/06/19/010450542.shtml，下載日期：2014年4月26日。如前所述，目前有80%以上的棄嬰為重殘兒童，許多棄嬰都是因病殘等身體原因而被父母遺棄，而政府一方面沒有采取有效措施從源頭上加以治理和解決，另一方面，對于隨意拋棄嬰兒的違法行為也沒有嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，因而無法有效地從源頭上封堵棄嬰現(xiàn)象。

2.困境兒童救助保護體系不完善。河南蘭考縣、南京江寧區(qū)等地發(fā)生的兒童被大火燒死或在家中被活活餓死的慘劇，明顯暴露出我國困境兒童救助保護體系還不完善，困境兒童社會救助和社會福利制度尚不健全的問題，政府在兒童福利方面欠賬太多。雖然國家相關(guān)法律也規(guī)定了各職能部門均負有參與對監(jiān)護缺失的困境兒童進行救助的職責(zé)，但由于采用概括列舉方式，其各自職責(zé)和法律責(zé)任并不明確。④周侃、徐聰萍：《完善未成年人監(jiān)護權(quán)撤銷制度的建議》，載《人民法院報》2014年6月28日，第7版。在一些地方，孤兒、棄嬰的發(fā)現(xiàn)、報案、移送網(wǎng)絡(luò)體系還不健全，部門之間配合銜接不到位，使對棄嬰等困境兒童的救助不夠及時有效。此外，由于困境兒童大多身體殘疾或患有疾病，因此，許多人都不愿意收養(yǎng)這樣的孩子，一般只能交由民政部門收留。

3.困境兒童救助經(jīng)費投入不足。從理論上說，政府對困境兒童的救助負有不可推卸的責(zé)任，但目前多數(shù)地方由于政府的公共財政在兒童福利設(shè)施建設(shè)與保障方面的資金投入不足，使困境兒童的救助資金普遍缺乏，導(dǎo)致我國多數(shù)縣（市、區(qū)）無專門的兒童社會福利機構(gòu)。⑤佚名：《民政部：將推動修法鼓勵公民收養(yǎng)孤兒》，http://news.163.com/13/0110/02/8KQTES2F00014AED.html，下載日期：2013年1月10日。截至2013年1月，我國省、地、縣三級擁有獨立的兒童福利機構(gòu)數(shù)量分別為9家、333家、64家，另外，還有800多家社會福利機構(gòu)設(shè)立了兒童部。但多數(shù)縣（市、區(qū)）沒有專門的兒童社會福利機構(gòu)。⑥佚名：《民政部：將推動修法鼓勵公民收養(yǎng)孤兒》，http://news.163.com/13/0110/02/8KQTES2F00014AED.html，下載日期：2013年1月10日。即便是已有的兒童福利機構(gòu)，其日常運行經(jīng)費也嚴(yán)重不足，導(dǎo)致福利待遇標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠遠無法滿足困境兒童救助的需要。

4.家庭寄養(yǎng)的條件不明確。我國目前尚無家庭寄養(yǎng)管理方面的專門規(guī)定，在實際生活中，由于管理不規(guī)范，對寄養(yǎng)家庭經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)要求偏低，對家庭寄養(yǎng)情況缺乏考核監(jiān)督，造成一些寄養(yǎng)家庭經(jīng)濟能力和條件參差不齊，甚至還存在歧視、虐待寄養(yǎng)兒童等問題。

5.民間救助陷入窘境。民間救助機構(gòu)的優(yōu)勢在于救助程序簡捷、救助動作迅速，但目前我國民間困境兒童救助機構(gòu)生存與發(fā)展環(huán)境卻很不樂觀，普遍面臨“注冊難”、“資金缺”的問題。根據(jù)我國《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》第5條、第8條、第10條、第12條和第14條的規(guī)定，民間組織注冊登記社會福利機構(gòu)時，須先向主管單位即民政部門申請，并經(jīng)過民政部門審批后才能籌辦和正式開業(yè)設(shè)置，并在取得民政部門頒發(fā)《社會福利機構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》后，才能到登記機關(guān)辦理登記注冊手續(xù)，否則就是“非法”機構(gòu)。①侯雪竹、李晉：《蘭考事件后民間收養(yǎng)機構(gòu)四面楚歌 面臨被遣散困境》，http://gongyi.ifeng.com/news/detail_2013_01/21/21423 712_0.shtml，下載日期：2013年1月21日。從制度層面觀察，民間困境兒童救助機構(gòu)面臨的是“一個從注冊到監(jiān)管、到服務(wù)支持的制度體系”整體缺失的問題。

6.救助監(jiān)管呈空白狀態(tài)。目前地方政府對困境兒童救助的整體情況缺乏全面掌控，監(jiān)督管理沒有及時到位，導(dǎo)致困境兒童的救助力度不夠，管理不到位，救助結(jié)果不理想，困境兒童權(quán)益遭受侵害的事件也經(jīng)常發(fā)生。

三、我國困境兒童預(yù)防與救助制度的構(gòu)建

（一）建立和完善我國困境兒童的預(yù)防體系

我們應(yīng)當(dāng)重點做好以下幾個方面的工作，努力從源頭上減少棄嬰等困境兒童的產(chǎn)生：

1.政府在實行計劃生育政策的同時，要做好日常優(yōu)生優(yōu)育宣傳與服務(wù)工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的服務(wù)水平與服務(wù)質(zhì)量，對重（?。垉和龅皆珙A(yù)防、早檢查、早發(fā)現(xiàn)和早處理。

2.政府要為新生殘疾嬰兒家庭排憂解難。要制定相關(guān)的制度對新生殘疾嬰兒的家庭及時提供經(jīng)濟、醫(yī)療方面的援助與支持，幫助他們解決現(xiàn)實與長遠存在的各種問題與困難，提高困境家庭的撫養(yǎng)能力，并在計劃生育政策方面給予照顧，以預(yù)防棄嬰現(xiàn)象的發(fā)生。

3.加強對殘疾人的權(quán)利保護，以減少殘疾兒童父母的憂慮與負擔(dān)，進而減少遺棄的發(fā)生。

4.對于經(jīng)濟條件困難，確實無力撫養(yǎng)重病殘疾子女的家庭，當(dāng)事人可以與戶籍所在地的民政部門取得聯(lián)系，由民政部門負責(zé)幫助協(xié)調(diào)解決。

5.應(yīng)允許棄嬰父母有“反悔權(quán)”，即參照德國的循環(huán)式做法，允許棄嬰父母認(rèn)領(lǐng)回自己的子女。②陳文濤、陳靖遠：《“‘安全島’的去與留——關(guān)于棄嬰問題的法律研討會”舉辦》，http://www.law.ruc.edu.cn/article/?45847.html，下載日期：2014年4月24日。

（二）建立和完善我國困境兒童的救助體系

1.要明確困境兒童的救助責(zé)任主體。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將民政部門、未成年人保護機構(gòu)、婦聯(lián)、團委、公安機關(guān)、司法機關(guān)和街道辦事處、居委會、村委會等機構(gòu)和組織納入困境兒童救助責(zé)任主體范圍，明確這些機構(gòu)和組織在困境兒童救助工作中的職責(zé)分工與法律責(zé)任。

2.完善困境兒童救助方式。我國困境兒童的救助體系，目前主要通過三種方式來體現(xiàn)：第一，集中養(yǎng)育，即由兒童福利院等社會福利機構(gòu)負責(zé)；第二，家庭寄養(yǎng)，即將困境兒童安排到相關(guān)家庭進行分散寄養(yǎng)；第三，公民收養(yǎng)，即由社會公民自行收養(yǎng)救助。③佚名：《如何才能保護你——中國棄嬰》，http://news.nen.com.cn/system/2013/06/19/010450542.shtml，下載日期：2014年4月26日。根據(jù)目前困境兒童救助中出現(xiàn)的問題和困難，筆者建議應(yīng)對這三種救助方式加以進一步的完善，即通過親屬撫養(yǎng)、機構(gòu)養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)、依法收養(yǎng)和臨時庇護等多種方式為困境兒童提供救助。具體而言，一是進一步明確親屬的撫養(yǎng)責(zé)任。就孤兒而言，依照我國《民法通則》、《婚姻法》和《民法通則若干意見》第12條的相關(guān)規(guī)定，孤兒的祖父母、外祖父母、兄弟姐妹等是其近親屬，在孤兒的父母死亡或無力撫養(yǎng)時，有負擔(dān)能力的祖父母、外祖父母或兄、姐要依法承擔(dān)撫養(yǎng)孫子女、外孫子女或弟妹的義務(wù)，并履行監(jiān)護職責(zé)。①吳國平、張影主編：《婚姻家庭法原理與實務(wù)（第三版）》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第220～222頁。二是要強化政府在集中養(yǎng)育方面的責(zé)任。對沒有親屬撫養(yǎng)的困境兒童，經(jīng)依法公告后可交由民政部門設(shè)立的兒童福利院收留撫養(yǎng)。有條件的兒童福利院等社會福利機構(gòu)，可以在相關(guān)社區(qū)購買或租賃房屋，或在機構(gòu)內(nèi)部建造單元式居所，為困境兒童提供家庭式養(yǎng)育。②王建華、竇玉巧：《孤殘兒童收養(yǎng)是全社會的共同責(zé)任》，載《人民法院報》2013年5月23日，第5版。三是要對家庭寄養(yǎng)和公民收養(yǎng)予以鼓勵與支持，通過立法或制定相關(guān)政策將家庭寄養(yǎng)和公民收養(yǎng)納入困境兒童救助的體系中，具體工作的協(xié)調(diào)應(yīng)由民政部門來牽頭負責(zé)。民政部門可以對條件較好、符合家庭寄養(yǎng)條件且有寄養(yǎng)意愿的家庭進行評估，將困境兒童交由符合條件的家庭寄養(yǎng)。對寄養(yǎng)家庭有收養(yǎng)意愿的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先辦理收養(yǎng)手續(xù)。對于其他有收養(yǎng)意愿，符合收養(yǎng)條件的收養(yǎng)人，也應(yīng)當(dāng)予以鼓勵和支持，并在依法辦理戶籍登記或者戶籍遷移手續(xù)方面提供便利。③王建華、竇玉巧：《孤殘兒童收養(yǎng)是全社會的共同責(zé)任》，載《人民法院報》2013年5月23日，第5版。四是建立臨時救助制度。即有條件的地方可以借鑒上海市長寧區(qū)的經(jīng)驗，開展困境兒童臨時庇護工作，建立專門的臨時庇護機構(gòu)，重點對訴訟中的困境兒童給予庇護，實現(xiàn)國家對困境兒童保護的及時干預(yù)。④衛(wèi)建萍、嚴(yán)劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。

3.建立困境兒童生活保障制度。首先，地方政府要建立孤兒等困境兒童基本生活保障制度。民政部門要建立最低生活保障制度，明確最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照規(guī)定程序做好孤兒等困境兒童的基本生活費管理，確保?？顚Ｓ?，按時發(fā)放，⑤王建華、竇玉巧：《孤殘兒童收養(yǎng)是全社會的共同責(zé)任》，載《人民法院報》2013年5月23日，第5版。并確保隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和群眾生活的提高而同步調(diào)整提高。其次，要逐步提高孤兒等困境兒童的醫(yī)療康復(fù)保障水平。有學(xué)者建議要完善兒童大病救助和福利制度，建立以困難程度為標(biāo)準(zhǔn)的兒童醫(yī)療救助制度、重殘兒童法律津貼制度，在基層社區(qū)構(gòu)建兒童照料康復(fù)體系，建立社區(qū)兒童福利與服務(wù)專業(yè)社工隊伍，并擴大新農(nóng)合特殊病種的報銷比例等，⑥林嘉：《嬰兒安全島：存還是廢？》，載《人民法院報》2014年5月12日，第2版。也有的學(xué)者建議將孤兒等困境兒童納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等制度保障范圍，參保（合）的費用由民政部門通過城鄉(xiāng)醫(yī)療救助途徑解決，并將殘疾孤兒醫(yī)療康復(fù)項目納入基本醫(yī)療保障范圍，⑦王建華、竇玉巧：《孤殘兒童收養(yǎng)是全社會的共同責(zé)任》，載《人民法院報》2013年5月23日，第5版。這些意見和建議，筆者完全贊同，并建議盡快通過立法將這些措施加以法律化、制度化，以便于統(tǒng)一實施。

4.增加困境兒童救助經(jīng)費的投入。據(jù)悉，國家民政部已在江蘇、浙江、河南、廣東四省相關(guān)城市開始試點“適度普惠型兒童福利制度”，對孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童等分四個層次進行分層分類救助。同時，民政部門繼續(xù)實施“兒童福利機構(gòu)建設(shè)藍天計劃”，在人口大縣建設(shè)一批兒童福利機構(gòu)，其它縣在社會福利中心建設(shè)兒童福利部，全面提高孤兒收留養(yǎng)育能力。這些做法和實踐探索無疑是值得充分肯定的。⑧衛(wèi)建萍、嚴(yán)劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。問題的關(guān)鍵在于政府應(yīng)當(dāng)加大對社會救助事業(yè)的扶持與投入，包括對社會福利中心在場所、設(shè)施、人員和資金方面的投入。除了新建兒童福利中心外，對現(xiàn)有的社會福利機構(gòu)的基本情況應(yīng)當(dāng)做一次拉網(wǎng)式的普查，摸清家底，制定社會福利機構(gòu)建設(shè)（發(fā)展）規(guī)劃，籌集專項資金，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，分批升級的原則，對現(xiàn)有的社會福利機構(gòu)場所分期分批進行改造、擴建或者搬遷新建等。

5.適當(dāng)擴大救助保障對象的范圍。在現(xiàn)有將孤兒、棄嬰等納入救助保障范圍的政策基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴大救助保障對象的范圍，積極爭取將事實上無人照顧的兒童（也稱為亞孤兒）納入國家保障范圍，具體包括具有以下情形之一的兒童：（1）父母一方死亡，另一方再婚而放棄了監(jiān)護責(zé)任的；（2）父母一方因犯罪被判刑，另一方離異并放棄對兒童的監(jiān)護責(zé)任的，或者父母雙方均因犯罪被判刑，其他近親屬無力承擔(dān)監(jiān)護職責(zé)的；（3）父母或者其他監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)的，如因未婚先孕等原因而不愿意撫養(yǎng)并拋棄孩子；（4）被遺棄而四處流浪的；（5）子女殘疾或身患重病而所在家庭確因經(jīng)濟困難，無力撫養(yǎng)的。

6.發(fā)揮“安全島”的作用?！鞍踩珝u”是專門用于收容遺棄嬰兒的建筑。如前所述，我國部分地方設(shè)立“安全島”后，均在很短暫的時間里又關(guān)閉或者暫停“安全島”的救助工作，這一方面說明政府對“安全島”設(shè)立后所面臨的問題預(yù)計或論證不足，另一方面也反映了政府救助能力還有待于進一步提高。就“安全島”本身而言，這在中國大陸地區(qū)還是個新生事物，2013年7月26日民政部辦公廳正式轉(zhuǎn)發(fā)了中國兒童福利和收養(yǎng)中心開展“嬰兒安全島”試點工作方案，此后，各試點城市根據(jù)民政部工作方案中要求的配置條件與基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合本地實際情況，陸續(xù)設(shè)立“安全島”，開展棄嬰救助工作。從福建省廈門市的做法來看，被送到“安全島”的重癥棄嬰，均被送到醫(yī)院救治，相關(guān)費用由政府負責(zé)支付。在醫(yī)院治療結(jié)束后，如果該棄嬰無人領(lǐng)養(yǎng)，則送至兒童福利院養(yǎng)育。①練仁福、柯競：《嬰兒安全島 福州年內(nèi)設(shè)立》，載《海峽都市報》2014年2月19日，第A08版。很顯然，建立“安全島”的主要目的是為了避免嬰兒在被遺棄后身心遭受外部不良環(huán)境的二次侵害，從政府層面保護棄嬰的生命安全，并使其能夠得到及時救助與治療。筆者認(rèn)為，這充分體現(xiàn)了以人為本，尊重生命的理念，也正是政府履行其責(zé)任的表現(xiàn)，與我國政府批準(zhǔn)加入的聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》中所倡導(dǎo)的原則是完全一致的。設(shè)立“安全島”屬于國家正在努力開展的“規(guī)范棄嬰收留行為”、加強“事實上無人撫養(yǎng)兒童保障”政府行為的范疇，是我國民政制度的一種探索和創(chuàng)新。盡管目前對“安全島”的存與廢有兩種對立的聲音，但從設(shè)立“安全島”后的效果來看：“安全島”設(shè)置前后最大的不同是，棄嬰救助的質(zhì)量明顯提高，有更多的棄嬰得到了及時有效的救助，不僅提高了救助效率也增加了棄嬰的存活率。因此，目前多數(shù)人對“安全島”達成的基本共識是：嬰兒的生命權(quán)是至高無上的，“安全島”在保護嬰兒生命上具有正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留、扶持和完善。筆者認(rèn)為，目前主要的問題在于絕大多數(shù)兒童福利機構(gòu)的相關(guān)軟件和硬件都跟不上。從目前“安全島”的運行情況來看，“安全島”一般都設(shè)置在兒童福利院（或社會福利院）附近，收救的棄嬰主要來自本地，但也有一部分棄嬰來自外地。有的“安全島”開設(shè)不久就收到很多棄嬰，大大超過預(yù)計和福利院承受能力。解決問題的對策除了需要政府制定配套政策加以完善，加大資金和人財物投入外，還應(yīng)當(dāng)通過廣泛吸收社會力量，實行運營主體多元化等措施來解決。換句話說，解決困境兒童救助（包括“安全島”）問題不能只依靠政府的力量，而是應(yīng)當(dāng)放開禁區(qū)，吸納一部分社會組織來分擔(dān)責(zé)任。建立多元化的救助體系和救助機制勢在必行。

7.建立困境兒童救助聯(lián)動機制。創(chuàng)造條件，逐步建立類似110 平臺的公安、民政、醫(yī)療等多個部門參與救助的橫向聯(lián)動協(xié)作制度，并建立市（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、居委會（村委會）三級救助縱向聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，在困境兒童的發(fā)現(xiàn)與報告、移送與接受、救治與安置等各個環(huán)節(jié)建立起完整的救助協(xié)作體系和快速反應(yīng)機制，并實行困境兒童救助首問制，確保困境兒童在被發(fā)現(xiàn)的第一時間能夠得到有效救護。

（三）鼓勵與扶持民間福利（慈善）機構(gòu)參與困境兒童救助工作

如前所述，養(yǎng)育孤兒、棄嬰等困境兒童是政府的責(zé)任，而解決目前困境兒童救助工作中遇到的困難和問題，解決之策還是應(yīng)當(dāng)建立多元化的社會救助機制。2013年6月17日民政部、發(fā)改委、公安部、司法部、財政部、衛(wèi)生計生委、宗教局等七部門聯(lián)合下發(fā)通知，要求各級相關(guān)部門切實加強對棄嬰的規(guī)范管理，嚴(yán)禁任何機構(gòu)和個人私自收留棄嬰?！焙茱@然，在當(dāng)前我國困境兒童救助的人力、財力存在嚴(yán)重不足的情況下，這一政策的出臺實際上不利于調(diào)動更多的愛心人士參與救助困境兒童的積極性。有專家指出，監(jiān)護制度的發(fā)展趨勢是要求個人、家庭、社會共同承擔(dān)責(zé)任，因此，“安全島”的未來應(yīng)當(dāng)在民間尋找出路。①陳文濤、陳靖遠：《“‘安全島’的去與留——關(guān)于棄嬰問題的法律研討會”舉辦》，http://www.law.ruc.edu.cn/article/?45847.html，下載日期：2014年4月24日。筆者贊成這一觀點，并認(rèn)為整個困境兒童救助工作也是如此。特別是針對不少有能力、有條件實施救助的社會愛心人士收養(yǎng)棄嬰等困境兒童的愿望，首先，國家從法律層面上應(yīng)當(dāng)予以支持和鼓勵，政府要做的事情就是引導(dǎo)與監(jiān)督，而不是進行限制。②佚名：《如何才能保護你——中國棄嬰》，http://news.nen.com.cn/system/2013/06/19/010450542.shtml，下載日期：2014年4月26日。當(dāng)政府福利機構(gòu)無法接納社會上這么多困境兒童，也沒有能力接收現(xiàn)有民間福利（慈善）機構(gòu)養(yǎng)育的孩子時，給民間福利（慈善）機構(gòu)一個名份，讓民間福利（慈善）機構(gòu)參與到救助困境兒童的工作中，由民間福利（慈善）機構(gòu)為這些困境兒童提供養(yǎng)育服務(wù)，以救助更多的困境兒童，無疑是一個明智的選擇。目前，上海市福利機構(gòu)已開展與民間公益組織的合作就是一個很好的例子。③陳文濤、陳靖遠：《“‘安全島’的去與留——關(guān)于棄嬰問題的法律研討會”舉辦》，http://www.law.ruc.edu.cn/article/?45847.html，下載日期：2014年4月24日。其次，要降低門檻，鼓勵民間福利（慈善）機構(gòu)從事困境兒童救助工作。由于種種原因，民間福利（慈善）機構(gòu)還存在“注冊難”的問題，這一身份認(rèn)同問題沒有解決，就意味著民間福利（慈善）機構(gòu)的收養(yǎng)等救助行為不能得到法律上的認(rèn)可，也使其資金募集運作受到制約，造成其資金來源缺乏規(guī)范保障與長效運行機制，④侯雪竹、李晉：《蘭考事件后民間收養(yǎng)機構(gòu)四面楚歌 面臨被遣散困境》，http://gongyi.ifeng.com/news/detail_2013_01/21/21423712_0.shtml，下載日期：2013年1月21日。同時在客觀上還造成被民間福利（慈善）機構(gòu)救助的困境兒童無法獲得戶籍，他們將來還將陷入醫(yī)療、就學(xué)、就業(yè)、結(jié)婚和財產(chǎn)繼承等方面的權(quán)益和社會福利無法得到保障的困境。建議降低民間福利（慈善）機構(gòu)的登記注冊門檻，即在摸底排查，集中整治的基礎(chǔ)上，由國家民政部抓緊牽頭制定《民間救助機構(gòu)管理辦法》，將以孤兒、棄嬰為服務(wù)對象的社會組織和個人興辦的社會福利機構(gòu)納入社會救助體系的范圍，讓其享受與公辦福利機構(gòu)同等的待遇，明確開辦（設(shè)立）條件和評估標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范民間救助行為。同時，適當(dāng)降低注冊登記門檻，簡化審核程序，并由民政部門負責(zé)監(jiān)管，重點加強對其開辦資質(zhì)的審核和養(yǎng)育服務(wù)品質(zhì)的監(jiān)督，⑤吳錕、吳國平：《論收養(yǎng)棄嬰行為的法律規(guī)制》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報》2014年第1期，第65頁。民間福利（慈善）機構(gòu)取得《社會福利機構(gòu)設(shè)置批準(zhǔn)證書》后，應(yīng)當(dāng)及時到登記機關(guān)辦理登記手續(xù)。這樣，就從立法上、制度上破解民間救助機構(gòu)目前所面臨的各種難題。

（四）加強困境兒童救助的政府監(jiān)管工作

一方面，政府要加大投入，切實履行在困境兒童救助方面的責(zé)任，并鼓勵和扶持社會力量積極參與，另一方面，政府還要加強監(jiān)管工作，防止侵犯困境兒童權(quán)益行為的發(fā)生。2013年發(fā)生的“南京江寧餓死女（幼）童案”，在一定程度上反映了我國困境兒童救助機制的失靈，⑥周侃、徐聰萍：《完善未成年人監(jiān)護權(quán)撤銷制度的建議》，載《人民法院報》2014年6月28日，第7版。因此，加強政府監(jiān)管工作非常重要。民間福利（慈善）機構(gòu)參與困境兒童救助工作，應(yīng)當(dāng)在政府的統(tǒng)一監(jiān)管之下進行，具體由民政部門負責(zé)。民政部門不僅應(yīng)當(dāng)審核民間福利（慈善）機構(gòu)的開辦資質(zhì)，而且還應(yīng)當(dāng)對其養(yǎng)育服務(wù)品質(zhì)進行全過程的監(jiān)督。對民間福利（慈善）機構(gòu)行政監(jiān)管內(nèi)容主要包括：開辦資質(zhì)的評估，服務(wù)人員資格的審核，養(yǎng)育服務(wù)過程的追蹤，養(yǎng)育服務(wù)品質(zhì)的監(jiān)督等?？梢云刚垖I(yè)人員對民間福利（慈善）機構(gòu)（包括領(lǐng)養(yǎng)、寄養(yǎng)家庭）進行全面的專業(yè)評估，包括救助前對民間福利（慈善）機構(gòu)（領(lǐng)養(yǎng)、寄養(yǎng)家庭）和孩子的評估、救助（領(lǐng)養(yǎng)、寄養(yǎng)）過程中的追蹤監(jiān)督、救助后養(yǎng)育情況的監(jiān)督。關(guān)于救助后養(yǎng)育情況的監(jiān)督，可以通過修訂我國現(xiàn)行的《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》（民政部1999年12月30日頒布并實施）及其各地方的《實施細則》，增設(shè)民政部門的回訪權(quán)或者探望權(quán)來實現(xiàn)。①吳國平著：《婚姻家庭立法問題研究》，吉林大學(xué)出版社2008年版，第241頁。這樣，民政部門除了按照《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》及其有關(guān)《實施細則》實行年度檢查制度外，還可以不定期地對民間福利（慈善）機構(gòu)進行救助后的監(jiān)督。監(jiān)督主體為縣級以上人民政府民政部門，監(jiān)督的主要方式包括慰問、探視、回訪等，監(jiān)督的主要內(nèi)容是民間福利（慈善）機構(gòu)履行養(yǎng)育職責(zé)情況、被救助的困境兒童的生活狀況與生活環(huán)境等，并作出評估報告。對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，民政部門應(yīng)當(dāng)與民間福利（慈善）機構(gòu)進行溝通協(xié)商。

（五）盡快出臺《兒童社會福利條例》或《兒童福利法》

目前，我國有關(guān)兒童福利和權(quán)益保護方面的法律規(guī)定散見于《民法通則》、《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《未成年人保護法》、《義務(wù)教育法》、《殘疾人保障法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《刑法》、《治安管理處罰法》等相關(guān)法律以及《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》等相關(guān)規(guī)范性文件中，但還不夠完善，還需要制定兒童福利方面的專門立法，這方面需要借鑒國外和我國港臺地區(qū)的立法經(jīng)驗。

從國外情況來看，各國對兒童福利保障問題非常重視，已有不少國家進行了專門立法，有的還成立了兒童福利局等政府專門機構(gòu)從事該項工作。例如英國就先后頒布了《家庭補助法》（1946年）、《兒童法案》（1948年）和《兒童法》（1989年），②轉(zhuǎn)引自李賢華：《英國兒童家庭寄養(yǎng)福利制度》，載《人民法院報》2013年10月18日，第8版。日本1947年頒布《兒童福利法》（于1997年大幅度修改），瑞典1960年頒布《兒童及少年福利法》，挪威1992年頒布《兒童福利法》。1951年我國香港地區(qū)開始實施《保護中國兒童福利政策報告》和《兒童及少年條例》，臺灣地區(qū)于1973年通過了“兒童及少年福利法”。而我國大陸地區(qū)目前還沒有頒布《兒童社會福利條例》或《兒童福利法》，兒童福利工作處于部門分割、政策雜亂的局面，現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定的兒童福利措施也缺乏可操作性，③柳華文：《設(shè)立安全島與兒童權(quán)利保護》，http://www.humanrights-china.org/cn/zt/qita/rqzz/2014/1/t20140410_1165028.htm，下載日期：2014年4月26日。影響實際效果。為改變這一局面，進一步健全兒童，尤其是困境兒童福利保障制度，首先，在國家層面，民政部已于2010年啟動了我國《兒童福利條例》（草案）的起草工作。2011年，推進兒童福利立法也被寫入《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》。目前民政部已在江蘇昆山、浙江海寧、廣東深圳、河南洛寧等地建立適度普惠型兒童福利制度的試點。其次，在地方層面，上海市高級人民法院起草的《上海市兒童福利條例》建議稿已提交立法機關(guān)。建議稿的主要內(nèi)容包括建立專門的兒童福利管理機構(gòu)、構(gòu)建兒童福利案件處理程序、建立普惠型兒童福利的具體措施等內(nèi)容。④衛(wèi)建萍、嚴(yán)劍漪、章偉聰：《無辜孩子，如何走出困境》，載《人民法院報》2013年9月16日，第3版。這些做法和經(jīng)驗（包括設(shè)置“安全島”的嘗試），都將為我國進一步建立、健全兒童福利制度和法律體系奠定堅實的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急就是要抓緊總結(jié)經(jīng)驗，加快立法進度，盡早提交相關(guān)程序?qū)徸h并頒布《兒童社會福利條例》，建立專門的兒童福利財政預(yù)算體系，進一步健全兒童福利保障體系。待將來條件成熟時將其提升為《兒童福利法》。