李黎明

（武漢工程大學(xué)法商學(xué)院，湖北 武漢 430205）

試析我國貧富兩極分化問題矯治的立法完善

李黎明

（武漢工程大學(xué)法商學(xué)院，湖北 武漢 430205）

引起貧富分化的原因除壟斷和政策的局限外，還有法制不健全?；诜ㄖ撇唤∪斐傻呢毟环只憩F(xiàn)在缺乏對我國貧困者進(jìn)行救助的專門立法，具體部門法中的個(gè)別條款存在漏洞，為部分群體獲得不正當(dāng)利益提供了可乘之機(jī)，要緩解我國貧富兩極分化現(xiàn)象，重要的是要加強(qiáng)立法。

貧富分化；矯治；立法完善

我國當(dāng)前存在的貧富兩極分化問題已成為廣大人民群眾特別關(guān)注的問題。貧富兩極分化現(xiàn)象容易激發(fā)社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)穩(wěn)定，不利于經(jīng)濟(jì)的健康和可持續(xù)發(fā)展。引起貧富分化的原因除壟斷和政策的局限外，還有法制不健全。基于法制不健全造成的貧富分化，表現(xiàn)在缺乏對我國貧困者進(jìn)行救助的專門立法，具體部門法中的個(gè)別條款存在漏洞，為部分群體獲得不正當(dāng)利益提供了可乘之機(jī)，要緩解我國貧富兩極分化現(xiàn)象，除了實(shí)施一系列政策外，重要的是要加強(qiáng)立法。鑒于目前我國關(guān)于緩解貧富兩極分化現(xiàn)象的法律規(guī)定較為缺乏，沒有法律的強(qiáng)制力作為后盾，我國走向共同富裕的目標(biāo)難以如期實(shí)現(xiàn)。因此，本文試探討我國應(yīng)如何立法來矯治當(dāng)前的貧富兩極分化問題。

一、制定社會(huì)救助法

社會(huì)救助是社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)，維護(hù)著低收入階層特別是困難群體最基本的生活，它的實(shí)施能夠解除國民生存危機(jī)和維護(hù)社會(huì)公正，改善不同社會(huì)階層的關(guān)系，從而促進(jìn)和諧社會(huì)的建立和發(fā)展。制定社會(huì)救助法，全面規(guī)范對貧困地區(qū)，對生活困難者的救助和保障。制定社會(huì)救助法的目的是通過法律的規(guī)定，使政府擔(dān)負(fù)起維護(hù)國民生存保障權(quán)益的責(zé)任，通過政府的一系列活動(dòng)，使生存困難的國民享有最基本的生活保障。通過法律的明文規(guī)定，使社會(huì)救助行為有章可循，從而保障貧困者的基本生活水平，緩解社會(huì)貧富差距。

一般來說，社會(huì)救助法應(yīng)該包括以下內(nèi)容：第一，社會(huì)救助的基本原則。社會(huì)救助活動(dòng)，應(yīng)遵循公平、公開、公正、效率、適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、與社會(huì)保障制度相配合、切實(shí)保障人民的基本生活的原則。第二，社會(huì)救助的對象。接受社會(huì)救助的人應(yīng)該是因患重病、殘廢而不能從事勞動(dòng)或者因自然災(zāi)害或事故，受到重大損失的失業(yè)者。但是對后者的救助只能是暫時(shí)性的。是否永久為社會(huì)救助法的適用對象，關(guān)鍵取決于當(dāng)事人是否具有勞動(dòng)能力。只有那些永久喪失勞動(dòng)能力者才能一直得到救助。第三，社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)。直轄市或設(shè)區(qū)的市級人民政府應(yīng)以當(dāng)?shù)鼐用袢司M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，適當(dāng)考慮必須的衣物、水電燃煤等生活必須品的因素，制定出本行政區(qū)域內(nèi)的居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平定期調(diào)整。第四，社會(huì)救助制度的具體措施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者城市街道辦事處向享受居民最低生活保障待遇的家庭每月按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放最低生活保障金或者實(shí)物券。其中實(shí)物券應(yīng)進(jìn)行分類，規(guī)定特定的實(shí)物券只能購買對應(yīng)的物品，不能用作他用。縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對符合專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)的家庭子女，在其義務(wù)教育階段，給予書本費(fèi)、寄宿費(fèi)、生活費(fèi)的補(bǔ)助；在中等、高等教育階段，按照國家規(guī)定提供助學(xué)金，必要時(shí)縣級以上地方人民政府向?qū)W校提供證明，學(xué)?？蓪Ψ蠈ｍ?xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)的家庭子女減免學(xué)費(fèi)。第五，對社會(huì)救助申請的審查方法?？h級人民政府民政部門及專項(xiàng)管理部門應(yīng)通過上門調(diào)查、群眾訪問、信函索證的方式對申請人的家庭收入、財(cái)產(chǎn)情況、生活水平進(jìn)行調(diào)查。也可以在銀行或其他金融機(jī)構(gòu)查詢救助申請人的存款及有價(jià)證券持有情況。第六，法律責(zé)任。對于不依法履行社會(huì)救助管理職責(zé)、騙取社會(huì)救助待遇、出具虛假證明等違法行為，視其情節(jié)輕重，參照《刑法》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

二、修改公司法相關(guān)規(guī)定

我國《公司法》第七十條規(guī)定，“國有獨(dú)資公司的董事長，副董事長，董事，高級管理人員，未經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，不得在其它有限責(zé)任公司，股份有限公司或其它經(jīng)濟(jì)組織中兼職?！币罁?jù)這一規(guī)定，若經(jīng)過國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，公司的領(lǐng)導(dǎo)成員便可在其它經(jīng)濟(jì)組織中任職。這樣一來，就為國有獨(dú)資公司的領(lǐng)導(dǎo)成員提供了機(jī)會(huì)，使他們能夠與其它經(jīng)濟(jì)組織勾結(jié)，從而把持公司，形成利益集團(tuán)，謀取大量特殊利益，損害國家利益，造成我國貧富差距懸殊。對公司法進(jìn)行修改，不允許國有獨(dú)資公司領(lǐng)導(dǎo)成員在其它經(jīng)濟(jì)組織中兼職。

國有獨(dú)資公司是指國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國家授權(quán)的部門單獨(dú)投資設(shè)立的有限責(zé)任公司。國有獨(dú)資公司采取有限責(zé)任公司的形式，公司以其全部財(cái)產(chǎn)對公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，股東以其出資額為限對公司承擔(dān)責(zé)任，公司與股東是相互獨(dú)立的實(shí)體。由于國有獨(dú)資公司的財(cái)產(chǎn)出資人是國家這個(gè)特殊的主體，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)屬于國家；在追求盈利的同時(shí)，擔(dān)負(fù)著執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)行國家計(jì)劃、調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的特殊使命；受到國家政策、法律的許多特殊對待和國家的特別照顧，享有許多優(yōu)惠。若國有獨(dú)資公司需要對外承擔(dān)責(zé)任，由公司財(cái)產(chǎn)和國家出資額來承擔(dān)責(zé)任，而國有獨(dú)資公司的董事長，副董事長，董事，高級管理人員，只是公司的工作人員，個(gè)人并沒有對國有獨(dú)資企業(yè)投資，故國有獨(dú)資公司的領(lǐng)導(dǎo)成員并不行使股權(quán)。當(dāng)這些領(lǐng)導(dǎo)成員在其它經(jīng)濟(jì)組織中任職的時(shí)候，很容易與其它經(jīng)濟(jì)組織勾結(jié)，從而把持國有獨(dú)資公司利益，就其領(lǐng)導(dǎo)成員個(gè)人而言，易形成在國有獨(dú)資公司中只獲取利益，但并不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面。從而使國有資產(chǎn)事實(shí)上受這部分領(lǐng)導(dǎo)成員操控即這一小部分領(lǐng)導(dǎo)成員掌控了大量資產(chǎn)，造成我國貧富差距懸殊。我國公司法應(yīng)該禁止國有獨(dú)資公司的領(lǐng)導(dǎo)成員在任何經(jīng)濟(jì)組織中兼職。雖然《公司法》第七十條為國有獨(dú)資公司的領(lǐng)導(dǎo)成員的兼職設(shè)定了 “經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意”這一前提條件，但是，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在批準(zhǔn)領(lǐng)導(dǎo)成員能否在經(jīng)濟(jì)組織中兼職這一事項(xiàng)時(shí)，不可能將兼職造成的不利影響及解決辦法全部預(yù)測到，從而增加了國有獨(dú)資公司資產(chǎn)由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)成員操縱的局面出現(xiàn)的幾率，影響其他人民群眾利益，造成我國貧富兩極分化。鑒于此，我國可以規(guī)定“國有獨(dú)資公司的董事長、副董事長、董事、高級管理人員禁止在其它經(jīng)濟(jì)組織中兼職”，從而徹底杜絕國有資產(chǎn)操縱在少數(shù)人手里的現(xiàn)象，使國有資產(chǎn)能發(fā)揮其最大的作用。

三、規(guī)定對拖欠農(nóng)民工工資的具體解決辦法

我國《勞動(dòng)法》第三十條規(guī)定，“用人單位應(yīng)當(dāng)按照勞動(dòng)合同約定和國家規(guī)定及時(shí)足額發(fā)放勞動(dòng)報(bào)酬。用人單位拖欠或者未足額發(fā)放勞動(dòng)報(bào)酬的，勞動(dòng)者可以依法向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ荷暾堉Ц读?，人民法院?yīng)當(dāng)依法發(fā)出支付令。”一般情況下，勞動(dòng)者一方只要在用人單位的安排下按照約定完成一定的工作量，勞動(dòng)者就有權(quán)要求按勞動(dòng)取得報(bào)酬。勞動(dòng)者通過自己的勞動(dòng)獲得勞動(dòng)報(bào)酬，再用其所獲得的勞動(dòng)報(bào)酬來購買自己和家人所需要的消費(fèi)，從而才能維持和發(fā)展自己的勞動(dòng)力和供養(yǎng)自己的家人，以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的再生產(chǎn)。勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)是勞動(dòng)權(quán)利的核心，它是勞動(dòng)者及其家屬有力的生活保障。在現(xiàn)實(shí)生活中，在國家機(jī)關(guān)及大型企、事業(yè)單位工作的勞動(dòng)者及私營業(yè)主，一般情況下不會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)報(bào)酬被拖欠的現(xiàn)象。不能及時(shí)得到應(yīng)得報(bào)酬的情況，多數(shù)會(huì)在農(nóng)民工身上發(fā)生。農(nóng)民工迫于生計(jì)來到城市打工，他們在惡劣的工作條件下從事著最繁重的工作，工資僅能維持基本的生活。就算每月按時(shí)領(lǐng)到工資，生活水平和質(zhì)量依舊很低，與城市其它人口的收入和生活質(zhì)量存在較大差距。如果再加上拖欠農(nóng)民工工資的行為，那么農(nóng)民工連最基本的生活都無法維持，面臨著生存的難題。這樣與那些高收入人群相比，貧富差距就進(jìn)一步擴(kuò)大了。

雖然我國勞動(dòng)法中明確規(guī)定了用人單位按時(shí)發(fā)放勞動(dòng)報(bào)酬的義務(wù)以及用人單位未按規(guī)定發(fā)放報(bào)酬時(shí)，勞動(dòng)者可以采取的補(bǔ)救措施。但是該規(guī)定只能給予農(nóng)民工形式上的保障，不能切實(shí)保障農(nóng)民工能及時(shí)拿到勞動(dòng)報(bào)酬。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中會(huì)出現(xiàn)建設(shè)單位或工程總承包企業(yè)未按合同約定與建設(shè)工程承包企業(yè)結(jié)清工程款或有些建設(shè)項(xiàng)目已不具備還款能力的情況，從而導(dǎo)致農(nóng)民工工資不能得到保障。在這種情況下，就算法院發(fā)出了支付令，建設(shè)工程承包企業(yè)仍然沒有條件支付農(nóng)民工工資，農(nóng)民工仍舊面臨生存危機(jī)。針對此種情況，國務(wù)院辦公廳在2010年2月發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)解決企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知》。該通知規(guī)定“因建設(shè)單位或工程總承包企業(yè)未按合同約定與建設(shè)工程承包企業(yè)結(jié)清工程款，致使建設(shè)工程承包企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資的，由建設(shè)單位或工程總承包企業(yè)先行墊付被拖欠的農(nóng)民工工資。因工程總承包企業(yè)違反規(guī)定發(fā)包、分包給不具備用工主體資格的組織或個(gè)人，由工程總承包企業(yè)承擔(dān)清償被拖欠的農(nóng)民工工資責(zé)任?！薄安痪邆溥€款能力的項(xiàng)目，可采取資產(chǎn)變現(xiàn)等措施籌措還款資金。”該通知對導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資的行為的產(chǎn)生原因、解決辦法進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)定。但是，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的此項(xiàng)通知屬于行政法規(guī)，其在效力層級上，低于法律。依據(jù)我國法律，面對糾紛，司法機(jī)關(guān)應(yīng)首先適用上位法，在上位法沒有進(jìn)行規(guī)定時(shí)才能適用下位法。因此，當(dāng)面對農(nóng)民工工資被拖欠的案例時(shí)，司法機(jī)關(guān)會(huì)首先適用《勞動(dòng)法》，而《勞動(dòng)法》中已經(jīng)規(guī)定了對于拖欠勞動(dòng)者工資的解決辦法，司法機(jī)關(guān)在發(fā)出支付令后，案件便進(jìn)入終結(jié)程序。至于《通知》中涉及到的造成企業(yè)拖欠工資的原因以及解決方法，往往需要另行起訴。這樣便加重了案件的復(fù)雜程度，進(jìn)一步延長了農(nóng)民工拿到工資的時(shí)間。

鑒于以上情況，我國應(yīng)將國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)解決企業(yè)拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知》中對于拖欠農(nóng)民工工資的具體解決辦法納入到法律的規(guī)定中，用法律的強(qiáng)制性保障其實(shí)施。使農(nóng)民工在任何情況下，都能獲得相應(yīng)報(bào)酬，以維持其基本生活，從而縮小社會(huì)貧富差距。

四、加強(qiáng)對壟斷行業(yè)收入分配的立法

我國的壟斷行業(yè)大都是關(guān)系國計(jì)民生的重要基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，它們的生產(chǎn)經(jīng)營受國家政策保護(hù)，享有國家賦予的不同的壟斷地位。由于國家對壟斷行業(yè)工資分配管理不足，經(jīng)濟(jì)效益中沒有剔除壟斷性收益和政府優(yōu)惠政策帶來的收益部分，使大量本應(yīng)歸中央或地方政府所得的收益留在了壟斷行業(yè)內(nèi)部，從而使得國有壟斷企業(yè)給員工發(fā)放各種各樣的補(bǔ)助、獎(jiǎng)金，而我國又缺乏對壟斷行業(yè)及其職工工資發(fā)放的立法，從而造成國有壟斷企業(yè)員工收入過高的現(xiàn)象。壟斷行業(yè)收入過高，影響了社會(huì)資源的合理配置，加劇了社會(huì)收入分配不公，使低收入人群的生活狀況進(jìn)一步惡化。因此，加強(qiáng)對壟斷行業(yè)收入分配的立法，通過法律的強(qiáng)制性規(guī)定，規(guī)范壟斷行業(yè)的可分配性利潤，從而規(guī)范其職工的收入，縮小社會(huì)貧富差距。

在反壟斷法中，對自然壟斷行業(yè)的范圍、業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)定。反壟斷法中應(yīng)明確規(guī)定，反壟斷主管部門會(huì)同相關(guān)的產(chǎn)業(yè)主管部門，對自然壟斷行業(yè)進(jìn)行劃分，明晰自然壟斷行業(yè)范圍，防止邊緣產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者通過鉆法律的空子，將自己劃歸為自然壟斷行業(yè)，從而獲取大量利潤，占用社會(huì)資源。其次，反壟斷主管部門會(huì)同相關(guān)的產(chǎn)業(yè)主管部門對自然壟斷行業(yè)的競爭業(yè)務(wù)與非競爭業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分。自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)并非全部不可競爭，有的業(yè)務(wù)隨著各種因素的變化也可以同其它經(jīng)營者進(jìn)行合理規(guī)模的競爭。從而防止本可以參與市場競爭的業(yè)務(wù)“倚仗”著自然壟斷行業(yè)的背景，而獨(dú)占市場，由于市場地位的不公平，而影響相同業(yè)務(wù)的其它經(jīng)營者的收入。

制定具體的壟斷行業(yè)部門立法。立法機(jī)關(guān)對我國的壟斷行業(yè)，應(yīng)有針對性的進(jìn)行具體的立法。根據(jù)每個(gè)壟斷行業(yè)的特點(diǎn)，對其運(yùn)行程序、管理人員的任免、收入分配方案、收入總量、工資標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。壟斷行業(yè)收入分配的總體原則為：壟斷行業(yè)因壟斷地位形成的超額利潤收歸國家，剩下的部分，高層管理者按照和績效掛鉤原則合理確定年薪；中層管理人員和一般職工全部參考社會(huì)平均工資確立工資水平。并且適時(shí)清理整頓工資外收入。壟斷行業(yè)部門法應(yīng)明確規(guī)定將工資外收入工資化的方法。由于壟斷行業(yè)工作人員的工資外收入獲取渠道多，透明度低，因此應(yīng)將壟斷行業(yè)工作人員的福利性收入先轉(zhuǎn)化為貨幣，再計(jì)入工資，超支自補(bǔ)，節(jié)余歸己，通過法律的規(guī)定將合理的隱性收入顯性化，從而使國家加強(qiáng)了對壟斷行業(yè)職工收入的監(jiān)管，有效防止壟斷行業(yè)職工收入過高，從而造成社會(huì)貧富差距懸殊。