東海救助局 程明遠(yuǎn)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國(guó)際航班、航運(yùn)更加頻繁，跨國(guó)救援工作越來越多。如何完善救援合作機(jī)制，提高海上聯(lián)合搜救效率，履行國(guó)際海上人命救助義務(wù)以及對(duì)發(fā)生在責(zé)任區(qū)內(nèi)的海上險(xiǎn)情實(shí)施快速有效救助，是海上安全工作亟待解決的問題。

一、馬航失聯(lián)飛機(jī)搜救案例

2014年3月8日，馬來西亞航空公司一架載有239 名乘客的航班與空中管制中心失去聯(lián)系，大規(guī)模的海上搜救由此展開。1979年國(guó)際海事組織通過的《國(guó)際搜尋救助公約》給沿海國(guó)家劃分了責(zé)任區(qū)，這次航班失聯(lián)的疑似區(qū)域在馬來西亞和越南之間，屬于兩國(guó)海上搜救責(zé)任區(qū)重合位置，馬來西亞和越南都有搜救義務(wù)，應(yīng)該擔(dān)負(fù)起主要的搜救責(zé)任。由于出事的航班是馬來西亞航空公司的飛機(jī)，因此，多國(guó)聯(lián)合搜救以馬來西亞為主體進(jìn)行協(xié)調(diào)組織。

3月9日，馬來西亞海事執(zhí)行署的搜救船和海事執(zhí)法局的飛機(jī)開始搜救失聯(lián)航班；菲律賓軍方派出3 艘艦船和1 架偵察飛機(jī)前往菲律賓巴拉望島西南部海域開展搜索行動(dòng)；印尼海軍應(yīng)馬來西亞要求，派出5 艘海軍船只和1 架巡邏飛機(jī)赴馬航客機(jī)失聯(lián)海域開展搜救工作；3月10日，越南空軍加入失聯(lián)海域搜索。

由于飛機(jī)上有大批中國(guó)乘客，中國(guó)也積極參與到聯(lián)合搜救中。3月9日凌晨3時(shí)，海軍兩棲登陸艦“井岡山”艦和2 架艦載直升機(jī)，“昆侖山”艦和2 架艦載直升機(jī)參加救援。3月10日，中遠(yuǎn)貨輪“泰順?！碧?hào)船、海警3411 船、南海救115、海巡31 和南海救101、“綿陽”號(hào)導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦、“?？凇碧?hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦先后趕往疑似失聯(lián)海域。3月9日，美國(guó)海軍第七艦隊(duì)派出正在南海執(zhí)行訓(xùn)練和海監(jiān)任務(wù)的導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“平克尼”號(hào)前往越南南部海岸，協(xié)助搜救失聯(lián)的馬航MH370 航班；新加坡派出C130 運(yùn)輸機(jī)、1 艘護(hù)衛(wèi)艦、1 艘導(dǎo)彈巡洋艦、1 艘救援船趕赴疑似失聯(lián)海域參加搜尋。在本次馬航失聯(lián)的搜救中，澳大利亞總理在第一時(shí)間致電馬來西亞總理，經(jīng)同意后派出2 架皇家空軍飛機(jī)參加馬航失聯(lián)客機(jī)的搜尋和救援行動(dòng)[1]。

二、馬航失聯(lián)飛機(jī)聯(lián)合搜救存在的問題

海上搜救是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，聯(lián)合搜救行動(dòng)涉及面廣，往往牽涉各種政治以及軍事因素，并不僅有“人道主義”那么簡(jiǎn)單，而救援的效率也自然會(huì)被各種繁雜的手續(xù)與交涉降低。本次馬航MH370 航班失聯(lián)，參與搜救工作的有馬來西亞、澳大利亞、中國(guó)、菲律賓、越南、英國(guó)、美國(guó)等26個(gè)國(guó)家，盡管各方救援有所配合，但仍有不少政治軍事因素?fù)诫s于救援工作之中，影響救援效率。

1.海上搜救難度大

由于海洋中水流和風(fēng)向不斷變化，確定可能搜尋的范圍是極其困難的。根據(jù)法航447 空難事后處置經(jīng)驗(yàn)，法國(guó)軍方在客機(jī)失聯(lián)后不僅出動(dòng)了遠(yuǎn)程巡邏機(jī)、預(yù)警機(jī)和普通救援船，還出動(dòng)了1 艘攜帶有2 艘小型潛艇的潛艇救援艦和1 艘紅寶石級(jí)攻擊核潛艇。出動(dòng)潛艇救援艦、攻擊核潛艇的目的是希望利用艦艇上的先進(jìn)聲吶設(shè)備，盡快確定失事客機(jī)殘骸的海底位置，以打撈起更多遇難者遺體以及客機(jī)的黑匣子。盡管當(dāng)時(shí)未能在第一時(shí)間有所尋獲，但法國(guó)方面在2年后的第四輪搜索中得以發(fā)現(xiàn)海底客機(jī)殘骸也是依靠3 艘小型無人潛艇。

2.人道主義難成唯一考量

對(duì)于重大事故的搜尋和救援，軍方的力量不可或缺。搜救工作需要各國(guó)協(xié)同，牽涉到具有強(qiáng)大偵查能力的軍機(jī)和軍艦進(jìn)入別國(guó)領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)域，使搜救工作變得復(fù)雜?？鐕?guó)搜救工作中，通過救援彰顯軍事實(shí)力是被默認(rèn)的“潛規(guī)則”?！秶?guó)際搜尋救助公約》對(duì)搜救主導(dǎo)國(guó)有明確的規(guī)定，但救助工作有哪些協(xié)助國(guó)，協(xié)助國(guó)派遣怎樣的搜救力量則沒有明確指明。另外，由于搜救工作的難度和時(shí)效性要求，快速派遣有效搜救力量也成為軟性彰顯軍事實(shí)力以及區(qū)域控制力的手段。

此次馬航MH370 的失聯(lián)地點(diǎn)不在爭(zhēng)議區(qū)域。而這樣的地緣政治因素也成了搜救工作的“雙刃劍”。一方面，由于距離大片爭(zhēng)議海域不遠(yuǎn)，而爭(zhēng)議海域內(nèi)中國(guó)不方便建造港口和機(jī)場(chǎng)，所以在趕赴失聯(lián)區(qū)域時(shí)，中國(guó)的搜救隊(duì)伍需要長(zhǎng)途跋涉。另外，由于和越南的領(lǐng)海爭(zhēng)端，如果中國(guó)派出大量軍艦救援，救援軍艦需要經(jīng)過大片爭(zhēng)議海域，其中的協(xié)調(diào)工作并不簡(jiǎn)單。另一方面，爭(zhēng)議海域的相關(guān)各國(guó)軍事活動(dòng)頻繁，也使得大量的有生力量能夠第一時(shí)間趕赴救援。美國(guó)此次派出的“平克尼”號(hào)船和“基德”號(hào)船上設(shè)有直升機(jī)的驅(qū)逐艦，能夠快速加入救援隊(duì)伍，就是因?yàn)樗鼈兌荚谀虾?guó)際水域執(zhí)行訓(xùn)練和海事安全任務(wù)[2]。

3.政治軍事因素影響救援效率

政治軍事對(duì)搜救產(chǎn)生影響，搜救卻并不順利。由于失聯(lián)海域是馬越兩國(guó)的共同責(zé)任區(qū)，馬來西亞搜救隊(duì)伍進(jìn)入越南領(lǐng)海進(jìn)行搜救要先獲得越南的批準(zhǔn)，而對(duì)于中國(guó)和美國(guó)來說程序就更為復(fù)雜，不但要先通知馬來西亞，還要申請(qǐng)?jiān)侥险呐鷾?zhǔn)。

主導(dǎo)國(guó)的經(jīng)濟(jì)和軍事能力不足，也會(huì)降低救援的效率。依照國(guó)際慣例，各國(guó)軍隊(duì)自愿參與的海事救援的經(jīng)費(fèi)都由本國(guó)政府支付，且遵循“無效果，無報(bào)酬”的原則。而海上搜救是項(xiàng)極其耗費(fèi)財(cái)力且對(duì)設(shè)備和專業(yè)能力要求極高的工作。對(duì)法航447 歷時(shí)幾年的搜尋工作，僅法國(guó)方面就耗資近4 000 萬美元，同時(shí)申請(qǐng)美國(guó)專業(yè)團(tuán)隊(duì)的協(xié)助。

相比之下，雖然馬來西亞和越南都派出數(shù)十架飛機(jī)以及多艘搜救船，其中還包括不少“雙水獺”(Twin Otter)型號(hào)的老式螺旋槳飛機(jī)，但由于設(shè)備等原因，馬來西亞和越南方面在入夜后都停止空中搜索，只有海上救援船繼續(xù)搜索。但按照常理，軍用巡邏機(jī)上裝備的水面搜索雷達(dá)，即便是在黑夜，也能發(fā)現(xiàn)海上漂浮的大塊飛機(jī)殘骸，如果有生還者，機(jī)上的熱成像儀對(duì)保持體溫的人體也有一定的發(fā)現(xiàn)概率，而且空中搜索比海上搜索效率要高得多。

4.國(guó)際救援協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

現(xiàn)行救援協(xié)調(diào)機(jī)制以1979年的《國(guó)際海事救助公約》為基礎(chǔ)，主要為明確責(zé)任。而這樣的救援協(xié)調(diào)體制使一些組織能力欠佳的國(guó)家成為主導(dǎo)國(guó)，這些國(guó)家在搜救經(jīng)費(fèi)、搜救設(shè)備以及專業(yè)程度上都和世界頂級(jí)水平有很大差距。在搜救工作爭(zhēng)分奪秒的情況下，仍按照屬地原則設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)國(guó)并不合理。而且由于搜救協(xié)調(diào)中心之間沒有建立良好和全面的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏必要的理解信任和對(duì)話交流，導(dǎo)致信息渠道不暢通，不能調(diào)動(dòng)最便利的救助力量進(jìn)入海域進(jìn)行搜救，給搜救工作帶來很大的不便。另外海域劃界的爭(zhēng)議也嚴(yán)重影響著搜救力量在有爭(zhēng)議水域和水域劃分沒有完全明確的敏感海域開展搜救行動(dòng)。

三、提高國(guó)際聯(lián)合搜救效率的對(duì)策

1.完善海上搜救合作協(xié)議

應(yīng)健全國(guó)際海上合作搜救法律體系，明確海上搜救的權(quán)力、職責(zé)，履行國(guó)際海上人命救助義務(wù)，懲罰違反義務(wù)、誤導(dǎo)信息的惡劣行為。國(guó)際上開展海上搜救合作以應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)發(fā)生的緊急事件已成為一種趨勢(shì)，如北極理事會(huì)成員國(guó)2011年簽署了搜救合作協(xié)議，黑海沿岸國(guó)簽署了合作搜救的安可拉協(xié)議，波羅的海周邊國(guó)家簽訂了雙方或多方搜救合作協(xié)議，從而明確海上搜救合作區(qū)域，有效提高區(qū)域內(nèi)的搜救能力[3]。

2.建立立體聯(lián)合搜救網(wǎng)絡(luò)

針對(duì)專業(yè)救助力量不足、搜救資源配備不均的實(shí)際狀況，整合救助資源，設(shè)計(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，建立立體搜救網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)搜救信息、技術(shù)、人員的交流，減少協(xié)調(diào)時(shí)間，提升險(xiǎn)情處置效率。利用民用航空公司已有站點(diǎn)，形成空中搜救網(wǎng)絡(luò)；利用輔助作業(yè)船舶，形成范圍廣、距離近的靜態(tài)救助基點(diǎn)；發(fā)揮過往船只的救助力量，形成海上搜救網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)態(tài)節(jié)點(diǎn)，建立立體的、動(dòng)靜結(jié)合的海上搜救網(wǎng)絡(luò)[4]。

3.確立區(qū)域搜救協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

完善海上搜救協(xié)作與應(yīng)急聯(lián)絡(luò)機(jī)制，建立更為全面的區(qū)域性互助救援體系，優(yōu)化搜救資源配置，部署搜救船舶和飛機(jī)等設(shè)備，更新相關(guān)搜救信息，為海上搜救中心制定區(qū)域海上搜救方案提供資料方面的技術(shù)支持。掌握各搜救中心的海上搜救力量、立體搜救網(wǎng)絡(luò)的資源信息，協(xié)調(diào)各搜救力量，在轄區(qū)的結(jié)合部位，進(jìn)行海上聯(lián)合搜救[5]。

4.擴(kuò)大海域通信覆蓋范圍

加大海上應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施投入，建立區(qū)域搜救資源互聯(lián)網(wǎng)，以便各方搜救力量能及時(shí)了解和掌握彼此搜救資源。應(yīng)用通信技術(shù)，覆蓋海域通信范圍，保證搜救機(jī)構(gòu)能在遇險(xiǎn)第一時(shí)間準(zhǔn)確收到求救呼叫；提高定位精度，縮短搜尋時(shí)間；防止誤報(bào)警，建立及時(shí)準(zhǔn)確的搜救通信系統(tǒng)，統(tǒng)一通信頻率，以便就近互相協(xié)調(diào)過往船舶參與海上搜救[6]。

5.創(chuàng)建海上救助交流平臺(tái)

搭建橫向海上救助業(yè)務(wù)交流平臺(tái)，加強(qiáng)國(guó)際間海上搜救信息、技術(shù)、人員的業(yè)務(wù)交流，商討和解決聯(lián)合救助工作中遇到的困難和問題。針對(duì)海上搜救合作水域，遇險(xiǎn)人員和船舶就近到對(duì)方安全水域、港口避險(xiǎn)，搜救力量進(jìn)入對(duì)方領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空開展搜救行動(dòng)等技術(shù)問題進(jìn)行溝通和研討，磋商并簽署海上搜救合作相關(guān)協(xié)定，營(yíng)造區(qū)域性海上搜救合作的良好環(huán)境，履行國(guó)際海事組織《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》，提高海上救助效率[7]。

6.開展海上區(qū)域聯(lián)合搜救演習(xí)

不定期開展海上搜救演習(xí)，區(qū)域搜救協(xié)調(diào)國(guó)就近調(diào)動(dòng)有效資源，利用立體海上搜救網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)效果的海上聯(lián)合搜救演習(xí)，檢驗(yàn)在海難、空難等復(fù)合災(zāi)難情景下的搜救指揮協(xié)調(diào)能力和聯(lián)合搜救成效，促進(jìn)海上搜救信息、技術(shù)的研討和交流，縮短協(xié)調(diào)時(shí)間，提升險(xiǎn)情處置效率。構(gòu)建和完善海上危機(jī)處理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急隊(duì)伍，應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能發(fā)生的海上危險(xiǎn)[8]。

海上人命救助無國(guó)界，面對(duì)日益嚴(yán)重的海上災(zāi)難，國(guó)際海上人命救助機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)搜救區(qū)域聯(lián)動(dòng)合作，汲取海上救助的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高防范和處置海上突發(fā)公共事件的能力，共同發(fā)展國(guó)際海上人命救助事業(yè)，減少海上人員傷亡，保障海上人命財(cái)產(chǎn)安全。

[1]http://news.gmw.cn/newspaper/2014-03/10/content_2993042.htm

[2]http://view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2729.html?pgv_ref=aio2012&ptlang=2052

[3]史春林,李秀英.中國(guó)參與南海搜救區(qū)域合作問題研究[J].新東方,2013(2):25-30.

[4]申春生,汪翔.創(chuàng)新中越區(qū)域搜救合作提升北部灣海上救助效率[C].蘇浙閩粵桂滬航海學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集,2012:213-215.

[5]趙遠(yuǎn)哲,楊昆鵬.強(qiáng)化搜救合作共建平安海峽—記2012年海峽兩岸海上聯(lián)合搜救演練[J].中國(guó)海事,2012(10):63-64.

[6]呂航.掃描我國(guó)海上搜救[J].中國(guó)船檢,2005(7):31-33.

[7]葉軍,梅雄.試論我國(guó)海上搜救體系存在問題及其對(duì)策[R].中國(guó)航海學(xué)會(huì)海洋船舶駕駛專業(yè)委員會(huì)2007年船舶航泊安全的新經(jīng)驗(yàn)新技術(shù)研討會(huì),2007:293-296.

[8]馮濤.淺析如何加強(qiáng)渤海區(qū)域搜救合作提高海上搜救效率[M].天津航海,2008(1):59-61.