向葉生，宋才發(fā)

（中央民族大學 經濟學院，北京 100081）

一、集體林權制度及其存在的問題

（一）集體林權的法律概念

集體林權是指森林、林木、林地屬于集體的所有權和使用權?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》第2條規(guī)定：“本法所稱的農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業(yè)的土地?！痹摲ǖ?3條還規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發(fā)土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權?！盵1]《中華人民共和國物權法》在“土地承包經營權”一章中，沿襲了《農村土地承包法》的有關內容，其中第124條和第125條規(guī)定：“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他用于農業(yè)的土地，依法實行土地承包經營制度。”“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產。”該法第127條還重申，各級政府向土地承包經營權人發(fā)放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證并登記造冊，確認土地承包經營權的規(guī)定。[2]由此我們界定本文所論及的“林權”即“林地承包經營權”，或者說是對“林地”這個特殊權利的專門規(guī)定。集體林權法律界定的關鍵是要明確集體林權的客體、主體與內容。集體林權的客體為森林、林地、林木以及依附于林地、林木和森林的各項權利；集體林權的主體享有對森林、林木或者林地的占有、使用、收益和處分的權利。《中華人民共和國憲法》第9條和《物權法》第48條都規(guī)定了林權資源所有權的歸屬：林權主體包括國家、集體、機關團體和公民個人。凡集體所有制單位營造的林木，歸該集體所有；農民在房前屋后、自留地、自留山和集體組織指定的其他地方種植的樹木，歸農民個人所有。集體或者個人承包全民所有和集體所有的宜林荒地造林，承包合同另有規(guī)定的，按照合同規(guī)定執(zhí)行。這里所論及的林權集體所有制，還包括新中國建國初期根據《中華人民共和國土地改革法》的規(guī)定分配給農民個人所有，經過農業(yè)合作化轉化為集體所有的森林、林木和林地，以及在勞動群眾集體所有的土地上由農村集體經濟組織種植、培育的林木等。根據現行相關法律規(guī)定，集體林權流轉除了林地的所有權之外，其他各項具體權利均可以依法實現合理流轉。盡管集體林權流轉涉及諸多相關利益方，但是農村、林區(qū)個體林權制度的確立使得集體林權流轉的根源仍然在于農民和林農。所以，系統(tǒng)地研究集體林權流轉的外部前提和內部因素，對于依法合理解決集體農民和林農的林權問題并實現林權的有效流轉，促進農村和林區(qū)林地資源的規(guī)模化經營，實現林地資源優(yōu)化配置的目標，具有極為重要的理論和實踐意義。集體林權制度改革的法律內涵，說到底就是要明晰集體林權產權、放活經營權、落實處置權以及保障收益權。各種形式的林權流轉都必須明晰責權利，在不違反林地經營原則和相關法律、法規(guī)規(guī)定的前提下進行抵押融資活動。在集體林業(yè)發(fā)展的過程中，良好的政策規(guī)定、制度安排和法律規(guī)范是有效降低社會交易成本、提高林地資源配置效率的根本路徑。

（二）集體林權的法律特征

集體林權具有產權的一般特性。一般產權具有私有產權、共有產權和國有產權之分。產權是經濟所有制關系的法律表現形式，它包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。市場經濟條件下的產權屬性主要表現在產權的經濟實體性、產權的可分離性、產權流動的獨立性三個方面。依據《中華人民共和國民法通則》的規(guī)定，我國林權是以森林、林地資源所有權為基礎，以對特定的森林、林地資源的使用、收益為目的的他物權。林權作為獨立用益物權的一種類型，在立法理論上，可將其與水權、礦業(yè)權、漁業(yè)權等并列為同一位階的用益物權。集體林地資源作為一種稀缺的經濟資源，具有一切經濟物品的共同屬性，其所有權形態(tài)必將對林地資源的利用效率造成重要的直接影響。相對于完全的產權而言，我國目前不完全的集體林地資源產權必然會造成集體林地資源的浪費和低效率運轉。從某種意義上說，產權是一束權利的集合體，我們不僅可以把它分解成多種權利主體，而且多種權利所有者還可以是不同的個體。這也就是說，集體林權這個“權利束”既可以統(tǒng)一于一體，也可以分屬于不同的權利主體。在市場經濟條件下，分解的產權一般具有更高的經濟效率。然而，《中華人民共和國森林法》等法律規(guī)定，森林、林地資源的所有權只有兩種，即國家所有和集體所有，并不承認公民個人和家庭對森林、林地資源的所有權；法律只對“林木”規(guī)定了國家、集體和個人三種所有權。但是必須指出，包括《森林法》在內的其他相關法律實質上都承認公民個人對國家和集體所有的森林具有使用權。農村經濟體制改革的實踐啟迪我們，共有產權和國有產權通常導致很大的外部性。相比之下，私有產權卻能夠將許多外部性因素內在化，從而更具有經濟效率和經濟效益。如果僅僅從產權明晰這個視角看，國有、集體所有和私人占有在法律上都只是一種明晰的產權認定。我國學者普遍認為，林權就是指國家、集體、自然人、法人或者其他經濟組織對森林、林木和林地資源依法享有占有、使用、收益或者處分的權利。[3]在當前我國集體林權制度改革的過程中，關于林地資源的產權確認和明晰不是一個簡單的國有、集體所有權和私人所有權之間的交換問題?！睹穹ㄍ▌t》第5條規(guī)定：“公民、法人的合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。 ”[4]（P143）這也就是說，產權體現的不只是人與物的關系，更主要體現的是人與人的關系。在我國廣大的農村和林區(qū)林業(yè)生產中的林木采伐權、林下資源采集權、林業(yè)資源補償權、景觀開發(fā)利用權、林業(yè)資源抵押權等，理所當然地應當得到法律的保護。在集體林權內部，現行的制度安排通常表現為所有權主體虛置。在集體林權外部，現行的林業(yè)政策、產權制度安排實際上造成了農民和林農權益的不安全，權益的完整性和穩(wěn)定性都存在著明顯的缺陷，農民和林農無論是在實體性權益還是在救濟自己權益方面都是絕對的弱勢群體。法律條文規(guī)定與現實運作脫節(jié)的狀況導致農民和林農在進行權益救濟過程中困難重重，農民和林農維護自身權益的成本異常高。因此，下一步集體林權制度改革的法律意義在于，切實落實集體林成員總有和林地承包經營用益物權的法律屬性，集體林權制度配套改革需要通過制度變革與創(chuàng)新落實林地承包經營用益物權相結合，真正建立起低交易成本的林權流轉制度。[5]只有建立起集體林權經營主體多元化，構筑責權利相統(tǒng)一的集體林權經營管理機制，將林地這一重要的生產資料的使用權真正交給農民和林農，才能夠切實保障農民和林農的生產經營自主權，真正實現和促進農民群眾增產增收。

（三）現行集體林權制度存在的實際問題

我國集體林權制度改革確立了農民和林農的經營主體地位，通過明晰產權、培育市場體系、規(guī)范交易秩序等舉措，進一步明確了權利主體的責權利關系，優(yōu)化了林業(yè)生產的要素配置，全面盤活了農村和林區(qū)的林地資源，初步釋放了集體林地資源和人力資源的巨大潛力。尤其是農民和林農集體林權經營主體地位的確立，在一定程度上提高了植樹造林的質量，增強了林業(yè)發(fā)展的活力，增加了森林面積的覆蓋率。我國大部分省份新一輪集體林權制度改革已初步完成，相應的配套改革措施正在探索和研制的過程中。但是，集體林權制度改革還沒有進入深水區(qū)，即還沒有步入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的有效、合理和合法流轉的軌道。其主要原因在于相關的集體林權配套政策措施不完善，林權流轉的法律法規(guī)不健全，流轉客體價值的評估不獨立，以及集體林權自身存在評估難的問題。此外，集體林權流轉的監(jiān)管體制不嚴格，林權流轉的程序、行為、手續(xù)和費用不明確或者不合理，流轉的市場化根基不牢固，尤其是流轉主體缺位與思想意識淡薄，以及相應的林業(yè)職能部門對流轉不夠重視等現實問題也是不可忽視的因素。

概括起來說，我國現行的集體林權制度主要存在如下幾個問題：（1）林權產權界定不科學、不清晰，表現為權利主體不明確；（2）林權權利束極為復雜，表現為責權利不統(tǒng)一；（3）林權權屬多變不穩(wěn)定，導致權利主體缺乏安全感和穩(wěn)定性；（4）林權權利人的處分權難落實，表現為權利人的收益權沒有實質性保障，林權糾紛較多；（5）林權的產權交易不規(guī)范，表現為受人為影響太大；（6）地方政府對集體林權干預失當，表現為在利益的驅使下政府官員插手太多。[6]其實我國集體林地資源所具有的多元價值功能可以在有所側重的前提下通過不同法律的立法分工協調實現。應當看到隨著人們對林地資源需求和利用水平的不斷提高，集體林地資源的稀缺性表現得比過去任何時候都更加明顯和突出。因此，集體林權制度改革的核心與最終目標應當是在明晰集體林地所有權的基礎上，通過對非所有人所享有的林地資源權利的設置，促進集體林地資源的合法使用和流轉，真正提高農村和林區(qū)林地資源的利用效用。具體而言，就是要通過《物權法》規(guī)定的“他物權”的模式，將抽象的集體林地所有權落實到具體的民事主體頭上,依法創(chuàng)設可流轉的林地資源使用收益權。尤其要通過法定的方式賦予非所有人對林地資源依法享有獨立的、排他的使用權和支配權，既滿足非所有人開發(fā)利用集體林地資源的需求,又實現所有人合理合法的經濟利益。隨著集體林權制度進一步的全面深化改革，我國必將出現集體林地資源資產有償轉讓、出資聯營、股份制改造、抵押貸款等多種經營形式，集體林地資源資產交易將日益趨于頻繁化和正常化。我國法律規(guī)定的林地資源資產評估主要是對林木資產、林地資產的評估和森林景觀資產的評估；林地資源資產價格的主要構成要素，包括營林成本、資金的時間價值、利潤、稅金和林木生產中的損失。目前我國針對集體林權制度改革后林地資源的資產評估工作還相當薄弱，或者說還沒有根據集體林權制度的特殊性進行研究?，F實中評估的方法多偏重于操作層面，而對評估方法中涉及的技術經濟參數缺乏深入研究，多數僅僅停留在經驗判斷的層面上。為了促進集體林地資源資產的合理、合法流轉，保障集體林地資源轉讓各方當事人的合法權益，規(guī)范開展集體林地資源資產評估工作就顯得十分必要和迫切。

二、集體林權制度改革的相關要點

（一）完善的自主經營權是集體林權制度改革的重點

林地與耕地都是國家重要的土地資源，是農村尤其是山區(qū)農村重要的生產要素。中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》（即2014年1號文件）第17條指出：要繼續(xù) “穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”[7]因此，當前農村深化集體林權制度改革的重點，就是要將林地承包經營權、林木所有權進一步地落實到集體經濟組織的農戶頭上，依法確立農民作為林地承包經營權人的主體地位，明晰農民（農戶）依法享有林地的自主經營權、收益權和處置權，建立根據市場需求的自我發(fā)展、自主經營的長效機制，實現森林增長、生態(tài)改善、農民增收、林業(yè)增效、林區(qū)社會和諧發(fā)展的目標。[8]集體林地除了具有土地資源的稀缺性、經濟性等共同特點之外，還具有不同于耕地的生態(tài)功能和社會功能的特點。當前突出強調的集體林權流轉問題是集體林權制度改革中與林農利益密切相關的一個重大問題。集體林權制度改革說到底，就是要通過林權流轉方式激活林農的發(fā)展活力，從根本上調動農戶從事林業(yè)生產經營的積極性。譬如，在保護現有林業(yè)物種、生態(tài)平衡的前提下，要堅決反對“毀滅性開發(fā)”的慣用做法，因地制宜地推行經濟效益和生態(tài)效益相結合的復合型森林經營模式，鼓勵和支持林農積極開發(fā)林藥、林菜、林果、森林旅游等非木質林產品，確保林地長期經營和林下經濟發(fā)展的有效結合。

為了促進集體林農林業(yè)投資和生產經營進入良性循環(huán)，當下必須從五個方面實行深化改革：（1）落實經營主體對林木的處置權。各級地方政府要推進林木經營管理方案的編制和實施，通過指導農民（農戶）編制林木經營方案，不斷促進和提高農民經營林木的質量和林地產出效益。（2）完善集體林權流轉的服務體系。要建立規(guī)范化的林地、林木流轉交易市場，明確林地、木材市場準入條件，健全集體林地資源資產評估制度，促進林業(yè)生產要素的合理流動。（3）加大對山區(qū)和林區(qū)基礎設施建設。政府部門要專門制定符合山區(qū)和林區(qū)實際情況的基礎設施建設補助標準，通過企業(yè)讓利、國家補助、林區(qū)適當自籌、稅費減免等途徑加大資金投入。（4）探索新的林業(yè)發(fā)展模式。尤其要加快特色林產品開發(fā)生產，提高林產品科技含量及其附加值，提高林產品的商品化、規(guī)?；?、專業(yè)化和社會化程度。要進一步推進農村富余勞動力轉移，加快發(fā)展林業(yè)第二、三產業(yè)，解決林農增產增收及就業(yè)問題。（5）組建林農生產合作組織。要建立起以林農（農戶）為主體、自愿參與為原則、以促進合作為目的的管理規(guī)范的林業(yè)合作組織，采取統(tǒng)一經營、利益共享的分配機制，真正解決小農戶與大市場之間的矛盾、林地細碎化與規(guī)?；洜I之間的矛盾。地方政府一定要通過搭建林業(yè)投融資平臺與林農相互聯系的橋梁，暢通林農生產合作組織與金融部門合作的途徑，積極開發(fā)適合林農需要的信貸項目，解決林農創(chuàng)業(yè)發(fā)展需要的資金問題。[9]總之，實現“生態(tài)得保護、林農得實惠”的目標，是集體林權制度改革的出發(fā)點和落腳點。

（二）林地資源排他性占有是集體林權制度改革的關鍵

《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”[10]《森林法》第 3條規(guī)定：“森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。 ”[11]（P1386）根據《憲法》和《森林法》的規(guī)定，我國林地資源的所有權有兩種形式：（1）國家所有權，即全民所有權，這是林地資源所有權的主要形式；（2）集體所有權，其是林地資源所有權的一種重要的補充形式，林地資源歸集體所有須有法律的明確規(guī)定；法律沒有做出明確規(guī)定的，林地資源的所有權歸國家所有。我國目前歸集體所有的林地資源，主要是農業(yè)集體經濟組織在屬于自己所有的土地上種植或者對其進行了管護并付出勞動的森林、林木和林地。除此之外，林地資源還有另一種補充形式，即個人所有權。法律規(guī)定個人只能擁有林木的所有權和林地的使用權，而不能擁有其所有權。歸個人所有的林木主要是指農村居民在房前屋后、自留地、自留山和農業(yè)集體經濟組織指定的其他地方種植的樹木，在其承包的荒山、荒地、荒灘上種植的樹木，以及城鎮(zhèn)居民在其所有的房屋的庭院內種植的樹木。根據《森林法》的規(guī)定，國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊并發(fā)放證書，確認其所有權或者使用權。國務院授權國務院林業(yè)主管部門對國務院確定的國家所有的重點林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊，發(fā)放證書，并通知有關地方人民政府。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。[11]（P1386）中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“產權是所有制的核心。健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度。公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監(jiān)管各種所有制經濟?！盵12]也就是說，國家保護承包造林的集體和個人的合法權益，任何單位和個人不得侵犯承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權和其他合法權益。[13]

從集體所有的林地資源的角度看，由于產權主體是該集體的全體成員，這樣除了產生和國有狀態(tài)下同樣的資源過度使用與資源枯竭之外，還有一個問題就是法律規(guī)定了集體擁有的林地資源的使用權需要得到國家的認可，于是便不能夠排除其他主體的介入。譬如，國家對集體林地的征用。再從私人所有的林地資源的角度看，在私人的林地中除了我們通常討論的木材生產之外，還有林地中的其他附著物資源，如生活在私人林地內的珍稀動物等，私人是否有權占為己有的問題。依據我國現行法律規(guī)定，對林地內的珍稀動物私人占有是不合法的。因為這里所說的 “占有”，是廣義上的非排他性的占有。排他性的占有是狹義上的占有，指的是個人或者團體對某種經濟物品的排他性的利用和控制。所以，“占有”實質上包括三個維度，即占有的排他性方位、占有方式的選擇范圍和占有的時限。[14]

從集體林權排他性方位變化的視角看，從集體所有制改革為私人占有制，除了私人占有者之外的其他主體將不再享有對林地資源的使用權，排他性的程度顯著上升。這就使得資源的占有者可以依法更好地保護和獲得林地資源的產出，減少其他人的攫取，從而提升集體林地占有者對于保護和合理利用林地資源的激勵程度，改變在排他性程度低的情況下出現的濫砍亂伐、掠奪式使用林地資源的不合法、不合理狀況，真正實現集體林地資源的可持續(xù)利用。因此，國家設立的森林生態(tài)效益補償基金，必須無條件地用于提供生態(tài)效益的防護林、特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理；森林生態(tài)效益補償基金必須切實做到?？顚Ｓ?，任何單位不得挪作他用。

（三）構筑集體林權配套改革的長效機制

我國集體林權流轉的基本要求是：林權流轉的主體必須符合法律意義上的產權明晰，流轉的程序必須符合法律規(guī)定，流轉的過程必須符合國家政策要求。廣大農村和林農的林權流轉確實有它自身的特殊規(guī)律和特點。單純從經營角度看，經營林木的農民和林農擁有的資源相對過剩和非林木經營者資金相對過剩是當下集體林權流轉的基本前提。因此，學界將集體林權流轉的外部要素歸納為如下五個方面：（1）明晰林農（農戶）林權的內容與歸屬；（2）建立健全林農（農戶）林權的法律保障機制；（3）規(guī)范林農 （農戶）林權交易服務機構的運作行為；（4）提高林農（農戶）林權交易的市場化程度；（5）客觀地認識林業(yè)資源的特性、規(guī)模與位置。當前農村和林農林權的流轉應當從集體林權流轉入手，并非一定要把林農（農戶）個體與市場對接。學界將林農（農戶）林權流轉的內部因素歸納為如下四個方面：（1）林農（農戶）對林業(yè)資源效益的偏好；（2）林權流轉供求雙方的成本效益分析；（3）林農家庭經濟收入分析；（4）林農家庭經濟收入結構影響。[15]集體林權制度改革同農村家庭聯產承包制改革一樣，關系到農村和林區(qū)農民的切身利益，關系到國家林業(yè)資源整體效益的更大發(fā)揮和農民群眾生活水平的整體提高。在今后一個相當長的時期內，一定要大力發(fā)展“以森林生態(tài)旅游”為主的第三產業(yè)，按照《中華人民共和國旅游法》的相關規(guī)定，加大對山區(qū)、林區(qū)生態(tài)旅游的規(guī)劃指導、合理布局和系統(tǒng)開發(fā)，著力打造各具體色的生態(tài)旅游精品，逐漸形成以生態(tài)景觀為主體、“森林公園”為補充的生態(tài)旅游圈，滿足人們多層次、多樣化的休閑娛樂需求?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》強調要賦予農民更多的財產權利，“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權?！盵12]我們必須按照中共十八屆三中全會的要求，進一步深化集體林地資源管理體制改革，鼓勵集體林權資源合理流轉，探討采取轉包、抵押、拍賣、租賃，林權使用權出讓、參股、交換、轉讓等具體方式，促進資金、資源、技術等林業(yè)生產要素聚集，從整體上盤活既定的集體林地資產。一定要引導農民群眾正確的處理好眼前利益和長遠利益的關系，禁止低賣、賤賣山地，防止造成大批失山、失地農民影響社會穩(wěn)定。要依法建立以縣區(qū)為主體的集體林權流轉服務中心，凡是私下交易、不到林權流轉服務中心進行林權流轉的，有關部門不得辦理林權變更登記，不得發(fā)放林權證，不得安排林木采伐指標。政府各級金融部門要積極開發(fā)適合山區(qū)、林區(qū)林農需要的信貸產品，完善林權證抵押貸款手續(xù)，以滿足林農（農戶）對造林資金的需求。要鼓勵林業(yè)龍頭企業(yè)、林業(yè)大戶組建林業(yè)融資擔保公司，建立健全林業(yè)融資擔保制度。金融機構要創(chuàng)新林業(yè)貸款模式，積極開辦林權抵押貸款業(yè)務。各級財政安排的貼息資金要對科技含量高、市場競爭能力強的優(yōu)勢林業(yè)項目貸款予以貼息。要進一步建立和完善林地資源保護管理的有效機制，嚴格林地資源林政管理和野生動植物資源保護管理，堅守生態(tài)安全的底線。要進一步健全和完善營林、護林監(jiān)督機制，落實森林資源保護目標責任制度，依法嚴厲打擊破壞森林資源的違法犯罪行為。[8]

（四）完善集體林權保護的法律制度

為了保護承包造林單位和個人（農戶）的造林積極性，我國《森林法》第27條規(guī)定，國家保護承包造林的集體和個人的合法權益，任何單位和個人不得侵犯承包造林的集體和個人依法享有的林木所有權和其他合法權益。集體或者個人承包國家所有和集體所有的宜林荒山荒地造林的，承包后種植的林木歸承包的集體或者個人所有；承包合同另有規(guī)定的，按照承包合同的規(guī)定執(zhí)行。[11]（P1388）《森林法實施條例》第27條也規(guī)定：“國家保護承包造林者依法享有的林木所有權和其他合法權益。未經發(fā)包方和承包方協商一致，不得隨意變更或者解除承包造林合同。 ”[16]（P1394）除此之外，《森林法》還規(guī)定：國家保護林農的合法權益，依法減輕林農（農戶）的經濟負擔，禁止向林農（農戶）違法收費、罰款，禁止向林農（農戶）進行攤派和強制集資等活動。我國《森林法》第28條還規(guī)定：“新造幼林地和其他必須封山育林的地方，由當地人民政府組織封山育林?！盵11]（P1388-1389）這里所說的封山育林是指利用林木天然更新的能力，采取具體的封禁措施以恢復森林。封山育林的對象是那些具有天然更新能力的疏林地、造林不易成活需要改善土地條件的荒山、荒地以及幼林地等。各地應當根據自己的具體情況和實際特點劃定具體的封山區(qū)和封山期。在封山育林區(qū)域范圍內，禁止或者限制開荒、砍柴和放牧等活動。封山育林是我國保護森林資源的一項重要措施，也是擴大森林面積、恢復和保護生態(tài)環(huán)境的一條重要途徑。從經濟效益上看，封山育林是公認的多快好省的一種辦法。我們必須高度重視封山育林工作，在積極開展人工造林的同時，大力開展封山育林工作，加快林業(yè)發(fā)展速度，取得更大的林業(yè)生產效益。[13]在廣大農村地區(qū)，因林地、林木的所有權、使用權發(fā)生爭議的情況十分普遍，確實影響了農民的合法權益，導致了一些地方亂砍濫伐森林，嚴重的甚至造成當地社會治安狀況的混亂。依法解決因林地、林木的所有權、使用權發(fā)生的爭議，對于維護廣大農民的森林資源權益，依法保護森林資源，促進農業(yè)發(fā)展和農村社會穩(wěn)定有著重要的意義。根據我國《森林法》第17條的規(guī)定，單位之間發(fā)生的林木、林地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府依法處理。個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木所有權和林地使用權爭議，由當地縣級或者鄉(xiāng)級人民政府依法處理。當事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內，向人民法院起訴。在林木、林地權屬爭議解決之前，任何一方不得砍伐有爭議的林木。為了保護森林資源，我國陸續(xù)制定和頒布了一系列法律、法規(guī)，建立了比較完善的森林保護法律體系，如《森林法》（1984年制定，1998年修訂）及其實施條例（2001年）、國務院《關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》、《森林防火條例》（1988 年）、《森林采伐更新管理辦法》（1987 年）、《城市綠化條例》、《森林病蟲害防治條例》（1989年）、《森林資源檔案管理辦法》等。我國法律所指的林地，是森林動植物與微生物棲身、生長、發(fā)育和生物多樣性的重要場所與載體。依據《中華人民共和國土地管理法》第4條規(guī)定，林地是指直接用于林業(yè)生產的土地。也就是說林地是一種重要的森林資源，是從事林業(yè)生產活動和部分具有重要生態(tài)功能的全部土地。非法占用林地是指違反《土地管理法》和《森林法》以及相關法律規(guī)定，擅自將林地改變?yōu)槠渌r用地或者建設用地，在修建工程設施時未經依法批準，或者違反批準的內容而占用、征用林地，以及臨時占用林地的行為?！吨腥A人民共和國刑法》修正案（二）第342條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)定，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。[17]2005年司法解釋第1條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占有的林地上實施建窯、建墳、建房等行為或者進行其他非林業(yè)生產、建設，造成林地的原有植被或者種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染的，屬于《刑法》修正案（二）規(guī)定的數量較大，造成林地大量毀壞的情形，應當以“非法占用農用地罪”追究刑事責任。依據《森林法》第44條的規(guī)定，凡對林地進行非法開墾、采石、采砂、采土和其他活動的，由林業(yè)部門責令停止違法行為，如果造成森林、林木受到毀壞的，依法予以賠償和罰款。[11]（P1390）擅自開墾林地，致使森林、林木受到毀壞的，依照《森林法》第44條的規(guī)定予以處罰；尚未造成林木毀壞或者被開墾的林地沒有林木的，責令停止違法行為，限期恢復原狀并可處每平方米10元以下的罰款；依照《森林法實施條例》第43條的規(guī)定，擅自改變林地用途的由林業(yè)主管部門，責令恢復原狀并處以每平方米10～30元的罰款。[16]（P1396）非法占用林地行為的民事法律責任，依據我國民法、森林法、森林法實施條例的相關規(guī)定，可以恢復原狀、賠償損失、停止侵害等方式予以處置?！睹穹ㄍ▌t》第117條規(guī)定，侵占國家的、集體的財產或者他人財產的，應當返還財產，不能返還的應當折價賠償。損害國家的、集體的財產或者他人財產的，應當恢復原狀或者折價賠償。[4]（P152）

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