汪永福

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230601）

一、問題的提出：基于區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的身份化思考

在建立社會主義市場經濟的今天，區(qū)域間存在不協(xié)調發(fā)展、區(qū)域間要協(xié)調發(fā)展和區(qū)域間有可能協(xié)調發(fā)展為區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的產生提供了充分條件，同時區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法也確定了政府職能的邊界，對政府在區(qū)域的發(fā)展過程中應何時協(xié)調、如何協(xié)調等問題作出明確界定，從而使政府協(xié)調區(qū)域發(fā)展的行為規(guī)范化、制度化。理論界對于建構區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律以調整區(qū)域協(xié)調發(fā)展關系已無爭議，只是對于形式上如何建構、建構怎樣的區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律關系尚無共識。本文在構建區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律系統(tǒng)的引導下就區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的歸屬做出有益論證。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法本身是調整政府在協(xié)調區(qū)域平衡發(fā)展過程中發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范，也是組成區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系的最基本元素，是調整區(qū)域發(fā)展過程中的基本問題、共同問題、綜合性問題的“基本法”。區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律是以區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法為首的和一系列區(qū)域協(xié)調發(fā)展特別法共同構成的多層次、多方面的法律系統(tǒng)。

法律的定位主要是指該部法律在法律體系中居于何種法律部門當中，在該類法律體系中又是居于何種地位。其一，部門法的定位便于適用本部門學科內部的共同基礎理論以及該類學科下共同基礎理論的深入研究。同一部門法都有共同適用的基礎理論，如作為核心的基本原則，定位部門法便于該部門法下的法律元素適用該部門法的理念、價值、原則等基礎理論，同樣避免了重復研究。學者研究的能力是有限的，做研究是在有限的時間做無限的探索，而同一研究者的研究具有連續(xù)性，也就說同一研究者在同一領域的研究所產生的邊際效益是遞增的，而學科的類型化和定位便于研究者在同一類學科進行持續(xù)的研究，以產生更多的邊際效益。其二，部門法以及部門下位法的定位不僅僅是促進基礎理論的研究，更是科學搭建立法架構，合理設計具體法律制度的前提。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律系統(tǒng)中最基本的法律，其首要的問題同樣是正確認識區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的定位，即區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法在法律體系中居于何種法律部門當中，以及在區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律系統(tǒng)中又是居于何種地位。因此，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的地位包括兩方面：一方面，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的地位是指區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法在法律體系中居于哪個法律部門當中；另一方面，法律體系和法律部門又是多層次的，可以根據(jù)一定的標準，對整個法律體系和法律部門進行連續(xù)的劃分，就會形成下位層次的法律體系和下位層次的部門法，調整區(qū)域協(xié)調發(fā)展而形成的法律關系本身也形成了區(qū)域協(xié)調發(fā)展的法律體系，從這個意義來說，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的地位也指區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法在區(qū)域協(xié)調發(fā)展這個下位法律體系居于何種地位。

當前對區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律的研究，由于尚未制定出區(qū)域協(xié)調發(fā)展的實定法，即對區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的探討也止于一種應然的視角，這也導致了區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律理論研究制定法等實證資料的闕如。另外，理論上，對于區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律本身的研究止于區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系的構建，而對區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系內部的基本法卻無深入探討，包括近期對區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系的性質研究，也只是認為區(qū)域協(xié)調法律體系的性質是兼具經濟法和社會法的法律系統(tǒng)[1]?；蛘哚槍^(qū)域協(xié)調發(fā)展這一法律應調整的關系,認為應當構建區(qū)域經濟法這一法律部門，并認為區(qū)域經濟法屬于國內經濟法分支部門法，針對這一觀點，筆者隨后進行探討。

本文從區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律系統(tǒng)中的區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法出發(fā)，從法律的內容實質和形式層級視角對區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法分別進行定位，認為區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法在整個法律體系中應歸屬于宏觀調控法這一經濟法的子部門法，在區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律系統(tǒng)內部居于“基本法”或稱之為“通則”的地位。

二、區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法屬于宏觀調控法

區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是有關區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本原則、基本制度、一般區(qū)域協(xié)調規(guī)則的通則性立法，主要解決協(xié)調區(qū)域發(fā)展活動中的基本問題、共同問題、綜合性問題，重點規(guī)定協(xié)調區(qū)域發(fā)展過程中的實體基本制度、程序基本制度。區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法在法律體系中的定位，也就是正確認識區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法與其他部門法的關系，實質上就是其否獨立于現(xiàn)行部門法，還是從屬于某一部門法。

不論從傳統(tǒng)部門法劃分標準，即調整對象、調整方式，還是從法的宗旨、功能來看，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法都難以成為獨立部門法學，其缺乏獨立部門法的理論基礎和制度價值。而且，其調整對象在經濟法的調整范圍之內，與經濟法有共同的調整方式、本位理念和功能價值。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法屬于經濟法的調整范圍，雖然學界對經濟法的體系仍有爭議，但市場規(guī)制法和宏觀調控法屬于經濟法的子部門法之觀點已被大部分學者所認可，如此可以說宏觀調控法是經濟法的第二層次的部門法。從這層意義進行劃分，筆者認為區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法屬于宏觀調控法的子部門法，即是經濟法的第三層次的部門法。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法屬于宏觀調控法是指區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是宏觀調控法法律體系的子部門法，宏觀調控法包括區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法，與經濟法一樣，其調整對象在宏觀調控法的調整范圍之內，其與宏觀調控法也有相同的理念、宗旨和功能，遵循著宏觀調控法的一般原則。

宏觀調控法調整的是國家對國民經濟進行調節(jié)和控制總體活動發(fā)生的經濟關系，而這種經濟關系同樣包括空間的結構關系，也就是區(qū)域發(fā)展經濟關系，所以，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的調整對象在宏觀調控法的調整范圍之內。再者，宏觀調控法的調節(jié)方式主要是宏觀調控，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法本身就是國家對區(qū)域發(fā)展的調控，即具有與宏觀調控法相同的調控方式。而且區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法與宏觀調控法的其他子部門法擁有共同的調整方法，它們共同構成了宏觀調控法法律體系的整體，即遵循劃分法律部門的整體性原則，從這個方面來說，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法也屬于宏觀調控法。

宏觀調控法的宗旨是防止和消除經濟運行中總量失衡和結構失調，優(yōu)化資源配置，保障國家經濟安全，推動經濟發(fā)展和社會進步，以實現(xiàn)經濟法主體經濟利益的協(xié)調發(fā)展[2]。宏觀調控法追求的是一種社會整體利益，立足于社會本位，而區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是為了克服市場調節(jié)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的局限性和規(guī)制政府促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展而產生的，其所要保護的既不是市場主體的個體利益，也不是單純的國家利益，而是對具有盲目性、自發(fā)性的自由競爭狀態(tài)進行調控，實現(xiàn)社會經濟穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展，追求區(qū)域間的公平發(fā)展，達到社會整體的平衡，其從產生之時就以社會整體利益為本位。所以，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法與宏觀調控法具有共同的價值追求。

宏觀調控法的立足點是全國各個區(qū)域，它通過規(guī)范宏觀調控政策和措施，以保持全國經濟總量的基本平衡，促進經濟結構的優(yōu)化，促進各區(qū)域的平衡發(fā)展，引導國民經濟持續(xù)、迅速、健康發(fā)展。區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法立足于區(qū)域，它通過合理的區(qū)域規(guī)劃和規(guī)范的區(qū)域經濟政策和措施，實現(xiàn)區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展[3]，因此，在實質上，區(qū)域協(xié)調權也是屬于宏觀調控權，是宏觀調控權的一部分。有些學者[4]認為區(qū)域協(xié)調發(fā)展調節(jié)權是屬于中觀調控權，當前對于中觀調控權的界定仍有爭議，但從區(qū)域發(fā)展的角度，中觀調控權是指一國地方政權機構，綜合運用各種引導、促進方式，對所轄行政區(qū)域的社會經濟結構和運行進行調控的一種地方經濟調節(jié)權。[5]因此，一般認為，中觀調控權是相對于宏觀調控權而言的，是一種局部性的調控權或者是地方性的調控權，但這在本質上仍然屬于宏觀調控權，只是一種“整體”和“局部”的關系。而且，中觀調控權不足以涵蓋區(qū)域協(xié)調發(fā)展權的全部內容，所以，將區(qū)域協(xié)調發(fā)展權界定為宏觀調控權更為妥當。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是宏觀調控法的組成部分，而不是與宏觀調控法并列屬于經濟法的子部門法。一些學者[6]把區(qū)域協(xié)調發(fā)展的法律關系稱為區(qū)域經濟法，并認為區(qū)域經濟法是調整區(qū)域調控經濟關系和區(qū)域市場規(guī)制經濟關系的法律規(guī)范的總稱。也就是認為區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法應當包括區(qū)域市場規(guī)制法，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的過程中確實也需要國家對市場的規(guī)制，但是區(qū)域協(xié)調發(fā)展過程中的市場壟斷問題已經有市場規(guī)制法進行調整，而且市場規(guī)制問題只會存在于微觀市場，而市場規(guī)制法本身針對的就是微觀市場。因此，為避免重復立法，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法不應包括區(qū)域市場規(guī)制法。

三、區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是“基本法”

區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是規(guī)模適度、體系科學的比較發(fā)達的基本法，是我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系化的基本形態(tài)，是順應和推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展法典化發(fā)展趨勢的基本法典[7]。從區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法在區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律系統(tǒng)中的體例來看，其在區(qū)域協(xié)調法律系統(tǒng)中是居于“基本法”地位。

區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是“基本法”，指區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法在區(qū)域協(xié)調發(fā)展法的整個法律體系中居于基本法的地位，是組成區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律系統(tǒng)中最核心的元素。作為協(xié)調區(qū)域發(fā)展的基礎性法律，區(qū)域發(fā)展基本法在協(xié)調區(qū)域發(fā)展的整個法律體系中具有基礎性、框架性和綱領性的地位。[8]

首先，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是基礎法。區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法規(guī)定區(qū)域協(xié)調發(fā)展的宗旨、基本原則、機構設置、實施保障等基本問題，是其它區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律立法的基礎。換言之，其它區(qū)域協(xié)調發(fā)展立法是以區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法為軸心而建立起來的。區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的宗旨、原則是其他區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律的精神綱領，對其它區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律的立法具有指導作用。

其次，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是一般法。區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是一般法，也就是說它統(tǒng)率著其他區(qū)域協(xié)調發(fā)展特別法，各特別法在區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的統(tǒng)率之下，而且區(qū)域協(xié)調發(fā)展特別法之間有著明確的分工，在各自的領域發(fā)揮著作用，并借助區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法的統(tǒng)率形成一個協(xié)調一致、高效運作的區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系的整體。區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是一般法也意味著其規(guī)定的是綜合性的內容，對區(qū)域協(xié)調發(fā)展特別法和區(qū)域協(xié)調發(fā)展政策均有普適性，相對于對整個區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系而言，它處于中心地位，是區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系的主干。

最后，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是中央立法。一方面，意味著區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是法律，其它一切行政法規(guī)、部門規(guī)章不得與其相抵，但是，它不能因此成為區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系中效力最高的，因為一部法律或法規(guī)的效力等級如何，取決于其制定的機構和制定的程序，而不是取決于其規(guī)定的內容。另一方面，它是中央立法，意味著其調整的是全國范圍的區(qū)域協(xié)調發(fā)展，地方性法規(guī)不得與其相抵，其他區(qū)域協(xié)調發(fā)展特別法無規(guī)定時，應當依照區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法。

四、結語

區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法作為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的法律規(guī)范，是區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律系統(tǒng)的核心元素。具體來說，一方面，區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法是宏觀調控法，確定了調控的功能地位和政府協(xié)調邊界，有利于區(qū)域協(xié)調的系統(tǒng)化、規(guī)范化、法治化，可以促進區(qū)域政策、區(qū)域規(guī)劃的宏觀統(tǒng)一性，也確定了其應遵循維護社會利益、社會公平等價值理念的本位原則。另一方面，基于區(qū)域協(xié)調發(fā)展基本法居于基本法的地位，不僅為區(qū)域協(xié)調發(fā)展法律體系的形成提供了理論框架，而且對區(qū)域協(xié)調發(fā)展特別法以及區(qū)域發(fā)展政策具有高度的靈活性和開放性，使其能夠靈活地面對新任務，適應變化著的要求，并能在社會變革時作出反應。

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