王 慧,耿相魁

（浙江海洋學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山316000）

農(nóng)村以房養(yǎng)老問題探析

王 慧,耿相魁

（浙江海洋學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山316000）

《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中明確提出作為金融養(yǎng)老、以房養(yǎng)老的方式之一。“以房養(yǎng)老”再次引發(fā)社會廣泛關(guān)注和熱議。在我國，城市“以房養(yǎng)老”在多地進(jìn)行過探索和嘗試，然而，在農(nóng)村，由于受土地制度、經(jīng)濟(jì)水平等諸多因素的限制，“以房養(yǎng)老”的可行性往往被忽略，尚未引起重視。本文在深入分析農(nóng)村推行“以房養(yǎng)老”制約因素的基礎(chǔ)上，試圖提出創(chuàng)新的探索及建議，使“以房養(yǎng)老”能夠成為當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老的一種有效補(bǔ)充。

農(nóng)村“以房養(yǎng)老”；土地制度；“383”改革；房產(chǎn)市場；風(fēng)險控制

一、引言

我國第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國總?cè)丝跒?3.7億人。60歲及以上人口為1.77億人，占全國總?cè)丝诘?3.26%，65歲及以上人口為1.19億人，占8.87%。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，一個國家或地區(qū)60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%或者65歲以上人口占總?cè)丝诘?%，即稱這個國家或地區(qū)進(jìn)入了人口老齡化社會。[1]普查數(shù)據(jù)顯示，我國人口老齡化進(jìn)程加快。作為全球唯一老年人數(shù)量超億的發(fā)展中國家，日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢，昭示著現(xiàn)在和未來很長一段時間內(nèi)，我國養(yǎng)老保障制度將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。而70%的老年人居住在農(nóng)村，農(nóng)村老人總數(shù)超過1.2億。這說明，我國養(yǎng)老問題的重點(diǎn)與難點(diǎn)在農(nóng)村。

“以房養(yǎng)老”又稱為“住房反向抵押貸款”或“倒按揭”，是指老人將自己的產(chǎn)權(quán)房抵押給金融機(jī)構(gòu)，以定期取得一定數(shù)額養(yǎng)老金或接受老年公寓服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。[2]歷經(jīng)十年，國家出臺指導(dǎo)意見支持鼓勵“以房養(yǎng)老”，意味著這一模式將從地方探索正式上升為國家推動。城市“以房養(yǎng)老”已經(jīng)引發(fā)廣泛關(guān)注和討論，北京、南京、上海等城市也進(jìn)行過“以房養(yǎng)老”模式的嘗試，而農(nóng)村“以房養(yǎng)老”，由于受現(xiàn)有土地制度限制，還未得到重視，如何將“以房養(yǎng)老”作為一種有效補(bǔ)充融合進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老模式中值得研究和探討。

隨著全面深化改革不斷深入，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，但農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，致使廣大農(nóng)村“空巢老人”家庭數(shù)量急劇增加，引發(fā)出農(nóng)村老齡化、少兒化、女性化“三化”并存的局面（也就是人們常說的“386199”部隊）。農(nóng)村養(yǎng)老問題現(xiàn)狀堪憂，形勢不容樂觀。

二、農(nóng)村推行“以房養(yǎng)老”的制約因素

“以房養(yǎng)老”從是一種新興的金融工具，[3]是市場行為，是一種自愿的、可選擇的養(yǎng)老方式。通過市場手段使農(nóng)村房屋獲取新的收益，增加養(yǎng)老金的絕對值，讓“養(yǎng)老”多了一種選擇途徑。但是，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，“以房養(yǎng)老”要想在廣大農(nóng)村真正鋪開還具有相當(dāng)?shù)碾y度。

（一）農(nóng)村土地制度制約

我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理辦法中規(guī)定：“農(nóng)村村民宅基地的所有權(quán)屬于村民集體所有，村民只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，禁止擅自買賣或非法轉(zhuǎn)讓”。[4]而且根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地只能在本村集體內(nèi)村民之間依法流轉(zhuǎn)。目前土地制度的最大問題在于，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)得不到保障。農(nóng)村宅基地上已建成的房屋是否可以轉(zhuǎn)讓，國家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明確的禁止性規(guī)定，但也沒有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。從目前法律實(shí)踐來看，各地政府對農(nóng)民房屋的轉(zhuǎn)讓控制在受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)。當(dāng)前農(nóng)民房屋的轉(zhuǎn)讓行為并不都受現(xiàn)行法律保護(hù)，大多屬于私下流轉(zhuǎn)。在“我國實(shí)行以房養(yǎng)老有哪些困難”的民調(diào)中發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村房屋無法抵押變現(xiàn)”以21.1%的比率，僅次于“房子產(chǎn)權(quán)年限問題”（30.8%）?？梢?，民眾受土地法律制約使他們對在農(nóng)村實(shí)行以房養(yǎng)老政策的信心明顯不足。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平較低

農(nóng)村物質(zhì)基礎(chǔ)較為薄弱，農(nóng)民收入增速緩慢。多數(shù)農(nóng)村老人僅能維持正常生活開支，并無多少結(jié)余，甚至沒有獨(dú)立的住房。

從地價來看，一些農(nóng)村房子的價值不高。假設(shè)農(nóng)村房子具備流動性可以自由入市的前提下，要在農(nóng)村普遍推行“以房養(yǎng)老”，也很可能會遭遇一個非常尷尬的困境——房子能否順利地被“抵押”或“倒按揭”出去。房子要足夠值錢，才可以順利地入市，并高價出售給年輕一代。但現(xiàn)實(shí)情況是老年人越來越多，年輕人越來越少，房價長期維持“上行”的可能性較低。假設(shè)老人有獨(dú)立住房，但農(nóng)村住房的財產(chǎn)價值較低，如果是偏僻地區(qū)的房子，價值就更低了，抵押這些房子在銀行貨到款的可有能性不大。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老觀念頑固落后

一是受傳統(tǒng)文化因素影響我國農(nóng)村養(yǎng)兒防老的觀念還根深蒂固，大多數(shù)人還是以來養(yǎng)兒防老。二是農(nóng)村老人更愿意將房產(chǎn)留給后代，有房卻不留給子女者往往遭受街坊鄰居的世俗非議。“以房養(yǎng)老”，意味著兒女們將不再有老人房產(chǎn)的繼承權(quán)，老人與兒女之間的代溝將不可避免的出現(xiàn)。三是“以房養(yǎng)老”在農(nóng)村缺乏必要的政策約束，缺乏公信力。賣房后涉及的諸如戶口、銀行違約、無法定期取得養(yǎng)老金等多方面的問題都是農(nóng)村老人的后顧之憂。

（四）房產(chǎn)評估以及社會信用體系不健全

從我國目前的實(shí)際狀況來看，農(nóng)房評估難是個難題。一是房產(chǎn)的評估體系發(fā)展的時間較短，還不是很健全，管理方面比較混亂；二是農(nóng)村房屋大多為村民自建房，未經(jīng)過相關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，房屋建造價格難以準(zhǔn)確估算，辦理抵押貸款時難以對抵押物價格作出準(zhǔn)確判斷；三是評估機(jī)構(gòu)的規(guī)程及評估手段各異，評估能力較低；四是缺乏專業(yè)人才，例如缺少保險人才、精算人才、法律人才等來辦理具體業(yè)務(wù)，這也是我國發(fā)展以房養(yǎng)老所欠缺的。

同時，誠實(shí)信用問題在也是一個比較突出的問題，人與人之間，整個社會都缺乏信用，很多人對于以房養(yǎng)老的信任度較低。

（五）法律政策不完善

政府需要盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)來對以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的各個方面進(jìn)行規(guī)范。在開展以房養(yǎng)老過程中，要對房屋價值進(jìn)行評估，對老人預(yù)期壽命進(jìn)行合理測算，對房屋的價格波動進(jìn)行預(yù)測，這一系列的操作都需要復(fù)雜的計算及合理的預(yù)測，充滿了各種各樣的風(fēng)險，如何有效規(guī)避這些風(fēng)險，是一項十分復(fù)雜的工程。

其次，“以房養(yǎng)老”涉及的監(jiān)管與執(zhí)行部門眾多，如何將多個不同部門組織協(xié)調(diào)好并無明確政策法規(guī)。另外，如何保證相關(guān)行業(yè)、部門公平、公正地經(jīng)營、管理和執(zhí)法，在當(dāng)前法治不健全的條件下，尤其對農(nóng)村是個極大的挑戰(zhàn)。

三、推行農(nóng)村“以房養(yǎng)老”的探索及建議

國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確提出“以房養(yǎng)老”作為一種新的養(yǎng)老模式。為了讓“以房養(yǎng)老”更好地融入農(nóng)村社會，作為農(nóng)村現(xiàn)有養(yǎng)老方式的有效補(bǔ)充，政府應(yīng)該積極地在宏觀政策上對涉及到的熱點(diǎn)和難點(diǎn)實(shí)現(xiàn)頂層制度創(chuàng)新和突破。

（一）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度新突破

目前我國相關(guān)法律還有待完善，如：農(nóng)村宅基地不能抵押、農(nóng)村住宅為小產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)村住房是否可以參與以房養(yǎng)老等問題，都是需要相關(guān)的法律法規(guī)來加以解決的。一些地方政府曾嘗試突破政策限制。如廈門市出臺《關(guān)于廈門市農(nóng)村房屋抵押融資試點(diǎn)工作總體方案》，明確提出，試點(diǎn)農(nóng)村鎮(zhèn)街的村民申請貸款時，可用房屋作為抵押物。

實(shí)際上，關(guān)于農(nóng)村宅基地改革的討論從來沒有停止過。國務(wù)院發(fā)展研究中心2013年10月底公布了“383”改革方案。若此次土地制度改革能夠順利實(shí)施，農(nóng)村集體土地或?qū)⒅苯尤胧?，農(nóng)民的土地小產(chǎn)權(quán)房或?qū)⑥D(zhuǎn)正，即像城市商品房一樣具有流通性，可以買賣、租讓和抵押，或?qū)⑹罐r(nóng)村以房養(yǎng)老具備合法性和政策可行性。

（二）進(jìn)一步完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。

解決中國人的養(yǎng)老問題，首先應(yīng)健全基本社會養(yǎng)老保險體系，盡快改變養(yǎng)老“雙軌制”。“以房養(yǎng)老”模式只能是養(yǎng)老金保障養(yǎng)老制度的一種補(bǔ)充。我國的養(yǎng)老保障制度涉及多方面的內(nèi)容，但當(dāng)前最緊迫、最重要的任務(wù)，就是要著力解決好農(nóng)村老年人最需要解決的養(yǎng)老問題，支持和鼓勵商業(yè)養(yǎng)老保險參與完善社會保障體系，把農(nóng)村養(yǎng)老保險等保障制度真正建立健全起來，切實(shí)解決好農(nóng)村養(yǎng)老保障制度覆蓋面窄等問題，讓農(nóng)村老年人真正共享社會發(fā)展的成果。

（三）加快完善相關(guān)法律政策支持

即使農(nóng)村房屋得到確權(quán)，在具備法律可行性的基礎(chǔ)上，以房養(yǎng)老仍需要相關(guān)政府加大支持力度，加快農(nóng)村房產(chǎn)交易流通市場建設(shè)。

首先，政府應(yīng)盡快建立政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督相結(jié)合的行業(yè)管理模式。完善房產(chǎn)估價行業(yè)監(jiān)管制度、建設(shè)誠實(shí)信用評估體系以維護(hù)房產(chǎn)估價市場秩序、保障房產(chǎn)估價活動當(dāng)事人合法權(quán)益；完善金融、質(zhì)押擔(dān)保、法律等專業(yè)人才要素市場建設(shè)，大力培養(yǎng)相關(guān)人才以提高房產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的評估能力。

其次，只有控制“以房養(yǎng)老”過程中存在的各類風(fēng)險，才能提高以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的社會公信力、提高農(nóng)民及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的參與積極性。對于銀行等金融機(jī)構(gòu)而言，風(fēng)險控制依然是其最關(guān)心的問題。正是由于我國房產(chǎn)市場的不穩(wěn)定因素，使得“倒按揭”的實(shí)施過程中加大了保險公司的經(jīng)營風(fēng)險。[5]可參照廈門試點(diǎn)農(nóng)村以房養(yǎng)老的方案：對出現(xiàn)農(nóng)村房屋抵押貸款無法履行債務(wù)的情形，由政府出資設(shè)立專項資金，按金融機(jī)構(gòu)抵押貸款在具體個案中本金最終損失的50%進(jìn)行補(bǔ)償。這種由政府“埋單”，來分擔(dān)風(fēng)險的補(bǔ)償政策能夠提高金融機(jī)構(gòu)開發(fā)此類產(chǎn)品的積極性。還可以考慮增加房價波動險這一保險品種來消除農(nóng)民的顧慮，促進(jìn)農(nóng)村以房養(yǎng)老的推進(jìn)。

（四）大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，探索“集體以房養(yǎng)老”

大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，是在農(nóng)村推行各種養(yǎng)老模式，尤其是以房養(yǎng)老模式的必要前提。國家應(yīng)繼續(xù)加大惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的投入力度，大力發(fā)展農(nóng)村公益福利事業(yè)，改善農(nóng)村農(nóng)民居住環(huán)境和生存條件。進(jìn)一步加大惠農(nóng)資金補(bǔ)貼力度，提高各種糧食補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，扶持農(nóng)民增收，增加養(yǎng)老保障。

在我國當(dāng)前“農(nóng)村土地歸集體所有”的大環(huán)境下，要想在農(nóng)村推行“以房養(yǎng)老”，可以跳出單一房屋產(chǎn)權(quán)抵押的局限，逐步探索更加適合農(nóng)村的“集體以房養(yǎng)老”或者“集體以土地養(yǎng)老”。就是以村委會為單位，老人將空置房屋或閑置的宅基地，委托村委會用于集中開發(fā)，獲得的收益，可以用于建設(shè)、改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，從而使本村的老人集中在一起，享受更多的養(yǎng)老服務(wù)，獲得更多養(yǎng)老資源，安心居家養(yǎng)老。

（五）加大宣傳引導(dǎo)力度，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念。

從理論上說，要使農(nóng)村“以房養(yǎng)老”成為可行的和可操作的社會政策，須具備一個基本條件，即住房必須是老年人可以自由支配的。同時，政府要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，改變思想觀念落后問題。不僅要老人改變傳統(tǒng)觀念，更要年輕人轉(zhuǎn)變思想觀念。上海民政部一項調(diào)查顯示，高達(dá)90%的老人擬將房產(chǎn)留給子孫，愿意倒按揭的不到10%。因此，要加大宣傳引導(dǎo)力度，改變社會上“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念，形成自我養(yǎng)老、自我發(fā)展的理念。

四、結(jié)論

農(nóng)村養(yǎng)老是一個宏觀的制度體系，首先應(yīng)健全基本社會養(yǎng)老保險體系，強(qiáng)化由政府承擔(dān)的公共養(yǎng)老保險的普惠性?！耙苑筐B(yǎng)老”只是養(yǎng)老制度的一種補(bǔ)充。作為一種新型養(yǎng)老模式，在農(nóng)村推行“以房養(yǎng)老”還面臨諸多制約因素，但是隨著土地制度改革的深入推進(jìn)，政府相關(guān)政策支持和監(jiān)管的完善，金融等要素市場的進(jìn)步，房產(chǎn)交易流通體系的健全，人們觀念的進(jìn)步更新，“以房養(yǎng)老”完全有必要，也有條件成為一種十分重要的補(bǔ)充養(yǎng)老模式。

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[4]崔建遠(yuǎn).物權(quán)法.中國人民大學(xué)出版社，2009.344-345

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