付凱

（中國人民公安大學，北京100038）

社區(qū)警務對公安人力資源管理的影響及其應對

付凱

（中國人民公安大學，北京100038）

社區(qū)警務是一種有別于傳統(tǒng)觀念的警務模式，其基本特征是以社區(qū)為主導。社區(qū)警務有利于創(chuàng)造和諧的警民關(guān)系，提高公眾對警察的信任感和支持度，但當前在推行社區(qū)警務模式的過程中也存在一些不容忽視的問題，如社區(qū)警務工作定位不準、職責不明，加劇了公安人力資源的緊張，導致社區(qū)民警的社會地位認同感降低、缺乏工作熱情等等。推進社區(qū)警務，要注意提高社區(qū)民警的認同感和積極性，以問題解決型警務減輕民警的工作負擔，以多中心復合治理改善當前警力不足的問題。

社區(qū)警務；警務模式；公安人力資源

正處于社會轉(zhuǎn)型期的我國，社會生活的方方面面都發(fā)生了顯著的變化。這些深刻的變革對我國公安工作帶來了新的內(nèi)容和新的影響，其中警務模式的變革就是一個重要的方面。在警務工作中，警務模式的變革勢必會對公安人力資源管理帶來巨大的影響。本文分析了我國正在推行的社區(qū)警務模式對公安人力資源管理帶來的深刻變化，并就公安人力資源管理部門如何應對提出了一些建議。

一、警務模式與其變革

不同的社會時期，警務工作的側(cè)重點各有不同，也就需要不同的警務模式。同樣，警務模式的不斷發(fā)展變革，也會促進各時期警務工作的深入開展。從世界警務模式改革的歷史與發(fā)展趨勢上看，學界普遍認同的警務模式發(fā)展階段主要有警察職業(yè)化階段、警察專業(yè)化階段、警察現(xiàn)代化階段、社區(qū)警務這四個發(fā)展階段，有關(guān)學者就此稱之為“四次警務革命”。此四階段是警務改革發(fā)展的大致歷程，而當前正深刻影響我國警務發(fā)展的即是社區(qū)警務模式。

社區(qū)警務是一種有別于傳統(tǒng)警務觀念的警務方式，在社區(qū)警務模式中，以社區(qū)為基本單位，以社區(qū)為主導是其區(qū)別于其他警務模式的最基本的特征。究其發(fā)展歷程，社區(qū)警務最早在美國興起，當時主要是針對警察現(xiàn)代化后期出現(xiàn)的一些嚴重問題，即單純增加警力帶來的一些消極后果以及警察數(shù)量與犯罪同步增長的現(xiàn)象。到了20世紀70年代末，西歐許多國家紛紛采用這種警務模式，社區(qū)警務作為一次警務改革浪潮就此發(fā)展開來。社區(qū)警務的理念非常直觀，認為社會環(huán)境及其大眾是產(chǎn)生違法犯罪行為的根源，防范、打擊和抑制違法犯罪行為的主體和工作重心當然應該是社會大眾，警察的作用只是組織領(lǐng)導社會公眾?！吧鐓^(qū)警務的改革是以對傳統(tǒng)警察科學理論的反思與突破為先導，以全社會的力量打擊與預防犯罪為重點，形成主動提前式的警務模式與警務風格。”[1]由此，社區(qū)警務工作的目標轉(zhuǎn)變成為廣大社會公眾的滿意度和安全感。社區(qū)警務是西方警務改革的主要趨勢，同時也是我國當前警務改革的重要方向。近年來，許多地方公安機關(guān)提倡社區(qū)警務化的工作方式，正是體現(xiàn)了這一新型警務模式的發(fā)展趨勢。

二、社區(qū)警務模式對公安人力資源管理的影響

作為一種由下至上的警務工作模式，社區(qū)警務模式的提出和深入開展取得的積極成效有目共睹：社區(qū)民警與廣大民眾之間建立起和諧、輕快的魚水關(guān)系，使得廣大民眾對公安機關(guān)和人民警察的信任感和支持度大大提高，而廣大民眾的大力支持和幫助又成為警察工作的深厚基礎(chǔ)和強大動力。但我們也要清醒地看到，在社區(qū)警務模式變革中也存在一些問題，尤其是對當前公安人力資源管理帶來較為嚴重的影響。

（一）社區(qū)警務工作內(nèi)容不清、定位不準導致民警負擔加重

一方面，警察急民眾之所急、為民眾之所需的指導思想和具體行動對建立良好的警民關(guān)系起到了促進作用；另一方面，它也大大增加了警察的工作量，“有困難找民警”這句耳熟能詳?shù)脑挿炊蔀榱艘环N負擔。在社區(qū)警務模式下，民警們終日被社區(qū)里公眾的電話呼來喚去，處理各種事務，其中有一些違法犯罪行為，也有一些突發(fā)性的緊急事件，但更多的卻是民眾日常生活中所遇到的瑣事。隨著社區(qū)警務工作的深入開展，民眾的各種需求源源不斷，已經(jīng)大大超出了警察所能承受的程度。社區(qū)民警在社區(qū)警務工作中的地位并非是組織領(lǐng)導的主體地位，而是處于窮于應付的被動地位。

（二）社區(qū)民警的地位認同感低，缺乏社區(qū)警務工作熱情

在同行們的眼中，社區(qū)民警經(jīng)常被戲稱為“業(yè)余警察”、“保安警察”，很多警察都看不上社區(qū)工作，認為這些社區(qū)瑣事并不是真正的警察職業(yè)工作。一些社區(qū)民警自己也看不起自己的職業(yè)，并將這種消極低沉的情緒帶到自己的工作中。他們不屑于與社區(qū)民眾交往，也不去主動爭取民眾的信任，工作中態(tài)度冷硬橫，辦事信息不公開不透明，告知不全面不具體，僅僅以完成上級既定的量化指標為目的，工作消極被動。

（三）社區(qū)警務工作凸顯了警察人力資源的不足

一方面，公安機關(guān)內(nèi)部警力配置不合理，很多地區(qū)存在“大機關(guān)、小基層”的問題，大多本應充實到基層一線的警力集中在機關(guān)部門。另一方面，警察人力資源絕對數(shù)量不足的狀況由來已久，而社區(qū)警務工作又勢必需要將更多的民警投入到基層社區(qū)中去，這必然使得當前警力不足的狀況更趨嚴重。“根據(jù)2006年公安部頒發(fā)的《關(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務戰(zhàn)略的決定》，100萬人口以上的大型城市，一般每175戶配備一名社區(qū)民警。”[2]但是從當前的警力資源配備看，我國絕大部分地區(qū)達不到這個標準。可以預見，這兩方面的問題如果沒有實質(zhì)性的改善，我國社區(qū)警務中警力不足的局面還將長期存在。

（四）社區(qū)警務與公安人力資源績效管理之間存在矛盾

隨著新公共管理改革的逐步推行，社會公眾對于“廉潔政府”、“陽光政府”、“高效政府”的呼聲越來越高，人們越來越關(guān)注政府部門的投入與產(chǎn)出問題。為適應公眾的要求，公安機關(guān)展開了警務工作量化考評。量化考評、績效考評的初衷本來無可厚非，有利于社區(qū)民警素質(zhì)提升和警務工作的規(guī)范化開展。但是，當前公安機關(guān)施行的量化考評標準在一定程度上脫離實際，與社區(qū)警務工作之間存在很大矛盾，成為阻礙社區(qū)警務良性發(fā)展的重要原因。社區(qū)工作的性質(zhì)與特點，決定了社區(qū)警務工作不能以簡單的指標量化來考評，而應探索更加符合社區(qū)警務工作特點的新的績效管理制度來規(guī)范和激勵社區(qū)民警的工作。

三、社區(qū)警務下公安人力資源管理的應對之策

（一）以問題解決型警務減輕社區(qū)民警的工作壓力和負擔

在當前的社區(qū)警務模式下，警察將大部分精力投入到滿足社區(qū)民眾的各種需求中去，全心全意為民眾解決各種求助問題，而基本上沒有考慮這些問題背后的原因以及是否具有更加積極的解決辦法。因此，警察長期處于一種相對被動接受的狀態(tài)。問題解決型警務工作改革正是針對這種弊端而設(shè)計的一種新型警務工作方法。它要求警察不僅要去解決社區(qū)問題，更要善于運用分析的方法，善于區(qū)分社區(qū)警務活動與非警務活動，從社區(qū)民眾各種瑣碎的需求中尋找相對共性的東西，以及解決問題的普遍方法。在分析的基礎(chǔ)上，警察應當針對不同情況，制定具有全局性和戰(zhàn)略性的應對方案。這樣，既可以提高警察的工作效率，切實解決廣大民眾的的問題，又有助于維護警察與民眾之間的良好關(guān)系，減輕社區(qū)民警的工作負擔，從而達到效率和效果的雙贏。

（二）提高社區(qū)民警的認同感和積極性，從優(yōu)待警

社區(qū)民警認同感低、待遇差的現(xiàn)狀必須得到切實改變。社區(qū)警務是一項十分繁瑣且難于管理的工作，如何調(diào)動社區(qū)民警的積極性和工作熱情，是一個系統(tǒng)問題，需要多方面協(xié)同解決。提高社區(qū)民警的福利待遇和工作地位，是調(diào)動基層民警工作積極性的一個有效途徑。只有隨著社區(qū)民警的待遇和社會認同感的提升，基層社區(qū)民警才會有更大的熱情和動力投入到社區(qū)中去，社區(qū)民警的工作才會在社區(qū)更加扎實深入地開展。

（三）以多中心復合治理改善當前警力不足問題

誠然，增加警察隊伍編制，強調(diào)警力下沉一定程度上的確可以緩解警力不足的問題，但是警力不足的問題，不能單純依靠增加編制擴充警力來解決，因為這里面牽涉到納稅人與公務員的比例均衡問題。作為公共部門之一的公安機關(guān)，不能一味地依靠增加警察隊伍的編制來增加納稅人的負擔，公安人力資源不足的困境可通過構(gòu)建警務工作多中心復合治理的模式得到解決。[3]警務工作多中心復合治理模式的構(gòu)建，意在打破社會治安這一公共服務由公安機關(guān)一家提供的傳統(tǒng)，倡導社會私人部門進入生產(chǎn)和提供領(lǐng)域。“在社會治安領(lǐng)域引入多元化的生產(chǎn)主體，將部分治安公共物品的生產(chǎn)向社會私人部門開放，形成競爭機制，營造出一個良性競爭的局面?？梢?，多中心復合治理既可以提高公共物品供給的效率，又能滿足不同社會層次的公共安全需要?！盵4]當前一些治安領(lǐng)域的學者們著重強調(diào)的“第三方警務”即是如此。

警務工作多中心復合治理在具體操作上，可以將一些非警務活動交由公安機關(guān)以外的其他多元主體，如保安公司、治保會、群防群治組織。在我國的一些經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，多中心復合治理的萌芽已經(jīng)出現(xiàn)，“一些保安業(yè)已經(jīng)開始以商業(yè)運作的方式為公眾提供安全服務，開始承擔起大型活動安保、押運、保鏢、巡邏咨詢、調(diào)查、評估等任務。這在增強社會治安防控的同時又節(jié)省了警力資源?！盵3]

（四）改進社區(qū)警務中的績效評估模式，實現(xiàn)對社區(qū)警務工作的有效管理和監(jiān)督

在社區(qū)警務工作中，當前需要做的是盡快改進舊有的指標量化績效評估模式。開展社區(qū)警務績效評估，首先應構(gòu)建一個合理的評估指標體系。這一指標體系需遵循“一致性、可測性、可比性、代表性和公眾導向性等原則，應從人民群眾的真正認同度、參與度、滿意度為基本指標體系來評估社區(qū)警務工作的績效”。[5]

真實有效的績效評估，不僅可以激勵社區(qū)民警全身心地投入到警務工作中去，全心全意為社區(qū)廣大居民提供警務服務，還可以了解到當前社區(qū)警務的具體實施情況，從而發(fā)現(xiàn)社區(qū)警務工作中存在的問題，為提高社區(qū)警務績效提供依據(jù)，從而真正贏得群眾的滿意，促進社會和諧。

四、結(jié)語

綜上所述，現(xiàn)階段我國警務改革和發(fā)展之路，既為我國公安人力資源管理的改革和發(fā)展提供了新機遇，又提出了前所未有的新挑戰(zhàn)。這更加突出了公安機關(guān)公共服務職能的作用，而其中公安人力資源管理的改善，是社區(qū)警務工作模式選擇發(fā)展的必然結(jié)果。

[1]張子榮.我國警務模式選擇與實現(xiàn)路徑探討[J].中國行政管理,2 009(3).

[2]王毅宏,孫曉東.公安人力資源管理概論[M]北京:中國人民公安大學出版社,2007.

[3]劉興華.社區(qū)警務教程[M]．北京:中國人民公安大學出版社,200 9.

[4]胡建剛.中西警務模式演進過程之比較[J].河北公安警察職業(yè)學院學報,2004(1).

[5]楊建和,張光.公安管理學[M].北京:中國人民公安大學出版社,2 005.

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2014-03-14責任編校：邊草