孫寧海，李軍

（1.山東省防汛抗旱總指揮部辦公室，山東濟(jì)南 250014；2.萊蕪市萊城區(qū)高莊街道辦事處水利站，山東萊蕪 271100）

新時(shí)期山東省防旱抗旱減災(zāi)對(duì)策措施

孫寧海1，李軍2

（1.山東省防汛抗旱總指揮部辦公室，山東濟(jì)南 250014；2.萊蕪市萊城區(qū)高莊街道辦事處水利站，山東萊蕪 271100）

分析了山東省干旱災(zāi)害成因和規(guī)律特點(diǎn)，并針對(duì)全省抗旱情勢(shì)，提出在科學(xué)調(diào)配常規(guī)水源基礎(chǔ)上，啟動(dòng)實(shí)施全省防旱抗旱規(guī)劃、合理開發(fā)利用非常規(guī)水源、提高節(jié)約用水技術(shù)水平等對(duì)策措施。

山東?。环篮悼购?；對(duì)策措施

山東省降水豐枯不均，“十年九旱，年年春旱”，“有旱有澇、旱澇交替、連旱連澇”依然是基本省情。由于人口眾多，用水量加大，河流染污加劇，生態(tài)系統(tǒng)趨于脆弱，用水更加緊張，干旱危機(jī)時(shí)有發(fā)生。自1949—2012年的64年中，除1964年外，每年都有程度不同旱災(zāi)發(fā)生。尤其是20世紀(jì)80年代以來旱災(zāi)程度更加嚴(yán)重，年平均受旱面積246.67多萬公頃，成災(zāi)面積100多萬公頃，其中1981、1989、1992、2002年受旱面積均超過360萬hm2，成災(zāi)面積超過226.67萬hm2。總結(jié)分析干旱災(zāi)害及其規(guī)律特點(diǎn)，研究并采取積極的防旱抗旱措施，對(duì)于減輕旱災(zāi)損失，提高水資源利用效率，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全、可持續(xù)地發(fā)展具有重要意義。

1 山東省干旱災(zāi)害成因和規(guī)律特點(diǎn)

1.1 干旱災(zāi)害成因

1）自然因素。干旱的自然因素是指大氣環(huán)流影響導(dǎo)致的降水總量的不足以及時(shí)空分布的不均勻現(xiàn)象。表現(xiàn)在以下幾方面：一是年內(nèi)降水集中，分布不均勻。山東省年內(nèi)降水主要集中在7～ 9月，其間降水量占全年的70%～80%，分布極為不均，造成開發(fā)利用困難局面。二是年際間降水總量變化較大。1949—2012年間年降水量最大值為1154 mm（1964年），是多年平均值的1.7倍。最小值為416 mm（2002年），僅為平均值的61%。年降水總量最大值是最小值的2.77倍；三是降水空間分布不均勻。由于各地地理位置不同，全省年降水總量由東南到西北呈遞減趨勢(shì)，南部800多毫米，中部600多毫米，魯北地區(qū)400多毫米。河流中下游地區(qū)水資源總量比上游地區(qū)較為豐富。一般情況下，降水越多，發(fā)生干旱的機(jī)率越少。

2）人為因素。干旱的人為因素是指人類社會(huì)自身發(fā)展導(dǎo)致的干旱情況，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

一是人口大幅增加，水資源用量大大增加，這是造成水資源緊張的根本原因。全省人均水資源占有量322 m3，僅相當(dāng)于全國(guó)人均量的1/6和全球人均量的1/25。1949年山東省人口4 549萬，2013年年末常住人口達(dá)到9 733.39萬，增長(zhǎng)了1.14倍。1949年全省灌溉面積不足33.33萬hm2，年用水量不超過4億m3。2010年全省灌溉面積493.33多萬公頃，年用水量超過130億m3。1949年城鄉(xiāng)居民用水量不足1 600萬m3，2010年用水量增至25億m3，工業(yè)用水量26億m3。2012年全省總用水量為221.79億m3，其中農(nóng)田灌溉用水135.29億m3，居民生活用水25.5億m3、林牧漁用水20.85億m3，工業(yè)用水28.17億m3，城鎮(zhèn)公共用水7.3億m3，生態(tài)環(huán)境用水6.65億m3。

二是污染加劇了用水更加短缺。首先是空氣污染加重，塵埃增多，影響生活，用水量大大增加。同時(shí)，洗滌劑用量以及工業(yè)污染排放增加，加劇了水源污染，導(dǎo)致水資源供應(yīng)更加短缺。

三是開發(fā)利用雨洪水資源的能力不足。首先表現(xiàn)在開發(fā)利用地表水的能力不足上，也就是現(xiàn)有攔蓄、儲(chǔ)存、調(diào)控地表水的工程設(shè)施尚不能提供更多的水資源，不滿足整體抗御重特大干旱的要求?，F(xiàn)有大中型水源工程多屬于年調(diào)節(jié)工程，庫容系數(shù)小，攔蓄大洪水以豐補(bǔ)枯的能力十分有限，且水資源的分配主要流向經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的行業(yè)和區(qū)域，應(yīng)對(duì)大面積的農(nóng)業(yè)抗旱和城鄉(xiāng)應(yīng)急生活用水、應(yīng)急生態(tài)用水的調(diào)控能力明顯不足。其次是改革開放以來，城市建設(shè)迅速擴(kuò)大，地面硬化及許多地勢(shì)低洼、蓄滯洪區(qū)域建成了公共設(shè)施，或開發(fā)利用土地資源縮河圍湖造地，想方設(shè)法盡快將積水排入大海，既不利于地下水的補(bǔ)充，也失去了地表蓄水空間，失去了維持生態(tài)的基本要素。由于廉價(jià)使用地表地下淡水資源，導(dǎo)致極度缺水區(qū)仍不夠十分珍惜水資源，不能激勵(lì)全社會(huì)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，開發(fā)利用客水、海水、礦坑水等非常規(guī)水資源，尚不能有效保障特大干旱期經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)行。

四是人們開發(fā)利用水資源，對(duì)河流生態(tài)系統(tǒng)造成明顯影響。山東省凡是建成的山區(qū)水庫大壩，多為年調(diào)節(jié)工程，所攔蓄的水資源主要供給群眾所利用，除非遇到較大洪水年份，水庫泄洪沖刷河道，否則一年中的大部分時(shí)間里，水庫大壩下游河道均為干河。

1.2 干旱災(zāi)害的規(guī)律特點(diǎn)

1）發(fā)生頻次高。根據(jù)1949—2012年資料分析，全省共發(fā)生輕度以上旱災(zāi)52次，發(fā)生頻次為81%。2）影響范圍廣。山東省旱災(zāi)往往連片發(fā)生，不僅降水量較少的魯北地區(qū)經(jīng)常遭受旱災(zāi)危害，降水量較多的魯南地區(qū)也由于降水年際年內(nèi)分配不均，常常出現(xiàn)季節(jié)性干旱。3）季節(jié)性明顯。山東省農(nóng)業(yè)干旱季節(jié)差異較大，根據(jù)季節(jié)旱情出現(xiàn)的頻次分析，春旱最為嚴(yán)重，其次是秋旱，再次是夏旱，最低是冬旱。近年旱災(zāi)還呈現(xiàn)出持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、連季甚至連年干旱的情勢(shì)。4）旱災(zāi)損失加重。旱災(zāi)是對(duì)山東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)危害最大的自然災(zāi)害，1980—2012年全省年均因旱糧食損失260萬t，其中2002年因旱糧食損失820萬t。旱災(zāi)影響范圍由農(nóng)業(yè)擴(kuò)展到人飲、工業(yè)、城市、生態(tài)等領(lǐng)域，1980—2012年全省年均因旱臨時(shí)性飲水困難人口301萬，其中1992年有1 300萬人因旱臨時(shí)性飲水困難。

2 對(duì)策措施

為應(yīng)對(duì)旱災(zāi)，山東省建立了抗旱組織指揮體系，落實(shí)抗旱行政責(zé)任制，建立了分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的層級(jí)責(zé)任體系，明確了抗旱工作職責(zé)。2011年以來，在國(guó)家支持下建立了145支縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)，購置了抗旱設(shè)備，提高了服務(wù)能力。同時(shí)各級(jí)加強(qiáng)抗旱物資的儲(chǔ)備管理，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，推廣節(jié)水設(shè)備設(shè)施，發(fā)展噴灌、微灌、滴灌等工程，推廣旱作農(nóng)業(yè)，取得了明顯成效。但抗旱工作仍然存在一些問題，如抗旱工程設(shè)施、節(jié)水灌溉設(shè)施有待完善，抗大旱、抗長(zhǎng)旱水源保障能力不足；抗旱管理各有關(guān)部門間溝通協(xié)作尚需進(jìn)一步加強(qiáng)，投入減災(zāi)機(jī)制尚不完善；抗旱管理信息系統(tǒng)建設(shè)滯后；抗旱隊(duì)伍及物資體系相對(duì)薄弱；水資源短缺與浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在；全社會(huì)防旱抗旱的憂患意識(shí)較為淡薄等等。

2.1 樹立積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)旱災(zāi)的基本理念

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，保障城鄉(xiāng)供水安全壓力日趨加大，對(duì)抗旱減災(zāi)工作的要求也越來越高。應(yīng)建立健全工程技術(shù)、政策制度、管理服務(wù)并重的防旱抗旱減災(zāi)體系，實(shí)現(xiàn)抗旱工作由行政抗旱向依法抗旱、由被動(dòng)抗旱向主動(dòng)防御、由單純?yōu)檗r(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局服務(wù)轉(zhuǎn)變。由于山東省水資源總量的不足，用水需求加大，干旱危機(jī)趨于多發(fā)，損失和影響越來越大，應(yīng)當(dāng)根據(jù)水資源的承載能力，控制人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總規(guī)模，順應(yīng)自然規(guī)律，而不是無限制地改造自然。因此，在現(xiàn)有水源條件下，應(yīng)確保飲水安全，努力爭(zhēng)取工業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，維持生態(tài)系統(tǒng)基本平衡。同時(shí)，必須廣開思路，大力開源節(jié)流，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制及其驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)保障全社會(huì)用水安全。

2.2 進(jìn)一步抓好防旱抗旱的基礎(chǔ)工作

一是要加強(qiáng)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)抗旱組織指揮體系建設(shè)，健全完善各級(jí)抗旱指揮部辦事機(jī)構(gòu)。二是完善抗旱法規(guī)體系，出臺(tái)《山東省抗旱條例》，并加大依法防旱抗旱力度。三是健全完善抗旱預(yù)案體系，推進(jìn)市縣鄉(xiāng)行政區(qū)總體抗旱預(yù)案、抗旱水量應(yīng)急調(diào)度預(yù)案、水利工程專項(xiàng)抗旱預(yù)案和有關(guān)行業(yè)抗旱預(yù)案的編制修訂工作。四是依法組織編制各級(jí)行政區(qū)抗旱規(guī)劃，提升水利工程體系的整體抗旱能力。五是繼續(xù)完善縣鄉(xiāng)基層抗旱服務(wù)組織，切實(shí)提高防旱抗旱減災(zāi)服務(wù)能力。六是引導(dǎo)和培育供水市場(chǎng)的形成，切實(shí)提升全社會(huì)綜合保障能力。

2.3 進(jìn)一步加強(qiáng)水資源的儲(chǔ)備管理

一要加強(qiáng)現(xiàn)有水資源的動(dòng)態(tài)管理，精心保護(hù)，科學(xué)分配。應(yīng)儲(chǔ)備足夠的抗旱應(yīng)急水源，一旦遭遇特大干旱，首先滿足城鄉(xiāng)生活用水，并能應(yīng)對(duì)突發(fā)水污染等事件。二要加強(qiáng)雨洪水資源化工程建設(shè)。各級(jí)應(yīng)經(jīng)規(guī)劃論證，進(jìn)行必要的蓄引提調(diào)水工程建設(shè)，充分用好地表水，盡量留住本地降水，補(bǔ)充地下水和生態(tài)用水，減少棄水。三要重點(diǎn)強(qiáng)化水庫、河流、湖泊洪水預(yù)報(bào)調(diào)度，在確保安全前提下盡量多蓄水以豐補(bǔ)枯，盡量利用雨洪水補(bǔ)充地下水，充分發(fā)揮蓄水坑塘、溝渠、地下蓄水水窖和暗渠的蓄水持水作用，盡量利用雨洪水、中水、回用水等維持濕地生態(tài)系統(tǒng)安全。四要科學(xué)利用風(fēng)能、太陽能、核能以及鋼鐵等工業(yè)能耗，大力推廣海水、礦坑水、苦咸水、污染水等清潔淡化技術(shù)，增加淡水總供應(yīng)量。五要加強(qiáng)部門協(xié)作，細(xì)化和完善抗旱應(yīng)急水量調(diào)度方案，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域抗旱水源的儲(chǔ)備、調(diào)度、分配、利用一體化管理。

2.4 進(jìn)一步完善抗旱減災(zāi)投入機(jī)制

一是各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在本級(jí)財(cái)政預(yù)算中安排必要的抗旱資金，保障抗旱減災(zāi)基本需要。二是抗旱資金應(yīng)當(dāng)實(shí)行項(xiàng)目化管理，在各級(jí)編制抗旱規(guī)劃基礎(chǔ)上，建立抗旱工程項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫，將抗旱資金落實(shí)到具體工程項(xiàng)目上，明確經(jīng)費(fèi)用途及具體數(shù)額。三是要強(qiáng)化監(jiān)督檢查，建立健全資金和項(xiàng)目監(jiān)管體系，最大限度發(fā)揮抗旱資金效益。對(duì)已經(jīng)發(fā)生嚴(yán)重旱災(zāi)的區(qū)域，各級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)本著救助民生的原則，撥付適度數(shù)額抗旱資金，用于救助、輸送水源工程等建設(shè)，預(yù)防再次發(fā)生重特大旱災(zāi)，避免發(fā)生次生災(zāi)害。

2.5 進(jìn)一步加大抗旱技術(shù)支撐

一是積極推進(jìn)抗旱減災(zāi)基礎(chǔ)研究，推進(jìn)新產(chǎn)品、新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用。大力推廣旱情監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)，編制實(shí)施干旱規(guī)劃及旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)圖，開展旱災(zāi)及抗旱效益評(píng)估、旱限水位、飲用水源儲(chǔ)備、雨洪水資源利用等研究。二是推進(jìn)抗旱指揮系統(tǒng)建設(shè)。強(qiáng)化抗旱信息化體系建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃，分期分步實(shí)施。充分利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星通訊、3S等現(xiàn)代技術(shù)，加快建設(shè)集雨水情、旱情、災(zāi)情、綜合信息服務(wù)等業(yè)務(wù)于一體的決策支撐系統(tǒng)，提高抗旱指揮調(diào)度能力。

2.6 進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)施綜合節(jié)水措施

一是加快水價(jià)改革，用價(jià)格杠桿促進(jìn)全社會(huì)節(jié)約用水。對(duì)高耗水、浪費(fèi)水、污染水的行為進(jìn)行限制，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)用水部分，實(shí)行水量累進(jìn)加價(jià)，并限定最高用水量。要加大農(nóng)業(yè)節(jié)水力度，對(duì)灌區(qū)末級(jí)渠系進(jìn)行節(jié)水改造，大力發(fā)展管道輸水、噴灌微灌等高效節(jié)水灌溉技術(shù)。二是因地制宜調(diào)整工業(yè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少高耗水高污染企業(yè)，提高水的重復(fù)利用率，減少高耗水農(nóng)作物種植面積。三是加大城鄉(xiāng)居民節(jié)約用水力度，大力推廣節(jié)水器具，加強(qiáng)管理減少跑冒滴漏，大力推廣雨洪水、中水的利用。四是加大污染整治力度，減少石化燃料消耗，減少污染型工業(yè)，減少清潔劑洗滌劑消耗，減少地面揚(yáng)塵，創(chuàng)建環(huán)境友好、節(jié)能節(jié)水型社會(huì)。

2.7 進(jìn)一步增強(qiáng)全社會(huì)防旱抗旱意識(shí)

一要加大抗旱工作宣傳力度，充分利用各種媒體廣泛宣傳水資源緊缺形勢(shì)和節(jié)水重要性及節(jié)水抗旱知識(shí)。節(jié)約用水的理念、知識(shí)要進(jìn)學(xué)校、進(jìn)課堂。二要廣泛宣傳抗旱預(yù)案、抗旱措施以及有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步提高全民防旱抗旱、節(jié)約用水、珍惜水資源的意識(shí)，全面促進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

3 結(jié)語

山東省人口眾多，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不斷提高，一旦發(fā)生特大旱災(zāi)，出現(xiàn)供水危機(jī)，影響及后果十分嚴(yán)峻。應(yīng)當(dāng)實(shí)行積極的人口政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策，努力減緩缺水區(qū)人口增長(zhǎng)及其造成的壓力。不斷改造自然的抗旱措施總有限度，運(yùn)行成本也將大大提高。當(dāng)再次遇到持續(xù)特大旱災(zāi)，或者深層地下水供水鏈斷裂，將可能發(fā)生嚴(yán)重的供水危機(jī)。應(yīng)當(dāng)針對(duì)新的形勢(shì)，扎扎實(shí)實(shí)開展各項(xiàng)減災(zāi)對(duì)策措施，努力提高以豐補(bǔ)枯的能力，最大限度減輕旱災(zāi)的影響和損失。

（責(zé)任編輯 崔春梅）

S423

B

1009-6159（2014）-09-0005-03

2014-07-15

孫寧海（1964—），男，研究員