周李娟

（湖南警察學院，湖南長沙　410138）

中小學幼兒園校園突發(fā)事件應對研究

周李娟

（湖南警察學院，湖南長沙410138）

我國在中小學幼兒園校園突發(fā)事件的應對過程中存在應急管理相關立法滯后、安全管理機制和應急預案不完善、師生防災意識不強及社會協(xié)調聯(lián)動能力弱等問題。強化中小學幼兒園校園突發(fā)事件的應對工作應從完善校園安全立法、推進校園突發(fā)事件“一案三制”建設、加強安全宣傳教育、提高師生應對危機的處置能力、強化校園安全社會網(wǎng)的構筑，同時借鑒國外的先進經(jīng)驗等方面，從學生、學校、政府和社會各方面采取相應的措施，保證校園安全。

校園；突發(fā)事件；應對；研究

中小學幼兒園是未成年人接受基礎教育和學前教育的機構和場所，中小學幼兒園校園安全直接關系到每一個學生的身心健康，關系到學校的生存與發(fā)展，更關系到社會的安全與穩(wěn)定，中小學幼兒園校園安全一直是各級政府和教育部門高度關注和廣大家長十分重視的問題。校園突發(fā)事件一旦發(fā)生不僅可能造成重大的人員傷亡、巨大的經(jīng)濟損失，還可能給中小學幼兒園的未成年人造成嚴重的心理影響；分析我國中小學幼兒園校園突發(fā)事件應對存在的問題，研究中小學幼兒園校園突發(fā)事件的應對措施，營造安全和諧的校園環(huán)境，構建平安校園，已經(jīng)成為社會各界研究的課題。

一、加強中小學幼兒園校園突發(fā)事件應對的必要性

（一）社會治安形勢嚴峻、威脅中小學幼兒園校園安全

近年來，我國陸續(xù)發(fā)生了多起校園安全事故。這些事故涉及范圍廣、社會影響大,后果嚴重。媒體報道的發(fā)生在中小學幼兒園的重大校園安全事件主要有：山西、浙江溫嶺等地幼兒園老師虐待孩子的虐童案；海南萬寧、安徽舒城、河南桐柏、湖南嘉禾等地發(fā)生的小學老師、校長性侵幼女案；云南富源、青海大通、廣西都安等地先后發(fā)生的中小學生“營養(yǎng)餐”食物變質引起中毒的校園食品安全事件；福建南平、山東濰坊、廣東湛江、江蘇泰興發(fā)生的系列重大兇殺案；重慶奉節(jié)、山西長治、湖南湘潭等的地發(fā)生的中小學幼兒園校車重大交通事故；等等，這一系列校園突發(fā)事件，暴露出校園安全存在的突出問題，對中小學幼兒園師生們的生命健康安全造成了嚴重危害，同時也嚴重影響了校園正常的學習和生活環(huán)境，在全社會引起了高度關注。

（二）中小學幼兒園校園突發(fā)事件的不確定性，導致校園安全危害加重

校園突發(fā)事件往往是在人們沒有準備的情況下發(fā)生，讓人猝不及防，弄得措手不及[1]。校園突發(fā)事件，是指在校園內突然發(fā)生的，造成或可能造成嚴重社會危害，影響著學生的安全和正常生活、學習，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。校園突發(fā)事件是學生在校期間，突然發(fā)生、無法預知、帶有破壞性質的圍繞學校產(chǎn)生的意外事故，危及在校師生的身心安全和財產(chǎn)安全，直接或間接地影響學校的正常教學、生活秩序，或大或小地威脅學校的發(fā)展，需要用學校現(xiàn)有的人力和資源立即解決的各類校園緊急事件。中小學幼兒園校園和其他校園一樣，因為校園突發(fā)事件的不確定性，讓人們無法預知發(fā)生的時間、地點、范圍和影響，如果沒有相應的預案和處置措施就會導致危害加重，后果不堪設想。

（三）中小學幼兒園校園突發(fā)事件頻發(fā)，校園安全成為社會焦點

近年來校園安全事件日漸增多，媒體高度重視對校園安全問題的關注和報道，重大校園安全事件似乎已經(jīng)成為當前中小學幼兒園辦學活動中的一個相當突出的問題。中小學幼兒園有責任有義務維護學生的身心健康和生命財產(chǎn)安全，并教育學生知法、守法，時時處處注意安全。從以上發(fā)生的各種校園安全事件的案例分析看，中小學幼兒園大多都存在著共性問題——漠視威脅學生安全的隱患，缺乏對學生安全問題嚴重性和緊迫性的認識，甚至麻木不仁。學校因校內校外等特殊性而不易管理，導致校園突發(fā)事件頻發(fā)，對于可能出現(xiàn)的突發(fā)事件，學校大多是缺乏防范意識和綜合性研究，沒有形成危機預防、準備、救援處置和事后重建、恢復的配套機制。未成年人是祖國未來的棟梁，國家富強民族騰飛的希望，保障未成年人的人身安全，是保障我國未來發(fā)展的國之基本；保障未成年人的人身安全，已經(jīng)成為社會共同關注的重要話題。

二、我國中小學幼兒園校園突發(fā)事件應對存在的問題

（一）校園應急管理相關立法滯后

我國近年來不斷發(fā)生的一些中小學幼兒園校園安全事故，使未成年學生受傷、學生家庭受創(chuàng)、社會穩(wěn)定受損。我國在校園安全立法方面一直處于空白狀態(tài)，相關的法律法規(guī)不健全，校園突發(fā)事件發(fā)生后的問責及相關責任單位重視程度都存在一定問題;學校師生們需要更有針對的專門性法律來維護他們的權益。我國現(xiàn)有的關于中小學校園安全的法律法規(guī)不能滿足依法保護在校未成年人安全的需要。雖然我國已有一些法律法規(guī)是關于校園安全的，但這些法律法規(guī)基本都是原則性的，并且法律層次和效力也都比較低，實際保護未成年人的作用有限。

（二）校園突發(fā)事件應急管理機制和應急預案不完善

1.應急管理機制不完善

各類校園安全事件頻繁發(fā)生與我國中小學幼兒園安全保護措施混亂，沒有建立必要的應急機制，校園保護法律機制缺失、救濟失衡等密切相關。學校缺乏一套自上而下的安全管理機制和管理程序。應急管理機制包括預防預警機制、信息溝通機制、心理干預機制和事后評估與恢復機制。學校安全管理機制不完整，學校管理工作大多都是以追求升學率為中心。當學校發(fā)生安全事故后，一些學?？偸窃趯處煿芾韺W生的責任分工不明確、值日值勤制度沒落實等管理方面找漏洞，忽視了安全教育的缺失。學校已有的安全管理機制沒有全方位落實，校園安保力量薄弱，安防設施配備不齊全，校園安全防范管理不到位。

2.應急預案存在缺陷

應急預案的制定需要遵循完整性、預見性、主動性、可操作性和層次性的原則，而我國的少數(shù)學校連應急預案都沒有，發(fā)生了突發(fā)事件再臨時組織處理；多半學校制定的應急預案缺乏可操作性，制定的內容不科學不嚴謹，具體實行起來十分困難。預案的演練不積極，應急宣傳工作沒到位等等都是需要改善的問題。教育部曾發(fā)布的《幼兒園、中小學生安全教育管理調查報告》顯示:“我國中小學安全教育資源普遍缺乏、時間不足、預防演習少。”

（三）師生防災意識不強

師生防災意識淡薄、安全知識缺乏，面對災害的應急反應和快速處置能力不高[2]，學校很少組織防災教育，令師生們在災害發(fā)生時不懂得如何正確的自救和逃生，在突發(fā)事件發(fā)生時恐懼和慌亂，采取了錯誤的方法導致危害進一步擴大。

學校由于其特殊性，社會上的人員可以隨意出入，流動人口較多，而且學校周邊環(huán)境復雜，治安管理較為困難。加之許多社會流動人員素質較低、法律意識不強，或社會報復心重，極易趁機竄入學校，對師生造成威脅，師生對外來人員的警惕性不高，防范意識不強，給了違法犯罪分子可趁之機。

（四）社會協(xié)調聯(lián)動能力弱

在校園突發(fā)事件發(fā)生前后，社會協(xié)調聯(lián)動能力太弱是導致突發(fā)事件處置不及時甚至發(fā)展擴大的主要原因，學校安全防范缺失，安保力量薄弱，安防設施配備不到位；政府沒有從根本上引起重視，缺乏總體方案，安排不到位，且信息發(fā)布不及時，事件過程公開、透明度較低；社會組織和社會公眾對學生安全關注度不高，事件發(fā)生后沒有及時、積極的一起投入到救助行動中。因為學校方面的事前預防工作和事中應急處置工作，政府方面的事前預警預案演練工作和事后恢復重建工作，社會方面的事中和事后協(xié)助工作，都需要齊心協(xié)力的參與和默契的配合。只有加強社會協(xié)調聯(lián)動，才能將損失降到最低。

三、中小學幼兒園校園突發(fā)事件的應對措施

（一）啟動校園安全立法[3]

西方各國將維護學校安全視為國家安全戰(zhàn)略的重要構成部分，甚至將其列入預防和制止恐怖活動的重要規(guī)范活動之一。美國政府的國家教育目標之一就是建設安全的學校，為此頒布了《美國校園安全守衛(wèi)法令》和《校園禁槍法》等一系列法律。日本早在1961年起就制定了一系列危機應對法規(guī)，用于指導各類學校預防與應對危機。

而我國至今沒有一部關于校園安全的專門法律。2002年6月教育部頒布的《學生傷害事故處理辦法》從事故與責任、事故處理程序、事故損害的賠償、事故責任者的處理四個方面為學生傷害事故的處理提供了詳細參考。2006年修訂的《義務教育法》明確規(guī)定,“學校、幼兒園、托兒所應當建立安全制度,加強對未成年人的安全教育,采取措施保障未成年人的人身安全”。2006年6月30日,教育部令第23號公布《中小學幼兒園安全管理辦法》,這一多部門聯(lián)合制定的行政規(guī)章分別規(guī)定了地方各級人民政府及其教育、公安、司法行政、建設、交通、文化、衛(wèi)生、工商、質檢、新聞出版等部門對校園安全管理應當履行的職責,并從校內安全管理、日常安全管理、以及安全教育三個方面對學校和教育行政部門職責進行詳細規(guī)范。對構建學校安全工作保障體系,建立校園周邊整治協(xié)調工作機制,提供了初步指導。2007年初,國務院辦公廳轉發(fā)教育部制訂的《中小學公共安全教育指導綱要》,強調進一步加強中小學公共安全教育,培養(yǎng)中小學生的公共安全意識,提高中小學生面臨突發(fā)安全事件自救自護的應變能力,最大限度地預防安全事故發(fā)生和減少安全事件對中小學生造成的傷害,保障中小學生健康成長。

雖然我國相關的校園安全法規(guī)已為處理校園安全問題做出了許多有價值的指導規(guī)范,但仍存在效力不高，法規(guī)條文規(guī)范囿于整體格局設想、缺乏對于主體的責權利縱深的詳述細化，法規(guī)理論指導性強于可操作性等不足。如果依據(jù)2007年頒布的《突發(fā)事件應對法》，對于校園突發(fā)事件責任規(guī)定不夠剛性，組織體系不夠健全，缺乏保障性措施。發(fā)生了校園安全事故，糾紛該如何平息，責任該如何劃分，賠付該如何進行，亟須拿出解決的辦法。因此，從國家層面對校園安全立法刻不容緩。我國必須通過啟動校園安全立法，使國家、社會公共團體和其他人員齊心合力履行保證學校安全的義務和責任，從而將維護校園安全提升到一個新的高度。

（二）推進校園突發(fā)事件“一案三制”建設

“一案三制”是指應急預案和應急管理體制、機制及法制，應急預案是應急管理的重要基礎，是我國應急管理體系建設的首要任務。為了更迅速更有效地應對校園突發(fā)事件，需要建立健全應急預案體系[4]，在總體預案的基礎上，還應考慮制定各類專項預案[5]，并進行演練，同時加強對預案編制工作的監(jiān)督、檢查和領導。相關部門要提前做好應急預案，設想到一切可能發(fā)生的緊急情況，并據(jù)此制定出相應的處理方案，具體步驟和注意事項一定要詳盡，同時要具有科學性和可行性。政府要協(xié)同各個學校定期進行全校性的預案演練，上級統(tǒng)一領導指揮，讓師生做到心里有數(shù)，不會在關鍵時刻慌亂。

應急管理體制是各級政府要做到統(tǒng)一指揮、協(xié)調管理、分級負責，學校也需要如此。應急管理機制是指突發(fā)事件全過程中的各種程序化、制度化的應急管理方法和措施。主要包括建立健全監(jiān)測預警機制、應急信息報告機制、應急決策和協(xié)調機制[6]。應急管理法制是指在深入總結群眾的實踐經(jīng)驗基礎上，制訂出各級各類的應急預案，形成應急管理體制機制，并且最終上升為一系列的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，這也是啟動校園安全立法，讓突發(fā)事件應對工作基本上做到有章可循、有法可依的要求。

完善的校園安全應急預案體系一般可以分為四個層次,即綜合應急預案、專項應急預案、現(xiàn)場應急預案和臨時活動應急預案。綜合應急預案是學校應急體系的總規(guī)劃。專項應急預案是針對特定的安全事故制定的，如:學生走失事故應急預案、食物中毒應急預案、暴力侵入事故應急預案等。現(xiàn)場應急預案是針對某些風險較大的活動場所制定的，如圖書館安全應急預案、實驗室安全應急預案等。臨時活動應急預案是針對學校組織的某項臨時活動制定的，如春(秋)游安全應急預案、運動會安全應急預案等。

“在制定突發(fā)事件應急預案時應當以時效性、可行性、可操作性為基本標準。預案在反復研討論證后，一經(jīng)制定，必須及時組織師生進行預演。通過仿真模擬情境，使師生了解一旦事故真正發(fā)生,應該采取哪些措施應對，并在預演中發(fā)現(xiàn)遺漏和不足的問題，及時修訂預案，使預案更具合理性，在突發(fā)事故后發(fā)揮積極作用”。[7]

學校需要建立完整的應急管理體系，應急預案的制定和演練是減少校園突發(fā)事件損失的重要前提。同時各個學校要重視對學生綜合素質的培養(yǎng)，加強學生應對突發(fā)事件的專項訓練和應急預案的演練。必須構建學校、政府、社會、家長多方協(xié)同聯(lián)動的事故預防體系。一是學校要建立健全校園安全保障體系。要建立健全校園安全一把手負責問責制和一票否決制;要修改完善《教師法》,建立健全教師監(jiān)護責任制;要加強校園安全防衛(wèi)硬件設施和保安隊伍建設;加強學生的心理健康教育。二是政府和教育主管部門要建立起校園安全支持和監(jiān)管體系。三是家長要牢固樹立安全意識,從小培養(yǎng)孩子的安全意識和自我保護能力。四是要構建學校、政府、社區(qū)、家庭之間的協(xié)同聯(lián)動機制。

（三）加強安全宣傳教育，提高師生應對危機的處置能力

加強師生的應急知識宣傳教育，提高其危機處置能力，培訓控危能力，提高學生干預能力[8]，是預防和減小校園突發(fā)事件危害的重要方面。國外的中小學多數(shù)會和消防部門或警察局進行定期的安全演習,還會有專業(yè)人員進入學校給學生們進行安全講座。在日本一般的學齡前兒童就已接受過地震安全逃生教育;在墨西哥、新西蘭、羅馬尼亞等國家政府對全國青少年實行地震災害義務教育；1999年美國紅十字會開發(fā)了“災難演習”的培訓課程，面向5到14歲的兒童以及他們的家庭，老師將重要的災難安全教育融入到日常重要課程的教學中，讓他們學會如何防御災害，這往往讓他們受益終生。

安全教育的目的是讓學生有安危意識,懂得基本的安全常識,最重要的是讓學生知道在危險發(fā)生時應該怎么做才能保護自身的安全。

教育部門必須加強師生們的危機知識教育，即危機意識教育、危機知識教育、危機道德教育、危機心理承受能力教育和危機生存教育。小學生心智尚不成熟,讓其主動理解安全教育理念比被動接受安全管理機制保護要困難得多,因此，在進行校園安全教育的同時,還應注重校園安全管理制度建設效果的穩(wěn)定性和長效性。

學校應髙度重視各項活動安全應急預案的制定和落實,全盤評估活動每一個環(huán)節(jié)的安全風險,一一制定應對措施。當突發(fā)事件發(fā)生時,立即啟動應急處理程序,救治傷者、疏散學生、通知家長、尋求援助、匯報上級、配合調查、善后處理,避免因處理不當而導致發(fā)生嚴重后果和糾紛。

（四）強化校園安全社會網(wǎng)的構筑

校園安全社會網(wǎng)的構筑需要建立政府、學校與社會共同負責的校園安全機制[9]。政府要加大校園安全方面的資金投入，為學生提供更好的學習環(huán)境奠定物質基礎。并且在校園突發(fā)事件發(fā)生后保持信息渠道的公開與透明，完善信息發(fā)布主渠道，防止虛假信息造成公眾的誤解。

學校必須加強校園安全基礎設施建設，首先就是建立先進的校園安全監(jiān)控系統(tǒng)和報警系統(tǒng)。由于頻發(fā)的校園突發(fā)事件，很多國家專門劃撥資金，充分利用先進的科學技術，安裝校園監(jiān)控系統(tǒng)和報警系統(tǒng)以加強校園安保工作。德國就要求學校安裝警報裝置，發(fā)生危險事件立即發(fā)出警報信號，并且他們還利用網(wǎng)絡和GPS對學生進行準確定位，使得學生在出現(xiàn)意外時迅速報警和及時得到救援[9]。同時，加強學生管理，也要加強外來商戶的管理。小學生是非辨別能力差，容易受到人身傷害和意外事故侵害；由于思想單純，容易被別有用心的人蠱惑煽動。為了保障未成年人的健康成長，增強校園安全意識，依法保護校園安全、整治校園周邊環(huán)境顯得尤為重要。如學校食堂，管理漏洞較多，經(jīng)常是“以包代管”的形式，難以監(jiān)管。學校應加強對商家的監(jiān)管，不定期安排檢查，也可以通過調查問卷的形式征求學生意見進行整改。

（五）借鑒國外校園安全教育的先進經(jīng)驗

1.開展常態(tài)管理與危機管理相結合[10]

與外國相比，我國的學校只是重視如何把已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)事件處理完，盡快恢復正常的教學活動，并未將日常管理與危機管理結合起來，而在某種程度上，危機事件的預防比危機的解決更有意義。學校對每一天的日常工作都得引起重視，采取正確的方式嚴格管理，要經(jīng)常開展校園安全隱患排查[11]，疏通安全通道，檢查各類標志標示是否齊全、完好，防止貽誤時機和漏管失控。

2.建立規(guī)范的身份識別制度和登記制度

身份識別制度包括兩方面，一是學生在校必須著統(tǒng)一規(guī)范的校服，二是佩戴含有身份信息的校牌，便于學校有效識別本校學生以進行有效管理。登記制度是學校對來訪者進行嚴格的登記，以便有效監(jiān)控進出學校的人員，可疑人員禁止入內，為學生們創(chuàng)造安全的學習環(huán)境。俄羅斯為每一位中小學生都配置了小巧便攜的身份信息識別牌,還有上載有學生身份和基本醫(yī)療信息的登記卡。這種類似軍隊管理使用的金屬材料所制的身份識別牌既可以放在學生的登記卡里,也可以戴在脖子上。登記卡主要登記該學生的姓名、照片、指紋、家人資料以及基本醫(yī)療信息等重要信息,同時還有一些指導學生如何應對突發(fā)性的洪水、火災、交通安全事故以及恐怖襲擊的基本常識和自救方法[12]。日本通過傳統(tǒng)的學校教育培養(yǎng)師生的安全觀念和應變能力,教育行政部門還會向各個學校委派安全指導員、巡視員等專業(yè)指導人員,利用全校大型活動集會或者綜合實踐課時向學生傳授自我保護的常用知識。例如,大阪市山口縣的田代小學請當?shù)鼐斓綄W校開辦“防范教室”,告知學生們在遇到可疑的人時要按照五項基本原則去做,即“不跟著走”、“不坐可疑的車”、“放大嗓門”、“迅速跑開”和“告訴大人”[13]。這種做法簡明易懂、方便易學,值得我國在對學生進行安全指導時予以推廣。

3.推行校園警察計劃[14]

在美國，基本上每個州都有專門校園應急管理機構，而英國高校所有的輔導員都接受過專門的校園危機預警和應對機制方案訓練。許多外國的學校內都有建立完備的校園警察機構，他們甚至能行使和真正的警察一樣的權力，并協(xié)助警察逮捕或拘留嫌疑犯。另外,除校園警察外,安全管理人員和保安都必須經(jīng)過職業(yè)培訓,經(jīng)考核合格獲得從事安全保衛(wèi)工作資格的人才能應聘安全管理工作[15]。校園保衛(wèi)機構專門化，人員專業(yè)化是我國努力的目標。

[1]楊新起.從汶川地震看校園突發(fā)事件應急管理[J].民辦高等教育研究,2008，（12）.

[2]王詩堂，周麗華.高校應對自然災害的應急機制與安全救護研究[J].文教資料,2006，（10）.

[3]岳會丹.校園安全事件頻發(fā)的原因及對策[J].天水行政學院學報,2010，（6）.

[4]張湘玉.校園突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對與策略[J].遼寧警專學報,2005，（7）.

[5]Li Jizhong.Government crisis management[M].Beijing: China City Press,2003.45.

[6]劉建,曾曉莉,李瑩,金龍哲.高校突發(fā)事件應急管理存在問題及應對策略研究[J].山西高等學校社會科學學報，2010，(12).

[7]付光輝.校園安全事故種類及防范對策[J].黔西南曰報，2012，(4).

[8]簡敏.大學生應對校園突發(fā)事件能力構成及培養(yǎng)途徑[J].社會科學家,2006，(7).

[9]孫曄.國外校園安全措施及啟示[J].山東警察學院學報, 2010，(9).

[10]陳昕.國內外高校學生突發(fā)事件處置案例評析[J].全國商情(理論研究),2012，(8).

[11]任國友.治理校園安全事件的長效對策[J].中國安全生產(chǎn)科學技術,2010，(8).

[12]王道春.西方中小學校園安全管理對我國的啟示[J].江蘇警官學院學報,2011,(2):124-128.

[13]李協(xié)京.看國外如何構筑校園安全防線[N].中國教育報, 2010-6-1.

[14]汪慶華.關于借鑒國外經(jīng)驗加強我國校園安全管理的思考[J].公安教育,2010，(12).

[15]余宏明.美國高校安全管理及啟示[J].中國安全科學學報，2004,(8).

A Study on Dealing with Emergency in the Campus of Kindergarten,Primary and Secondary Schools

ZHOULi-juan
(Hunan Police Academy,Changsha,410138,Hunan)

Students in kindergarten,primary and secondary schools are still in the immature stage.Security incidents frequently happen,which makes the situation of security in the campus become severe.Studying how to deal with the emergency is of great practical significance.The existence of the emergency management of relevant legislation is lagging,contingency plans and management mechanism is not perfect,and disaster prevention awareness is not strong and social coordination capacity is weak and other issues in dealing with the process of campus emergencies in China.Strengthening the campus emergency response work should improve the campus security legislation to promote the campus emergencies,promote the construction of“one case,three systems”,reinforce security education,and enhance teachers'and students'abilities to deal with crisis, strengthen the construction of campus security social network.Meanwhile,learn from foreign advanced experience,and take corresponding measures from students,schools,government and social aspects,to ensure campus safety.

campus;emergency;deal with;study

D631.43

A

2095-1140（2014）06-0045-06

2014-10-14

2012年湖南省教育科學規(guī)劃課題“基于突發(fā)事件應對的中小學幼兒園安全管理研究”（XJK012CGD092）

周李娟（1964-），女,湖南邵陽人，湖南警察學院副教授，主要從事公共安全危機管理研究。

（責任編輯：左小絢）