高學(xué)棟，襲亮

（1.山東行政學(xué)院山東省行政管理軟科學(xué)研究基地，山東濟南250014；2.北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京100875；3.山東警察學(xué)院，山東濟南250014）

●公共管理

推進地方政府創(chuàng)新探討
——基于山東省地方政府創(chuàng)新的調(diào)查

高學(xué)棟1，襲亮2，3

（1.山東行政學(xué)院山東省行政管理軟科學(xué)研究基地，山東濟南250014；2.北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京100875；3.山東警察學(xué)院，山東濟南250014）

市場經(jīng)濟的發(fā)展以及與之相伴的經(jīng)濟社會文化的深刻變革，要求山東必須加快推進地方政府創(chuàng)新。地方政府創(chuàng)新在戰(zhàn)略層面應(yīng)在施政理念、功能角色、行為方式等方面做出適時調(diào)整；在實踐和戰(zhàn)術(shù)層面，應(yīng)把握好體制空間、官員政績需求以及公眾主要關(guān)切三者的平衡，尤其要以公眾需求作為創(chuàng)新的主要考量。不論從邏輯上還是歷史發(fā)展要求上，服務(wù)型政府都應(yīng)該成為地方政府創(chuàng)新的價值指向。

山東?。坏胤秸?；創(chuàng)新；服務(wù)型政府

一、引言

關(guān)于政府創(chuàng)新，近年來國內(nèi)學(xué)者已做了不少研究，從不同視角對其概念進行了界定，如毛鋮提出了“系統(tǒng)過程”說[1]、謝慶奎提出了體制創(chuàng)新模式說[2]等。筆者認(rèn)為政府創(chuàng)新不是政府存在的目的，而是政府提高行政績效的方式，是政府在滿足和提升公共利益過程中所采用的有助于公共管理績效和公眾滿意度提升的所有創(chuàng)新性理念、制度和工作方式方法的總稱。政府創(chuàng)新既可以是理念層面的，即與時俱進地更新政府理念，用先進理念為政府公共管理提供指導(dǎo)；也可以是在制度上的以新代舊，使政府更加公開、透明，更富有效率；還可以是工作方法上的創(chuàng)新，如電子政務(wù)的推進使公共服務(wù)的提供更加便捷、有效?；谖覈母母锸聵I(yè)是政府主導(dǎo)下的有計劃的經(jīng)濟社會發(fā)展與變遷的現(xiàn)實，作為改革發(fā)展過程中主導(dǎo)者和推動者的各級地方政府的行為和角色會直接影響各地經(jīng)濟社會的順利轉(zhuǎn)型以及戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，因此，進一步對地方政府創(chuàng)新問題進行深化研究很有必要。

作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的縮影和代表，近年來山東省地方政府通過改革創(chuàng)新促進了經(jīng)濟社會較快發(fā)展，人民生活水平得到了顯著提高。但也不可否認(rèn)，與中央的要求、習(xí)總書記有關(guān)講話的期望和公眾的期待相比，仍存有較大差距。另外，隨著改革不斷向縱深推進，當(dāng)前的政治經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、利益格局以及人們的思想觀念等也都發(fā)生了深刻變化。這種空前的社會變革在給山東的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大活力的同時，也引發(fā)種種復(fù)雜的矛盾和問題，其突出的表現(xiàn)之一就是現(xiàn)有的政府管理體制、管理方式方法以及治理能力等還不能很好地適應(yīng)快速而深刻的社會變遷需要。這就要求山東省各級地方政府必須勇于進行自我革新，進一步加大創(chuàng)新力度，適時改進、創(chuàng)新政府管理理念、機制、模式、方式和方法，進一步轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新政府職能，促進政府管理能力和水平的提升，建設(shè)公共服務(wù)型政府。

筆者以山東省部分市縣政府的公務(wù)員和普通公眾為調(diào)查對象，以地方政府創(chuàng)新及公共服務(wù)型政府的構(gòu)建研究為主題，進行了專題調(diào)研。調(diào)研主要采用問卷調(diào)查法，輔以訪談法，隨機發(fā)放問卷1300份，有效回收1284份，對象既包括地方政府的工作人員，也包括普通公眾。其中，42.5%的被訪者是地方政府公務(wù)員，57.5%的普通公眾中包括工人、農(nóng)民、教師、企業(yè)管理人員、大學(xué)生等多個群體；樣本中96.67%的被訪者年齡在50歲以下，女性被訪者所占比例為37.5%，具有大專以上學(xué)歷的被訪者占94.03%，58%的被訪者是共產(chǎn)黨黨員，6.94%的被訪者是民主黨派人士，具有比較廣泛的代表性。調(diào)查涉及地方政府創(chuàng)新的現(xiàn)狀、地方政府創(chuàng)新的誘發(fā)機制與持續(xù)機制、地方政府創(chuàng)新的動力和阻力、公眾對地方政府創(chuàng)新的期待、地方政府創(chuàng)新的方式方法、地方政府創(chuàng)新的評價標(biāo)準(zhǔn)等諸多問題。以這次調(diào)研數(shù)據(jù)為依托，本文擬解析地方政府改革創(chuàng)新與服務(wù)型政府構(gòu)建之間的邏輯關(guān)系，并就新形勢下怎樣進一步推進地方政府創(chuàng)新問題進行反思，提出相應(yīng)的對策建議。

二、有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)及理論分析

（一）政府創(chuàng)新的公眾期待

為了解公眾對所在地政府創(chuàng)新的評價和期待，問卷中設(shè)計了“您對所在地政府的工作創(chuàng)新是否滿意”、“您認(rèn)為政府管理創(chuàng)新的主要目標(biāo)應(yīng)是什么”、“您認(rèn)為當(dāng)前的地方政府職能定位是否適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的要求”、“您認(rèn)為評價地方政府優(yōu)劣的最重要的標(biāo)準(zhǔn)是什么”等問題。調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果顯示，對當(dāng)前地方政府工作創(chuàng)新非常滿意的占11.69%，比較滿意的占28.31%，滿意的占31.17%，有26.49%和2.34%的人選擇了不太滿意和非常不滿意；有58%的人認(rèn)為當(dāng)前的地方政府職能定位不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，63.76%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前的地方政府職能定位不能很好地適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)的要求；76.47%的人認(rèn)為政府服務(wù)不到位、服務(wù)質(zhì)量差、績效低下是影響地方政府形象提升的主要因素，62%的人認(rèn)為，現(xiàn)實當(dāng)中政府扮演的角色應(yīng)當(dāng)是以服務(wù)目標(biāo)優(yōu)先，成為公共服務(wù)型政府；71%的人認(rèn)為評價地方政府優(yōu)劣的最重要的標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)展民生，不斷提高政府的公共服務(wù)水平；80.56%的被調(diào)查者認(rèn)為地方政府創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)明確主要目標(biāo)及改革思路，79.03%認(rèn)為創(chuàng)新不應(yīng)搞形式主義，不要追求轟動效應(yīng)；70%的人把建設(shè)以法治、分權(quán)、責(zé)任、服務(wù)、透明、效能為特征的現(xiàn)代政府作為政府管理創(chuàng)新的主要目標(biāo)。

這組數(shù)據(jù)契合了現(xiàn)實的實踐，也與當(dāng)前我國整體的政府管理體制改革的邏輯相一致，即：當(dāng)前的社會日益異質(zhì)化、復(fù)雜化，公眾的需求越發(fā)呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢，加之地方政府轉(zhuǎn)型滯后，政府職能不能很好地適應(yīng)現(xiàn)實的需要，在這樣的大背景下，地方政府創(chuàng)新有很強的公眾期待；很多地方政府在進行創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)過程中，大多缺乏明確的思路，并且很多地方為求政績而無視政府建設(shè)和運轉(zhuǎn)的規(guī)律，為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，為了追求轟動而創(chuàng)新，結(jié)果導(dǎo)致勞民傷財，威信掃地。因此，當(dāng)前地方政府的角色以及功能發(fā)揮已經(jīng)不能很好適應(yīng)現(xiàn)實的需要，政府應(yīng)當(dāng)適時地予以創(chuàng)新和改革，而建設(shè)公共服務(wù)型政府，從而更高效、更規(guī)范、更負(fù)責(zé)任地為民服務(wù)應(yīng)當(dāng)成為地方政府創(chuàng)新與改革的方向；各個地方政府的創(chuàng)新與改革應(yīng)把握社會發(fā)展的規(guī)律以及廣大公眾的期待，明確創(chuàng)新的方向。只有這樣的創(chuàng)新才能真正得到公眾的認(rèn)可與支持。

（二）政府創(chuàng)新的啟動誘因

調(diào)查中，有72%的被調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前地方政府創(chuàng)新已迫在眉睫，勢在必行；62.92%的人認(rèn)為地方政府存在的最主要問題是政府人員只唯上級之命是從，缺乏積極進取和勇于創(chuàng)新精神，有52.43%的人認(rèn)為政府各部門相互權(quán)責(zé)不清，53.20%的人認(rèn)為政府的問題是過分追求GDP，忽視民生改善和服務(wù)水平提升；76.98%的人認(rèn)為應(yīng)通過創(chuàng)新增強社會大眾對地方政府的信任。這組調(diào)查數(shù)據(jù)表明，地方政府的現(xiàn)實功能、政府工作人員的工作作風(fēng)、權(quán)責(zé)劃分等多個方面已遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足廣大公眾的期望，甚至影響公眾對政府的信任。因此，創(chuàng)新與改革迫在眉睫，而且地方政府改革應(yīng)該逐步改變漠視民生改善和公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)狀，應(yīng)該以構(gòu)建公共服務(wù)型政府為改革和創(chuàng)新的價值取向。這些公眾的內(nèi)心期待無疑構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新的外部環(huán)境。

關(guān)于地方政府實施創(chuàng)新的原因，有44.94%的人認(rèn)為政府績效不能滿足公眾期望，有24.61%的人認(rèn)為，廣大群眾的訴求是地方政府創(chuàng)新及服務(wù)型政府建設(shè)最主要的誘因，20%的人認(rèn)為創(chuàng)新是“所在地學(xué)習(xí)其他部門或地方的先進經(jīng)驗”的結(jié)果，14.81%的人認(rèn)為危機推動才是實施創(chuàng)新的主因，另外有18.70%的人認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部出于“政績工程”的考慮是推動政府創(chuàng)新的第一因素；關(guān)于地方政府創(chuàng)新的啟動者，有39.38%的被調(diào)查者認(rèn)為，其所在地的地方政府創(chuàng)新是由“有見識的本地領(lǐng)導(dǎo)率先提出”的，分別只有17%左右的人認(rèn)為上級政府或者本地政府的普通工作人員是政府創(chuàng)新的主要起始原因。

這些數(shù)據(jù)表明，一方面，山東的地方政府創(chuàng)新及改革屬性與我國的總體的改革類型相仿，都屬于精英驅(qū)動型的改革模式，但山東各地的地方政府創(chuàng)新不是那種由上級政府發(fā)起的自上而下的類型，本地政府官員才是地方政府創(chuàng)新的最主要推動者，其創(chuàng)新行為的誘發(fā)因素大致包括以下幾個方面：①對公眾期望的回應(yīng)；②應(yīng)對危機的需要；③地方“錦標(biāo)主義”帶來的壓力；④自身政績的考慮等。這基本符合我國的改革邏輯，在實踐中也彰顯了一系列的優(yōu)勢。但另一方面也反映出，政府創(chuàng)新過程中公眾參與明顯不足。其中蘊含的原因及所帶來的不足值得深思。

另外，從調(diào)查數(shù)據(jù)也可以看出，山東各地的創(chuàng)新與改革大多屬于“被動回應(yīng)型創(chuàng)新”。也就是說，大多數(shù)地方政府是基于對各種類型的問題或者危機的應(yīng)對而被動創(chuàng)新，是以解決問題為創(chuàng)新指向。這種創(chuàng)新雖然有其積極的意義所在，但更應(yīng)看到其不足：①此種創(chuàng)新更多是基于短期考量，缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃；②此種創(chuàng)新會因所應(yīng)對問題的解決而隨時中斷，創(chuàng)新難以持續(xù)；③此種創(chuàng)新因為屬于“救火”式的臨時應(yīng)對，從而很難以構(gòu)建公共服務(wù)型政府為價值取向?；诖朔N認(rèn)識，今后在政府創(chuàng)新過程中應(yīng)逐步改進創(chuàng)新的模式，讓廣大公眾能更廣泛、更深入地參與政府創(chuàng)新的全過程，通過公眾參與推動創(chuàng)新模式的更新，即：由“短視的、問題應(yīng)對型”的創(chuàng)新轉(zhuǎn)換為基于長遠(yuǎn)規(guī)劃，且以公共服務(wù)型政府為價值目標(biāo)、可持續(xù)的改革與創(chuàng)新。

（三）政府創(chuàng)新的動力與障礙因素

前文已述及，在地方政府創(chuàng)新的啟動環(huán)節(jié)上，本地主要領(lǐng)導(dǎo)起著最重要作用，在創(chuàng)新具體推進的過程中，這一邏輯同樣有所體現(xiàn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在被問及“地方政府實施創(chuàng)新的動力”這一問題時，58%的被調(diào)查者認(rèn)為本地政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部是地方政府創(chuàng)新及服務(wù)型政府建設(shè)最主要的推動者，而只有18%的被調(diào)查者認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新項目能獲得進一步推動的最重要動力是民眾的需求；有60%的被調(diào)查者認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新及服務(wù)型政府建設(shè)過程中最希望獲得的外部支持是得到上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。這說明，地方創(chuàng)新實施的最直接動力來自于本地的政府領(lǐng)導(dǎo)，而地方領(lǐng)導(dǎo)進一步推進創(chuàng)新的動力來自上級部門和領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可與支持，而對于廣大公眾的期望則關(guān)注不足。應(yīng)該說，這一調(diào)查結(jié)果在一定程度上符合當(dāng)前某些地方政府及其官員的行為邏輯。

地方政府及其官員的行為邏輯，一方面在很大程度上是為解決和應(yīng)對所面臨的突出現(xiàn)實問題而創(chuàng)新，這是其創(chuàng)新的最大動力所在。但也應(yīng)意識到，地方政府創(chuàng)新的邏輯起點很可能并非是為了民眾所需，而有較大可能是投上級政府和領(lǐng)導(dǎo)所好。這種創(chuàng)新邏輯有很大的潛在風(fēng)險。因為以此為邏輯與目標(biāo)的創(chuàng)新，一方面它很難以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，而更可能是扭曲的創(chuàng)新，也就是通常所說的單純追求“政績”的創(chuàng)新。另一方面，這種創(chuàng)新本身就缺乏持久的生命力，難以長期存續(xù)，很容易因為各種因素的影響而出現(xiàn)“夭折”。調(diào)查數(shù)據(jù)證實了這一觀點。關(guān)于目前制約政府創(chuàng)新的主要因素，有48.85%的人感覺缺乏足夠的思想認(rèn)識，53.20%的人認(rèn)為缺乏強勁的推動力量；有38%的人認(rèn)為地方政府創(chuàng)新遇到的最大困難和阻力、最容易使創(chuàng)新措施中斷或停止的，是領(lǐng)導(dǎo)（上級部門）不明確表示支持，有30%的被調(diào)查者認(rèn)為負(fù)責(zé)創(chuàng)新項目的領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)生人事變動會導(dǎo)致創(chuàng)新中斷，另有20%的人認(rèn)為既得利益者是創(chuàng)新的最大阻力。這些調(diào)查數(shù)據(jù)表明，山東各地的政府創(chuàng)新多是被動回應(yīng)式的，或稱危機應(yīng)對型的創(chuàng)新。由于創(chuàng)新的邏輯起點不是基于公眾的需求而是危機應(yīng)對或者迎合上級、創(chuàng)新的過程缺乏公眾參與、創(chuàng)新的價值取向不是打造公共服務(wù)型政府，致使創(chuàng)新顯現(xiàn)出動力不足的缺點，其背后的深層次原因在于創(chuàng)新大多缺乏公眾廣泛而深入地參與，從而也就難以獲得公眾認(rèn)可與支持。

另一方面，地方政府創(chuàng)新面臨多重阻力。首當(dāng)其沖的來自于地方官員基于“政治前途”的考量。對地方官員來講，若是一項創(chuàng)新不能獲得上級政府的明確支持，將很容易因為所謂的“政治風(fēng)險”而被放棄。另一方面，各地方政府創(chuàng)新充滿著地方領(lǐng)導(dǎo)人的“個性化”色彩。這就能解釋為何創(chuàng)新項目的領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)生人事變動是創(chuàng)新的最大阻力之一。此外，任何創(chuàng)新與改革都會因為觸及既得利益者的利益而面臨各種阻力。若想順利推進改革與創(chuàng)新，既需要增強改革的動力，又需要消解來自各方的阻力。筆者認(rèn)為，對于各地方政府而言，增強改革的動力，應(yīng)把握經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢，遵循改革的規(guī)律。這正如習(xí)近平總書記于2013年7月23日在湖北省武漢市主持召開部分省市負(fù)責(zé)人座談會時所強調(diào)的：“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，進一步激發(fā)和凝聚社會創(chuàng)造力?！本唧w而言，當(dāng)前地方政府改革應(yīng)建設(shè)以法治、分權(quán)、參與、責(zé)任、服務(wù)、透明、效能為特征的現(xiàn)代公共服務(wù)型政府為目標(biāo)，在創(chuàng)新過程中不斷增加社會活力，不斷吸納公眾的參與，不斷擴大創(chuàng)新受益覆蓋面，這將得到更多社會公眾的認(rèn)同與支持。而這種來自公眾源源不斷的支持是地方政府創(chuàng)新的最大動力所在。

（四）政府創(chuàng)新的成功標(biāo)準(zhǔn)與持續(xù)機制

被調(diào)查者中，有71%的人認(rèn)為評價地方政府優(yōu)劣的最重要的標(biāo)準(zhǔn)在于能否發(fā)展民生并不斷提高公共服務(wù)水平，60%的人將公平優(yōu)先作為政府部門應(yīng)該履行的基本價值取向，有70%的人將“公眾積極支持”作為地方政府創(chuàng)新成功的標(biāo)志；在被問及“地方政府創(chuàng)新及服務(wù)型政府建設(shè)的意義”時，回答“提高了服務(wù)質(zhì)量”、“增加了社會活力”、“提高了公眾認(rèn)可”的居前三位，分別為62%、55%、50%；有44%的人認(rèn)為寬容英明的上級以及32%的人認(rèn)為強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子，是一項成功的地方政府創(chuàng)新大范圍推廣的關(guān)鍵。基于這組數(shù)據(jù)，筆者認(rèn)為，當(dāng)前追求公平正義已經(jīng)是現(xiàn)階段廣大公眾所期望的首選價值目標(biāo)，社會公眾期望地方政府能夠轉(zhuǎn)變以往的“經(jīng)濟發(fā)展型”的政府角色，通過改革創(chuàng)新建設(shè)注重公平正義的“服務(wù)型政府”。各地方政府應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)把握民眾訴求，將“群眾滿意與否”、“公眾認(rèn)可與否”、“社會活力增加與否”作為自身創(chuàng)新的行為依據(jù)和評判標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，創(chuàng)新要長久存續(xù)、持續(xù)推進并在更大的范圍內(nèi)推廣需要若干條件，這其中，廣大群眾的認(rèn)可與擁護無疑是創(chuàng)新存續(xù)的根本支撐，此外，因創(chuàng)新一般是在現(xiàn)有體制框架內(nèi)進行的，與官僚制組織的特點相契合，寬容英明的上級、強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子等因素也是地方創(chuàng)新能否成功、能否存續(xù)、能否推廣的重要的影響因素。

三、地方政府創(chuàng)新的目標(biāo)應(yīng)是著力構(gòu)建服務(wù)型政府

基于對上述數(shù)據(jù)的分析，筆者認(rèn)為，無論從順應(yīng)政治發(fā)展的規(guī)律還是增強創(chuàng)新的動力角度，著力構(gòu)建公共服務(wù)型政府都應(yīng)成為地方政府創(chuàng)新的方向與目標(biāo)。就是說，創(chuàng)新要以服務(wù)為導(dǎo)向，以滿足人的需求、實現(xiàn)人的發(fā)展為目標(biāo)，寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中管理，在管理中服務(wù)，提高管理的針對性和成效；要以公共需求為導(dǎo)向，通過創(chuàng)新盡最大可能公正、有效地為公民提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這就要求各地政府在推進政府創(chuàng)新過程中，應(yīng)對那些與社會主義市場經(jīng)濟不相適應(yīng)的管理理念、功能定位以及管理方式等做出改革與創(chuàng)新，努力實現(xiàn)政府從“管制者”到“服務(wù)者”、從“發(fā)展經(jīng)濟”到“注重民生”、從“權(quán)力至上”到“民主參與”、從“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變。

（一）從“管制者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”

與過去的計劃經(jīng)濟模式相適應(yīng)，政府往往習(xí)慣于“管制”，習(xí)慣凌駕于社會之上，在經(jīng)濟社會生活中扮演著“管制者”的角色。而隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，這種管制逐漸顯現(xiàn)出其負(fù)面效應(yīng)，其積極的效應(yīng)在不斷削弱，以至于漸漸背離了這一角色的初衷。因此，地方政府要走出傳統(tǒng)的“管理即管制”的誤區(qū)，尊重市場在資源配置中的決定性地位，建立寓管理于服務(wù)之中的新型社會治理模式，明確公眾、市場主體以及社會組織不是政府的管制客體，而是社會治理和公共服務(wù)的主體，是地方政府的服務(wù)對象。要通過創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變自身角色定位，從高高在上的“管制者”轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)設(shè)施的提供者和維護者，市場環(huán)境的引導(dǎo)者、構(gòu)建者和監(jiān)督者，廣大公眾和社會組織的服務(wù)者和協(xié)調(diào)者，為市場主體服務(wù)，為廣大公眾服務(wù)。要轉(zhuǎn)變直接干預(yù)微觀經(jīng)濟事務(wù)的角色，積極適應(yīng)市場體系發(fā)育與地方政府角色調(diào)整的互動關(guān)系，將精力更多轉(zhuǎn)向社會政策領(lǐng)域和社會基本民生問題。

（二）由“發(fā)展經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白⒅孛裆?/p>

由于底子薄、起點低，在改革開放的初始階段及相當(dāng)長一段時間內(nèi)，快速致富無疑是廣大公眾的共同期盼，因此，各級政府都將發(fā)展經(jīng)濟作為政府的最重要職能，以GDP和財政收入為指標(biāo)來考核地方政府成為主流做法。各級地方政府把主要的人力、物力、財力和精力都集中于經(jīng)濟領(lǐng)域，片面強調(diào)“GDP”，狹隘地把“發(fā)展”理解為“經(jīng)濟發(fā)展”，把“經(jīng)濟發(fā)展”理解為“GDP主義”，過度而不計代價地追求GDP的增長速度，追逐經(jīng)濟規(guī)模和總量。如此，雖然我們的經(jīng)濟發(fā)展取得了很大成就，但也造成嚴(yán)重后果，付出了慘重的社會和環(huán)境代價，導(dǎo)致各類公共服務(wù)供給滯后、社會公平問題嚴(yán)峻，并且廣大公眾的幸福感不高。就是說，經(jīng)過GDP30多年的高速發(fā)展，當(dāng)前這一具有特定歷史合理性的政府功能定位已越來越難以適應(yīng)發(fā)展的要求。因此，黨的十八大報告特別強調(diào)要加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)。所以，地方政府必須創(chuàng)新發(fā)展理念，“端正發(fā)展目的”，“正確處理好各種服務(wù)的關(guān)系，如服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)與服務(wù)社會發(fā)展的關(guān)系、服務(wù)長遠(yuǎn)與服務(wù)當(dāng)前的關(guān)系、個人政績與服務(wù)群眾的關(guān)系等”，“把為群眾服務(wù)作為根本，關(guān)注民生，切實解決群眾迫切需要解決的問題?！盵3]

（三）從“權(quán)力至上”轉(zhuǎn)變到“民主參與”

從某種意義上說，“權(quán)力至上”的價值觀念在我國根深蒂固。受其影響，地方政府在其運行過程中，權(quán)力本位的現(xiàn)象也比較明顯。在政府內(nèi)部是“一把手”一言堂，在政府外部，是要求社會和民眾對于政府的絕對服從，民主集中制往往只強調(diào)集中，很大程度上忽視民主，缺乏民主意識和民主實踐。并且越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，官本位意識、權(quán)力至上觀念越是濃厚。正是由于政府行政過程中缺乏廣大公眾的參與與監(jiān)督，政策過程容易以政府偏好替代公眾利益，容易造就一些漠視公眾訴求而勞民傷財?shù)乃^“政績工程”和“形象工程”，為廣大民眾所詬病。因此，地方政府創(chuàng)新要向著民主型政府轉(zhuǎn)變：首先，是政府內(nèi)部要民主，避免“屁股決定腦袋”，避免“拍腦袋”決策，要在決策之前集思廣益，健全集體議事和決策機制，充分發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢，做到集中是民主前提下的集中；其次，要充分完善地方政府運行的民主機制，廣泛動員民眾參與，探索適合本地區(qū)實際情況的民主參與形式。

（四）從“人治”轉(zhuǎn)變到“法治”

我國有幾千年的封建專制集權(quán)歷史，“人治”、“官本位”、“權(quán)大于法”等傳統(tǒng)已經(jīng)浸入了社會的方方面面。從一定程度上說，當(dāng)前我國的人治色彩依舊比較濃厚，特別在基層政府中，“人治”現(xiàn)象仍很普遍，政府權(quán)力隨意運轉(zhuǎn)，缺乏規(guī)范性，政策過程缺乏科學(xué)性和民主性，致使公共政策質(zhì)量不高，甚至朝令夕改。公共權(quán)力的運作隨意、強制性地干預(yù)微觀經(jīng)濟過程和公民生活，失去法律以及制度的規(guī)范和約束，就會破壞社會生活的長期穩(wěn)定預(yù)期。而與此形成鮮明對比的是，法治相對能夠形成一種穩(wěn)定、長期而規(guī)范的預(yù)期，公眾可以根據(jù)明確的預(yù)期合理地安排自身生活。另一方面，約束政府官員和政府部門的行為，把權(quán)力關(guān)進籠子里也是法治的題中要義。在美國，新移民都要考公民常識，其中一個?？疾凰サ膯栴}是：“美國是法治國家，這是什么意思？”移民大多回答：“公民必須人人守法?！钡鋵崢?biāo)準(zhǔn)答案是：“政府必須守法?！币虼耍罢仨毷胤ā睉?yīng)是我國地方政府必須牢固建樹的理念。這一點對于資源匱乏、競爭潛力有限的地區(qū)尤為重要，這些地區(qū)通過實現(xiàn)政府行為的規(guī)范化運作，打造一個公開、透明、法治的競爭軟環(huán)境，才有可能為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造條件。所以，創(chuàng)新政府治理方式方法，從人治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ涡驼?，不僅是社會發(fā)展的要求，更是經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。

四、地方政府創(chuàng)新應(yīng)遵循的總體要求

地方政府創(chuàng)新是一個系統(tǒng)、全面的體制機制創(chuàng)新，而不是簡單的某一個方面的創(chuàng)新，必須將創(chuàng)新放在行政體制改革的大背景下，首先明確創(chuàng)新的總體要求、原則和方向，在此前提下，才能找準(zhǔn)創(chuàng)新的動力所在和基本向度，使創(chuàng)新在科學(xué)、民主、法治的軌道上有序推進。

（一）創(chuàng)新應(yīng)符合國家發(fā)展方向

黨的十八大報告中強調(diào)要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，并明確指出，改革開放以來我們?nèi)〉靡磺谐煽兒瓦M步的根本原因就是開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系，我們今后的發(fā)展方向就是建設(shè)有中國特色的社會主義。地方政府創(chuàng)新要符合國家整體的發(fā)展方向，在微觀管理的操作上要體現(xiàn)國家宏觀層面的路線、方針和政策。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，黨的十八大提出“讓市場在資源配置中起決定性作用”，與此相適應(yīng)地方政府的管理方式等也要進行相應(yīng)的改變和創(chuàng)新，以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。何增科提出在社會主義市場經(jīng)濟條件下我國社會管理體制改革從一元到多元、從人治到法治、從統(tǒng)治到治理、從集權(quán)到分權(quán)、從管制到服務(wù)、從行政到市場、從單位到社區(qū)、從靜態(tài)到動態(tài)等8個方向，契合了建設(shè)中國特色的社會主義路線、方針和政策，值得地方政府在管理創(chuàng)新中思考、借鑒。

（二）創(chuàng)新要與轉(zhuǎn)變政府職能相適應(yīng)

地方政府改革創(chuàng)新要全面深刻認(rèn)識當(dāng)前所處的社會主義市場經(jīng)濟這一大環(huán)境，以推進政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，通過持續(xù)的改革與創(chuàng)新把政府不該管或者管不好的事項移交出去，培育市場或者社會的自我管理職能，逐步使得市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。要把必須由政府管理的切實管好，明確自身的定位，無論是部門職責(zé)權(quán)限的劃定，還是機構(gòu)整合優(yōu)化，都要有利于政府履行職能，發(fā)揮政府正確的功能，切實解決地方政府行政管理中的越位、缺位、錯位，以及職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮、效率低下等突出問題，實現(xiàn)由注重政治統(tǒng)治向注重社會管理轉(zhuǎn)變，由運用行政手段為主向運用經(jīng)濟手段為主轉(zhuǎn)變，由微觀管理、直接管理向宏觀管理、間接管理轉(zhuǎn)變，由注重人治向注重法治轉(zhuǎn)變，同時更加重視社會管理職能，將其放在突出位置。

（三）政府創(chuàng)新要公平與效率并重

十八大報告提出逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，習(xí)近平總書記在武漢座談時強調(diào)“進一步實現(xiàn)社會公平正義，通過制度安排更好保障人民群眾各方面權(quán)益”，十八屆三中全會提出以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點。這表明，在注重經(jīng)濟發(fā)展效率取向的同時，社會公平正義的價值取向正在成為政府改革的主要方向，并且社會公平正義已經(jīng)成為新時期深化改革尤其是行政體制改革的根本價值取向。地方政府創(chuàng)新也應(yīng)該貫徹效率與公平的價值，注重效率與公平的統(tǒng)一：首先，必須緊緊抓住經(jīng)濟建設(shè)這個中心，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，進一步把經(jīng)濟基礎(chǔ)做大做強，為保障社會公平正義奠定更加堅實物質(zhì)基礎(chǔ)；其次，應(yīng)把握和實現(xiàn)效率與公平的有機統(tǒng)一。實現(xiàn)公平正義，并不是說一定要等經(jīng)濟水平很高的時候再解決，每個階段有每個階段的問題，要處理好每個特定發(fā)展階段效率與公平的關(guān)系；再次，實現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一主要在于制度創(chuàng)新。不論處在什么發(fā)展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。要通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利[4]。

（四）創(chuàng)新要符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律

地方政府創(chuàng)新有其客觀的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，在創(chuàng)新改革的制度設(shè)計和方案實施過程中既要避免冒進，又要避免故步自封。首先，地方政府創(chuàng)新是一個綜合性、系統(tǒng)性的工作，需要建構(gòu)相應(yīng)的系統(tǒng)的體制機制才能實現(xiàn)。制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，舊的社會制度與運行模式與外部環(huán)境或內(nèi)部要求不相適應(yīng)的情況下，會觸發(fā)社會管理、制度的變革。而這種變革是有成本的，成本在于變革本身的成本，以及實行新制度有可能產(chǎn)生的成本。地方政府創(chuàng)新就是要打破舊有的平衡狀態(tài)，直到找到新的平衡點，從而實現(xiàn)新創(chuàng)新的過程。新知識、新方法、新技術(shù)和新理念等往往是引發(fā)政府系統(tǒng)創(chuàng)新的機會或者條件，通過觸發(fā)政府管理系統(tǒng)創(chuàng)新，顛覆或改進社會管理的體制、機制和制度，從而為社會管理創(chuàng)新系統(tǒng)的啟動提供條件；其次，地方政府創(chuàng)新是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其過程和后果一般難以從理論上進行判定，最終的成敗與否要通過實踐的檢驗，并且往往是一個長期的過程，短期內(nèi)可能難以判定創(chuàng)新的效果。地方政府創(chuàng)新涉及管理中的利益相關(guān)者的職能、權(quán)責(zé)和利益調(diào)整，因而難免遭遇各種阻力，影響創(chuàng)新的進行。只有從社會管理理念上更新，始終以社會公共利益為核心，尊重各方各類利益訴求，注重和強調(diào)社會服務(wù)，增強政府與社會的聯(lián)系，才能正確認(rèn)識和把握社會管理創(chuàng)新的意義和作用，帶動社會管理方法和手段創(chuàng)新，進而形成社會管理體制、機制創(chuàng)新[5]；第三，創(chuàng)新改革必須要以職能改革為核心。職能、結(jié)構(gòu)以及功能是行政管理體制的整體有機結(jié)合的構(gòu)成要素，其中，職能是邏輯起點，職能決定組織、結(jié)構(gòu)和機制，職能最終體現(xiàn)為效能。所以政府職能是行政管理的起點，是政府一切活動的依據(jù)和基本問題，政府管理的其他要素都是由職能衍生出來的。因此地方政府創(chuàng)新改革必須要以職能改革為核心，并且貫穿始終。

五、地方政府創(chuàng)新應(yīng)把握的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

當(dāng)前我國正處在市場經(jīng)濟體制日趨完善的過程中，要逐漸發(fā)揮市場在資源配置當(dāng)中的決定性作用，這是政府創(chuàng)新與改革的宏觀環(huán)境。在社會主義市場經(jīng)濟條件之下，公眾的觀念與需求發(fā)生了劇烈的變化，這要求政府在施政理念、功能角色、行為方式等方面必須做出適時地調(diào)整。只有迎合這種規(guī)律的地方政府創(chuàng)新項目才有生命力，才會具有強勁的動力。

首先，地方政府創(chuàng)新在戰(zhàn)略層面，應(yīng)當(dāng)改變短視的、“滅火式”的創(chuàng)新邏輯，應(yīng)該站在推動政治發(fā)展的高度，做長遠(yuǎn)的創(chuàng)新規(guī)劃，并且這種規(guī)劃應(yīng)該符合政府建設(shè)的規(guī)律與方向。因建設(shè)公共服務(wù)型政府是大勢所趨，地方政府創(chuàng)新應(yīng)把握并因循這一趨勢。

其次，在創(chuàng)新的實踐層面，地方政府應(yīng)當(dāng)以公眾的需求與關(guān)切作為創(chuàng)新的主要考量。公眾的認(rèn)可與支持是任何一個政府創(chuàng)新項目的根本動力所在。因此，只有那種及時回應(yīng)、盡可能滿足公眾需求，并且公眾能夠深度參與的創(chuàng)新才會有強勁的動力，才能夠持久存續(xù)、推廣。

最后，在創(chuàng)新的戰(zhàn)術(shù)層面，應(yīng)把握好體制空間、官員政績需求以及公眾主要關(guān)切這三者的平衡。地方政府是處于一定的“系統(tǒng)”與“環(huán)境”之中的，會受到來自各方約束條件的影響。所以，地方政府創(chuàng)新不應(yīng)是“烏托邦式的”改革，而是一種良性的博弈，應(yīng)力求獲得體制的認(rèn)可、上級的認(rèn)同、公眾的支持，并且滿足官員追求政績的需要。另外，創(chuàng)新的過程必須廣泛吸納公眾的參與，通過公眾參與增強創(chuàng)新的動力，弱化面臨的阻力。只有這樣的創(chuàng)新才具備低風(fēng)險、動力足的特點，才能長期持續(xù)。

黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。地方政府應(yīng)把握“治理”的要義，以提升治理能力為創(chuàng)新的重要目標(biāo)，而建設(shè)公共服務(wù)型政府正是題中要義，是大勢所趨。從根本上說，以建設(shè)服務(wù)型政府為指向的創(chuàng)新，切合政治發(fā)展的規(guī)律，符合中央政策并且滿足公眾期待，從而具有根本的創(chuàng)新活力。

［1］毛鋮.地方政府創(chuàng)新的續(xù)航力與制度問題研究：基于對中國地方政府創(chuàng)新獎入圍項目的分析［D］.延安：延安大學(xué)，2009.

［2］謝慶奎.服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑:政府創(chuàng)新［J］.北京大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2005（1）：127-133.

［3］高學(xué)棟，董建文，朱慧卿.以聯(lián)系服務(wù)群眾工作促服務(wù)型政府建設(shè)——基于山東省沂水縣干部聯(lián)系服務(wù)群眾經(jīng)驗的啟示［J］.山東行政學(xué)院學(xué)報，2014（1）：1-4.

［4］王浦劬.論新時期深化行政體制改革的基本特點［J］.中國行政管理，2014（2）：8-16.

［5］羅光華.城市基層社會管理模式創(chuàng)新研究［D］.武漢：武漢大學(xué)，2011.

［責(zé)任編輯：歐世平］

A Study on Promoting Local Government Innovation—Based on the Investigation of Local Government Innovation in Shandong Province

GAO Xue-dong1,XI Liang2
(1.Shandong Soft Science Research Base of Administration，Shandong Academy of Governance，Jinan 250014，China；2.School of Marxism，Beijing Normal University，Beijing 100875，China；3.Shandong Police College，Jinan 250014，China)

With the development of market economy and the profound economic，social and cultural changes，it requires that Shandong province must accelerate local government innovation.On the one hand，we should make timely adjustments in administrative ideas，functional roles and behaviors at the strategic level.On the other hand，we should grasp the bal?ance of system space，official achievement pursuit and the main concern of the public at the practical and tactical level，particularly taking the public demand as the main consideration of innovation.No matter the requirements from either the logic or the historical development，public service-oriented government should be the development direction of local govern?ment innovation.

Shandong province;local government;innovation;service-oriented government

F124.3；D035

A

1007-5097（2014）12-0124-05

【DOI】10.3969/j.issn.1007-5097.2014.12.025

2014-08-18

國家社會科學(xué)基金項目（14BKS121）；山東省軟科學(xué)重點項目（2013RZB01003；2014RZE30002）；山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目（11DSHZ03）；山東行政學(xué)院計劃項目（YKT201407）

高學(xué)棟（1959-），男，山東安丘人，教授，副主編、編輯部主任，山東省行政管理軟科學(xué)研究基地主任，研究方

向：政治學(xué)，公共行政管理；

襲亮（1978-），男，山東章丘人，山東警察學(xué)院副教授，北京師范大學(xué)博士研究生，研究方向：公共管理學(xué)，社會學(xué)。