朱志玲

（江蘇警官學(xué)院，江蘇南京 210031）

《中華人民共和國集會(huì)游行示威法》①的實(shí)施困境及對(duì)策探討

朱志玲

（江蘇警官學(xué)院，江蘇南京 210031）

我國《集會(huì)游行示威法》頒布已多年，但在現(xiàn)實(shí)中卻鮮有獲批準(zhǔn)的合法的集會(huì)游行示威，大部分集會(huì)游行示威陷入合憲但違法的境地。這與《集會(huì)游行示威法》對(duì)公民集會(huì)游行示威權(quán)的限制過嚴(yán)有關(guān)，也與主管機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中維穩(wěn)的思維誤區(qū)以及角色錯(cuò)位有關(guān)。要改變這一現(xiàn)狀既要正確認(rèn)識(shí)集會(huì)游行示威的制度化對(duì)民主政治的健全和社會(huì)穩(wěn)定所具有的積極作用、修訂《集會(huì)游行示威法》以保障公民集會(huì)游行示威的基本權(quán)利，又要明確公安機(jī)關(guān)事前依法審批、事中有效管理和事后依法追懲的角色職責(zé)。

集會(huì)；集會(huì)游行示威法；實(shí)施困境；對(duì)策

2008年奧運(yùn)會(huì)期間北京設(shè)置了三個(gè)專門供游行示威的公園，這在當(dāng)時(shí)被國內(nèi)媒體認(rèn)為是中國法治進(jìn)步的體現(xiàn)，是中國與世界接軌的具體表現(xiàn)，可以以此來訓(xùn)練公民的民主實(shí)踐和意見表達(dá)能力，培育寬容的心態(tài)。但令人遺憾的是，這三個(gè)游行示威公園并沒有真正履行它們的使命。根據(jù)2008年8月18日北京市公安局負(fù)責(zé)人就奧運(yùn)會(huì)期間集會(huì)游行示威申請(qǐng)審批情況答記者問[1]可知，奧運(yùn)會(huì)期間雖有77起游行示威申請(qǐng)，但沒有發(fā)生過一起經(jīng)批準(zhǔn)的游行示威活動(dòng)。從全國范圍來看，目前依法申請(qǐng)并獲得許可的集會(huì)、游行、示威屈指可數(shù)。但隨著社會(huì)的發(fā)展，民主和法治深入人心，民眾的政治參與和政治表達(dá)的意識(shí)及熱情日益高漲。加之，社會(huì)利益分配失衡，矛盾凸顯，現(xiàn)實(shí)中各種形式的集會(huì)游行示威并不少見?！都瘯?huì)游行示威法》的執(zhí)行存在哪些現(xiàn)實(shí)困境，如何更好地保障公民的集會(huì)游行示威權(quán)以促進(jìn)公民意識(shí)的成長，這是當(dāng)前我國構(gòu)建民主政治過程中必須深入思考的問題。

一、公民權(quán)的成長對(duì)集會(huì)游行示威權(quán)的訴求

表達(dá)自由是公民基本權(quán)利之一，集會(huì)、游行、示威是公民表達(dá)自由具體而重要的體現(xiàn)。集會(huì)游行示威的自由與人民爭取政治自由有密不可分的淵源，“其具備有異于其他自由權(quán)的特征，在于除具有消極不受國家侵害的一定保護(hù)范圍外，特別具有積極創(chuàng)造不受阻礙的自我發(fā)展空間，目的在影響、參與國家政治意志之形成，為民主開放特質(zhì)的本質(zhì)要素，亦為一種原始直接民主表現(xiàn)形式?！盵2]間接上亦是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)影響與決定的重要手段與方式。集會(huì)和請(qǐng)?jiān)甘怯膫鹘y(tǒng)權(quán)利，一直被視為政治抗?fàn)帟r(shí)個(gè)人經(jīng)由群眾集結(jié)的獨(dú)立權(quán)利行使，目的在于鼓動(dòng)與影響公眾與社會(huì)意見的形成。早在1215年，英國《大憲章》就保障下院有向國王請(qǐng)?jiān)浮⑸暝V不平的權(quán)利，作為這一權(quán)利的擴(kuò)展，每個(gè)平民也有權(quán)集會(huì)并請(qǐng)?jiān)赶略?。這項(xiàng)傳統(tǒng)權(quán)利后被新移民帶到了美洲殖民地，和言論與新聞自由一并進(jìn)入了《權(quán)利法案》?！霸诜▏蟾锩倪^程中，亦充分實(shí)現(xiàn)了集會(huì)自由的基本精神，此正如Kloepfer所言，集會(huì)自由實(shí)為法國大革命的基本要素。在德國亦是由于人民爭取政治自由權(quán)時(shí)，經(jīng)由18世紀(jì)到19世紀(jì)中各王國與貴族的壓迫下逐漸獲得的，以致到1848年法蘭克福圣保羅教堂憲法草案始有集會(huì)自由的實(shí)證化?！盵2]集會(huì)、游行、示威自由作為一項(xiàng)基本人權(quán)，在世界大多數(shù)國家中已經(jīng)成為一種非常普遍的基本權(quán)利，并已獲得國際社會(huì)的普遍認(rèn)可。1948年12月10日聯(lián)合國大會(huì)通過并發(fā)布的《世界人權(quán)宣言》第20條規(guī)定，“人人有權(quán)享有和平集會(huì)和結(jié)社的自由?！?966年12月16日聯(lián)合國大會(huì)通過并發(fā)布的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第21條規(guī)定“和平集會(huì)的權(quán)利應(yīng)被承認(rèn)。對(duì)此項(xiàng)權(quán)利的行使不得加以限制，除去按照法律以及在民主社會(huì)中為維護(hù)國家安全或公共安全、公共秩序，保護(hù)公共衛(wèi)生或道德或他人的權(quán)利和自由的需要而加的限制。”

我國已經(jīng)加入了《世界人權(quán)宣言》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，這表明中國政府重視基本人權(quán)、尊重基本人權(quán)的基本原則。建國后我國的四部《憲法》都規(guī)定了公民有集會(huì)的自由。我國現(xiàn)行《憲法》第三十五條規(guī)定:“中華人民共和國公民有言論、集會(huì)、出版、游行、示威的自由，”明確了集會(huì)游行示威權(quán)乃是公民的憲法權(quán)利。1989年《集會(huì)游行示威法》本著“保障公民依法行使集會(huì)、游行、示威的權(quán)利，維護(hù)社會(huì)安定和公共秩序”的立法宗旨，對(duì)《憲法》第三十五條規(guī)定的公民集會(huì)游行示威權(quán)進(jìn)行了具體規(guī)范。它的問世與其說給中國民眾提供了一種特定行為的規(guī)范，不如說是使中國公民接受一種全新的法制理念。通過對(duì)公民行使集會(huì)游行示威自由權(quán)的保障，一方面可以使公民自由地表達(dá)其意愿，包括不滿與意見，促進(jìn)個(gè)人權(quán)利的維護(hù)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，建立健全民主政治的監(jiān)督體系；另一方面也可以使政府充分了解民意，及時(shí)做出解釋并作出相應(yīng)的政策調(diào)整，促進(jìn)國家權(quán)力和公民權(quán)利之間的良性溝通。

二、我國《集會(huì)游行示威法》實(shí)施的現(xiàn)實(shí)困境

（一）集會(huì)游行示威權(quán)之法律保障與限制——限制過嚴(yán)

既然民眾的集會(huì)游行示威權(quán)受到《憲法》和《集會(huì)游行示威法》的保障，為什么在現(xiàn)實(shí)中還會(huì)出現(xiàn)公民的集會(huì)游行示威申請(qǐng)基本不予許可的現(xiàn)象？這首先與《集會(huì)游行示威法》對(duì)民眾集會(huì)游行示威權(quán)的限制過嚴(yán)有關(guān)?！都瘯?huì)游行示威法》第十條規(guī)定：“申請(qǐng)舉行集會(huì)、游行、示威要求解決具體問題的，主管機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)書后，可以通知有關(guān)機(jī)關(guān)或者單位同集會(huì)、游行、示威的負(fù)責(zé)人協(xié)商解決問題，并可以將申請(qǐng)舉行的時(shí)間推遲五日?！币虼嗽诂F(xiàn)實(shí)中，主管機(jī)關(guān)接到解決具體問題的集會(huì)游行示威申請(qǐng)時(shí)一般都不是依程序?qū)徟?，而是將有關(guān)的利益訴求轉(zhuǎn)給相關(guān)機(jī)關(guān)和單位，協(xié)調(diào)各方協(xié)商解決問題。這才會(huì)出現(xiàn)前面北京市公安局負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)提到的77起申請(qǐng)中有74起自動(dòng)撤回的現(xiàn)象。當(dāng)然，如果有申請(qǐng)人對(duì)協(xié)商解決的結(jié)果不滿意堅(jiān)持要求舉行集會(huì)、游行，主管機(jī)關(guān)也是以盡量不舉行為底線，盡其所能地做好協(xié)調(diào)、勸導(dǎo)和紓解工作。因此，這一條款在現(xiàn)實(shí)中基本已演變?yōu)椋悍彩菍儆凇耙蠼鉀Q具體問題的”，一般不予批準(zhǔn)。由此可見，我國集會(huì)游行示威法把集會(huì)游行示威的目的作為是否批準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)條件。這雖然能夠減少游行示威的數(shù)量，但卻很難有效保障公民憲法上的集會(huì)游行示威權(quán)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，絕大多數(shù)的社會(huì)矛盾是與個(gè)體利益有關(guān)的具體問題，民眾的不滿情緒大部分由具體問題引起。集會(huì)游行示威的核心在示威，即在露天公共場所或者公共道路上以集會(huì)、游行、靜坐等方式，表示支持、聲援或表達(dá)要求、抗議。對(duì)于公民而言，無論群體還是個(gè)體，遇到具體問題當(dāng)然可以通過行政或司法渠道尋求解決，但是，如果一個(gè)群體都面臨同樣問題時(shí)，無論是具體問題還是非具體問題，他們也當(dāng)然有權(quán)舉行集會(huì)游行示威，以公開表達(dá)訴求。這是國家也不可侵犯并有義務(wù)去保護(hù)的不證自明的基本權(quán)利。并無必須先通過行政或司法渠道解決具體問題，然后才能訴諸集會(huì)游行示威的道理。如果將與有關(guān)機(jī)關(guān)或者單位協(xié)商解決問題作為民眾行使集會(huì)游行示威權(quán)的先決條件，“就顛倒了公民憲法上的權(quán)利與民事權(quán)利之間的關(guān)系，混淆了不同性質(zhì)的法律關(guān)系，變相剝奪了公民憲法上的基本權(quán)利?！盵3]其次，中國民眾接受的民主教育并不充分，對(duì)集會(huì)游行示威相對(duì)比較陌生。在現(xiàn)實(shí)中，一般也是在司法、行政渠道不能解決問題，無奈之余才會(huì)想起集會(huì)游行示威。集會(huì)游行示威作為公民憲法上的基本權(quán)力，其核心價(jià)值在于，在司法、行政渠道無法解決問題時(shí)，通過集會(huì)、游行的方式公開表達(dá)訴求，引起社會(huì)普遍關(guān)注，促請(qǐng)立法部門完善法律、監(jiān)督行政、司法機(jī)關(guān)切實(shí)迅速解決問題。況且，在現(xiàn)實(shí)生活中，公民在勞資矛盾、征地拆遷、涉法涉訴以及環(huán)境保護(hù)等諸多沖突中往往與相關(guān)單位直接面對(duì)面，甚至已經(jīng)經(jīng)過多次申訴和對(duì)抗都未能解決，無奈之下提出集會(huì)游行示威申請(qǐng)，此時(shí)若再將此轉(zhuǎn)化為與有關(guān)機(jī)關(guān)和單位來協(xié)商解決，無疑是將申請(qǐng)人推到了兩難境地，看不到解決問題的希望。所以，《集會(huì)游行示威法》的第十條規(guī)定從實(shí)施效果來看，不是保障而是限制了公民集會(huì)游行示威權(quán)，這也是實(shí)踐中有集會(huì)游行申請(qǐng)卻無許可的法律根源。

（二）壓力維穩(wěn)的誤區(qū)——不穩(wěn)定幻像

隨著改革的持續(xù)深入，各種社會(huì)矛盾和沖突凸顯，維穩(wěn)成了各級(jí)政府工作的重中之重，也成了上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行政績考核，“一票否決”的重要指標(biāo)。在社會(huì)中，尤其是政府官員群體中普遍存在著一種“不穩(wěn)定幻像”，“認(rèn)為目前社會(huì)矛盾很多、很嚴(yán)重,發(fā)生社會(huì)動(dòng)蕩的可能性很大”。[4]于是，任何事情都要以穩(wěn)定為基本前提,任何工作都要給維穩(wěn)讓路，自上而下的維穩(wěn)壓力使得地方官員為了維持自己任期內(nèi)的表面穩(wěn)定甚至不惜給正常經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾日常生活帶來不便和負(fù)面影響。而“穩(wěn)定”又被簡單機(jī)械地理解為不能有一點(diǎn)反對(duì)的聲音，不能有不同的利益表達(dá)，不能有任何的社會(huì)沖突。對(duì)“穩(wěn)定”的這種機(jī)械性理解必然導(dǎo)致將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定因素加以打壓，通過壓制公民正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá),來實(shí)現(xiàn)短期的、表面化的社會(huì)穩(wěn)定。這種以社會(huì)絕對(duì)安定為管治目標(biāo)的維穩(wěn)思路，把一切抗議行為，如游行、示威、罷工、罷市、罷運(yùn)等都視為無序和混亂。因此，在現(xiàn)實(shí)中，公民的游行示威申請(qǐng)受到重重阻力，政府部門對(duì)游行示威具有一種天然的排斥與恐懼心態(tài)，將之視之為洪水猛獸，似乎只要是上街游行示威，都是對(duì)政府的不滿，都是不穩(wěn)定因素，因此都不能批準(zhǔn)。法律上的許可制在實(shí)際中演變成了不許可制。這是《集會(huì)游行示威法》成為一部典型的“稻草人”法的思想根源。

（三）《集會(huì)游行示威法》之執(zhí)行——有法不依、追懲不力

依據(jù)《集會(huì)游行示威法》，作為集會(huì)游行示威的主管機(jī)關(guān)，各地主管公安機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是依據(jù)法定條件對(duì)集會(huì)游行示威的申請(qǐng)進(jìn)行審查，依法作出許可與否的決定。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，因?yàn)榇嬖谥陨系摹安环€(wěn)定幻像”，以盡量不發(fā)生集會(huì)游行示威為前提，各地主管公安機(jī)關(guān)的主要職責(zé)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)關(guān)和單位協(xié)商解決具體矛盾以及對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行勸導(dǎo)和紓解。從依程序?qū)徟絽f(xié)調(diào)解決矛盾，這一角色的暗中轉(zhuǎn)化雖說在一定程度上能促進(jìn)具體矛盾的解決，但如果因此就放棄“依法審批”這一主要職責(zé)，對(duì)現(xiàn)實(shí)中針對(duì)具體問題提出的集會(huì)游行示威申請(qǐng)一律不予許可，是否有主次顛倒之嫌？更何況，現(xiàn)實(shí)中很多的具體矛盾并不是公安機(jī)關(guān)出面協(xié)調(diào)進(jìn)行協(xié)商就能順利解決的。有些問題涉及歷史、涉及國家政策或涉及多方利益，即使協(xié)調(diào)了相關(guān)部門面對(duì)面協(xié)商也未必能解決問題，在此情況下公安機(jī)關(guān)還要盡其所能地做好對(duì)申請(qǐng)人的勸導(dǎo)和情緒紓解工作，以達(dá)到盡量不發(fā)生集會(huì)游行示威的目的。有時(shí)，這種情形還會(huì)出現(xiàn)在并不以解決具體問題為目的的集會(huì)游行示威活動(dòng)中，比如涉日游行示威。這樣的角色錯(cuò)位難免會(huì)讓人覺得主管機(jī)關(guān)有法不依，也使《集會(huì)游行示威法》“為了保障公民依法行使集會(huì)、游行、示威的權(quán)利，……”的立法宗旨在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中完全變了味。

由于主管機(jī)關(guān)對(duì)集會(huì)游行示威的申請(qǐng)基本不予批準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了眾多非法的集會(huì)游行示威。根據(jù)《集會(huì)游行示威法》第二十七條的規(guī)定：“未依照本法規(guī)定申請(qǐng)或者申請(qǐng)未獲許可的，人民警察應(yīng)當(dāng)予以制止；不聽制止的，人民警察現(xiàn)場負(fù)責(zé)人有權(quán)命令解散；拒不解散的，人民警察現(xiàn)場負(fù)責(zé)人有權(quán)依照國家有關(guān)規(guī)定決定采取必要手段強(qiáng)行驅(qū)散，并對(duì)拒不服從的人員強(qiáng)行帶離現(xiàn)場或者立即予以拘留”。然而現(xiàn)實(shí)中眾多未獲得許可的非法的集會(huì)游行示威往往因人數(shù)眾多或道德正義并未依法得到應(yīng)有的制止，其組織者也未得到應(yīng)有的處罰，最終形成違法不究或法不責(zé)眾的局面。在置法律尊嚴(yán)于不顧的同時(shí)，政府喪失了在法律的制高點(diǎn)上對(duì)集體行動(dòng)的管理權(quán)力與權(quán)利。在最容易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的集體行動(dòng)上，恰恰由于法律執(zhí)行的缺席，成為社會(huì)管理的最大亂象。同時(shí)這樣的工作模式也給公眾造成了一種誤導(dǎo)：既然法律允許的游行示威政府不批準(zhǔn)，那么我們就不要政府批準(zhǔn)，自發(fā)游行，最終也不會(huì)受到法律處罰。結(jié)果是越來越多的公眾漠視法律，出現(xiàn)越來越多的非法的集會(huì)游行示威并伴隨著越來越多的混亂的場面。這不僅無益于社會(huì)管理和社會(huì)穩(wěn)定，更重要的是會(huì)對(duì)現(xiàn)代法治精神和理性、和平、民主、協(xié)商等現(xiàn)代公民精神的培育帶來極大的負(fù)面影響。

三、保障公民集會(huì)游行示威權(quán)的對(duì)策探討

（一）思想層面：正確認(rèn)識(shí)集會(huì)游行示威

集會(huì)游行示威活動(dòng)的制度化有利于民主政治的健全。在一個(gè)現(xiàn)代化國家中，集體行動(dòng)的合法化是政治民主化的重要表現(xiàn)形式。集會(huì)游行示威作為現(xiàn)代社會(huì)公眾表達(dá)訴求的一種方式，能夠讓民眾通過便捷而又合法的方式公開表達(dá)自己的意見和訴求，參與社會(huì)和國家建設(shè)。同時(shí)，在法律的規(guī)范下，在實(shí)踐的訓(xùn)練中，公眾的集體表達(dá)才能從非理性走向理性，從主觀走向客觀，從消極走向積極，現(xiàn)代民主理性的公民精神的培育才有可能。另一方面通過民眾的公開表達(dá)，政府可以聽到來自民間的不同的聲音，能夠更全面地了解民意。政府部門及時(shí)的、負(fù)責(zé)任的回應(yīng)可以與公眾之間建立良性互動(dòng)，充分而坦誠的信息交流和溝通可以避免雙方因信息獲取量的缺乏導(dǎo)致的流言、猜測和不信任，以及由此帶來的情緒化和極端化。同時(shí)，從不同的呼聲和利益表達(dá)中，政府也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、做出解釋或調(diào)整決策。在一個(gè)國家的政治生活中，國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的沖突是不可避免的。如何合理地確定兩者之間的界限,使之處于平衡和良性互動(dòng)的狀態(tài)是民主政治建設(shè)中的重要問題。在集會(huì)游行示威活動(dòng)的制度化過程中，一方面可以充分保障公民自由表達(dá)的權(quán)利，監(jiān)督國家權(quán)力的運(yùn)行；另一方面也可以及時(shí)調(diào)整國家權(quán)力運(yùn)作過程中的偏差，構(gòu)建國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動(dòng)，從而推進(jìn)國家民主政治的建設(shè)。

集會(huì)游行示威活動(dòng)的制度化有利于社會(huì)穩(wěn)定?！耙粋€(gè)國家內(nèi)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)律以及發(fā)生顛覆性革命活動(dòng)的可能性，從根本上說取決于該國將一般社會(huì)運(yùn)動(dòng)納入體制軌道的能力。如果一個(gè)國家把社會(huì)運(yùn)動(dòng)納入體制的能力很強(qiáng)，該國家發(fā)生極端事件的可能性就會(huì)很小。反之，社會(huì)運(yùn)動(dòng)的參與者就有可能鋌而走險(xiǎn)，把整個(gè)社會(huì)攪得天翻地覆。”[5]從這個(gè)意義上說，近幾年頻繁出現(xiàn)的合法合理的利益訴求與違法無序的表現(xiàn)形式糾結(jié)在一起的群體性事件和一些個(gè)人極端暴力事件并不是一般意義上的主動(dòng)的無序和暴力活動(dòng)，而是合法的利益表達(dá)渠道缺乏之下的被動(dòng)反應(yīng)，是抗議性表達(dá)的一種極端形式?！爱?dāng)人們?nèi)鄙俦磉_(dá)自己抗議意見的通常的機(jī)會(huì)時(shí)，他們就有可能訴諸暴力?！盵6]但如果公民能夠依法順利地行使集會(huì)游行示威權(quán)，通過公開、和平、合法的方式表達(dá)訴求，一方面可以宣泄和舒緩情緒，另一方面可以引起社會(huì)關(guān)注，促進(jìn)相關(guān)部門和單位與公眾的對(duì)話，推動(dòng)問題的解決；主管機(jī)關(guān)對(duì)公眾的集會(huì)游行示威活動(dòng)在法律規(guī)范下進(jìn)行合理管理和規(guī)制，以確保不出現(xiàn)違法犯罪行為。如此，集會(huì)游行示威就可以在社會(huì)生活中起到“安全閥”、“緩沖器”的作用，對(duì)于紓解民眾情緒，疏導(dǎo)和化解矛盾，增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定有著特殊作用。

（二）法律層面：修訂《集會(huì)游行示威法》

從社會(huì)學(xué)的角度來分析，任何社會(huì)問題都是由具體問題所引發(fā)。如果不允許公民因具體問題申請(qǐng)集會(huì)游行示威，那么，具體問題就會(huì)變成社會(huì)問題。從法學(xué)的角度來分析，國家利益、個(gè)人利益和社會(huì)利益之間可以互相轉(zhuǎn)化。如果不尊重公民的個(gè)人利益，就沒有真正的國家利益和社會(huì)利益[3]。由于在現(xiàn)實(shí)生活中公民的不滿情緒絕大多數(shù)由具體問題引發(fā)，絕大多數(shù)關(guān)涉?zhèn)€人利益，同時(shí)也因?yàn)椤吧暾?qǐng)舉行集會(huì)、游行、示威要求解決具體問題的，主管機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)書后，可以通知有關(guān)機(jī)關(guān)或者單位同集會(huì)、游行、示威的負(fù)責(zé)人協(xié)商解決問題”的明文規(guī)定，對(duì)《集會(huì)游行示威法》之執(zhí)行所帶來的嚴(yán)重的負(fù)面效用，因此，應(yīng)修改《集會(huì)游行示威法》，取消《集會(huì)游行示威法》第十條的規(guī)定，允許公民能夠就“要求解決具體問題”申請(qǐng)集會(huì)游行示威，而不必要把主管機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)相關(guān)機(jī)關(guān)或單位協(xié)商解決作為前置條件。這不是一個(gè)簡單的技術(shù)問題，而是涉及到憲法和法律的關(guān)系，以及立法者的價(jià)值取向問題。制定《集會(huì)游行示威法》的目的，是為了更好地保護(hù)公民憲法上的基本權(quán)利，也是為了公民能夠更好地行使這一基本權(quán)利而進(jìn)行必要的規(guī)范，但這種“規(guī)范”必須符合憲法要求，而不能因此剝奪或者限制公民憲法上的基本權(quán)利。如果不允許公民就個(gè)人利益問題公開表達(dá)自己的訴求，那么，在行政和司法途徑都不能發(fā)揮作用的時(shí)候，就會(huì)把公民逼到絕路，暴力就會(huì)成為一種必然選擇，就容易出現(xiàn)群體性事件和個(gè)人極端暴力事件。

（三）執(zhí)行層面：明確公安機(jī)關(guān)在集會(huì)游行示威活動(dòng)不同階段的角色

警察權(quán)的運(yùn)行關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)公民權(quán)的保障是警察權(quán)運(yùn)行的歸宿。根據(jù)《集會(huì)游行示威法》，市、縣公安局、城市公安分局及以上的各級(jí)公安機(jī)關(guān)是集會(huì)游行示威的主管機(jī)關(guān)。在集會(huì)游行示威活動(dòng)舉行之前，公安機(jī)關(guān)是集會(huì)游行示威申請(qǐng)的審批者。根據(jù)法律法規(guī)審核集會(huì)游行示威申請(qǐng)是否符合法定條件，并依程序作出許可與否的決定是這一階段公安機(jī)關(guān)的主要職責(zé)。如果是申請(qǐng)的手續(xù)不全，可要求申請(qǐng)人補(bǔ)全手續(xù)；如果是屬于《集會(huì)游行示威法》第十二條規(guī)定的四類不批準(zhǔn)情形之一的，可依法作出不批準(zhǔn)的決定；如果手續(xù)齊全，同時(shí)又不屬于不予批準(zhǔn)的四類情形之一的，就應(yīng)該依法作出許可的決定。但在現(xiàn)實(shí)中，主管機(jī)關(guān)往往顧慮于集會(huì)游行示威有可能對(duì)公共安全和社會(huì)秩序的破壞不敢批準(zhǔn)，而是對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行反復(fù)勸說，促其撤銷申請(qǐng)。其實(shí)，集會(huì)游行示威作為一種可能產(chǎn)生重大公共影響的集體行為多少都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的防范是事前規(guī)范、事中管理和事后追懲的工作內(nèi)容，是否許可則是事前依法定程序?qū)徟膯栴}，我們不能因?yàn)閷?duì)未來風(fēng)險(xiǎn)的防范而排斥集會(huì)游行示威活動(dòng)，侵犯集會(huì)游行示威自由的實(shí)質(zhì)。在集會(huì)游行示威活動(dòng)舉行的過程中，公安機(jī)關(guān)是公民權(quán)以及社會(huì)秩序的維護(hù)者。其維護(hù)的客體涉及三類人群：集會(huì)游行示威者、集會(huì)游行示威活動(dòng)的被訴者、沒有參加集會(huì)的一般大眾。公安機(jī)關(guān)應(yīng)該維護(hù)集會(huì)游行示威者的基本權(quán)利，保障和平集會(huì)游行示威的順利進(jìn)行，并保護(hù)其安全；公安機(jī)關(guān)同時(shí)應(yīng)該保障未參加集會(huì)的一般大眾的基本權(quán)益，保護(hù)其生命、財(cái)產(chǎn)安全，并維護(hù)正常的治安和交通秩序；公安機(jī)關(guān)還應(yīng)該依法保護(hù)集會(huì)游行示威被訴者的基本權(quán)益，保障其生命和財(cái)產(chǎn)安全。在集會(huì)游行示威活動(dòng)之后，公安機(jī)關(guān)是集會(huì)游行示威活動(dòng)過程中違法犯罪行為的追懲者。這里的違法犯罪行為既包括在游行示威過程中出現(xiàn)的打砸搶燒等危害公共安全或嚴(yán)重破壞社會(huì)秩序的犯罪行為，也包括未依照《集會(huì)游行示威法》規(guī)定申請(qǐng)或者申請(qǐng)未獲許可的、未按照主管機(jī)關(guān)許可的目的、方式、標(biāo)語、口號(hào)、起止時(shí)間、地點(diǎn)、路線進(jìn)行的等違法情況。對(duì)違法犯罪行為進(jìn)行追懲并不存在法不責(zé)眾的情況，無論人數(shù)多少，只要存在違法犯罪行為都應(yīng)該依法進(jìn)行懲處，這是法律權(quán)威性的重要體現(xiàn)。2012年9、10月各地警方對(duì)涉日游行示威過程中出現(xiàn)的打砸搶燒等犯罪行為進(jìn)行一一追懲即是一個(gè)很好的開端，它向公眾傳達(dá)了這樣的訊息：集會(huì)游行示威是公民權(quán)利，政府保障公民的集會(huì)游行示威權(quán)。但集會(huì)游行示威活動(dòng)必須尊重和不損害他人的自由和權(quán)利，不損害國家、社會(huì)和集體的利益，應(yīng)以和平的方式進(jìn)行，政府堅(jiān)決打擊集會(huì)游行示威過程中出現(xiàn)的違法犯罪行為。這不僅表明了政府尊重人權(quán)和法治的決心，亦是培育和平、民主、理性的現(xiàn)代公民精神的重要途徑。

[1]北京市公安局負(fù)責(zé)人就申請(qǐng)集會(huì)游行示威問題答問[DB/OL]. http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-08/18/content_9469687. htm，.

[2]陽燕香.我國集會(huì)游行示威自由與規(guī)范[J].天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(5).

[3]喬新生.集會(huì)游行示威法的立法價(jià)值[J].青年記者，2008，（11下）.

[4]孫立平.“不穩(wěn)定幻像”與維穩(wěn)怪圈[J].人民論壇，2010，（07上）.

[5]趙鼎新.社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.6.

[6][美]凱斯·R.桑斯坦.極端的人群[M].尹宏毅，等，譯.北京：新華出版社，2010.139.

Implementation Dilemma and Solutions of“Assemblies,Processions and Demonstrations”in China

ZHUZhi-ling
（Jiangsu Police Institute,Nanjing,Jiangsu,210012）

The Law of China’s“Assemblies,Processions and Demonstrations”has been enacted for many years,but in reality there are few legitimately approved activities,most of them are constitutional but illegal. Because not only the law limits too strictly on the right of citizen’s demonstrations,but also the competent authorities have thought erroneous zone and role dislocation of maintaining stability when implement the law.To change this situation it is necessary to correctly understand the institutionalization of demonstrators rally has the positive effect on the sound of democracy and social stability,amend“Assemblies,Processions and Demonstrations”to protect citizens basic rights of assembly demonstrations,but also need to confirm public security authorities’clear role on prior legal approval,effective management and responsibility-tracing afterwards.

assemblies;the law of“Assemblies,Processions and Demonstrations”;implementation dilemma;solution

D921

A

2095-1140（2014）04-0100-06

（責(zé)任編輯：王道春）

2014-03-24

江蘇警官學(xué)院2012年資助課題“非直接利益沖突的發(fā)生發(fā)展機(jī)制及對(duì)策研究”（12Y03）

朱志玲（1976-），女，江蘇揚(yáng)州人，江蘇警官學(xué)院公安管理系講師，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，主要從事越軌社會(huì)學(xué)、中國社會(huì)問題研究。

①以下簡稱《集會(huì)游行示威法》。