張航，張志華

（湖南警察學院，湖南長沙410138）

新公共服務視野下公安機關社會管理創(chuàng)新的價值取向

張航，張志華

（湖南警察學院，湖南長沙410138）

價值取向是政府加強和創(chuàng)新社會管理、實現(xiàn)公共服務的邏輯起點。相較于社會管理創(chuàng)新的機制、方法等外化問題，公安機關實現(xiàn)公共服務所持的立場、態(tài)度、價值標準等內(nèi)化問題更亟待解決。新公共服務理論提出為公民的公共利益服務的價值選擇，為我國公安機關創(chuàng)新社會管理的價值取向研究提供了新的視角。

新公共服務理論；價值取向；社會管理創(chuàng)新

黨的十八大報告指出，加強社會建設要以創(chuàng)新社會管理為依托，需通過形成新型的社會管理體制和機制加快推進社會體制改革。報告同時指出，加強和創(chuàng)新社會管理需改進政府提供公共服務的方式。政府公共服務方式的改進需以增強政府公共服務的意識為前提，而公共服務意識本質(zhì)上就是政府對履行公共服務職能的價值取向和對實現(xiàn)公共服務終極目標的精神追求。[1]因此,價值取向問題成為政府加強和創(chuàng)新社會管理的重要前提和基礎。

公安機關作為維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)國家目標的重要職能部門，肩負著其它任何部門都無法替代的特殊作用，是政府社會管理的重要策劃者和執(zhí)行人。同樣，公安機關的價值取向決定公安機關提供公共服務的方式，進而決定公安機關加強和創(chuàng)新社會管理的路徑及成效。因此，我們必須認識到價值取向問題是公安機關加強和創(chuàng)新社會管理這一課題的邏輯基點，相對于社會管理創(chuàng)新的機制、方法等外化問題，公安機關更加亟待解決的是所持立場、態(tài)度、價值標準，即價值取向問題。

一、新公共服務的理論詮釋

20世紀80年代，西方國家政府掀起了“新公共管理”改革的浪潮，即“以市場為基礎的、靈活的、提供回應性服務的企業(yè)化政府管理方式取代舊的、僵化的、科層制官僚體制的政府管理方式”來“重塑政府”。[2]新公共管理理論及其精髓“企業(yè)家政府理論”曾一度占據(jù)公共行政理論的主導范式地位，風靡歐美乃至全世界。不可否認，新公共管理理論倡導的以市場化為取向、注重績效管理和顧客導向的政府管理理念，對西方國家甚至中國的行政改革都發(fā)揮了重要的推動和指導作用。但是，對該理論倡導的市場經(jīng)濟和企業(yè)管理的價值觀的批判和質(zhì)疑也紛至沓來。新公共服務理論就是在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎上提出和建立的，它本質(zhì)上是對新公共管理理論的一種揚棄，試圖在承認新公共管理理論對于改進當前公共管理實踐所具有的重要價值、擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出并建立一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。[3]新公共服務理論代表了公共行政的價值取向由“有效驗的三E”（經(jīng)濟、效率和效能）[4]向民主、公民權和公共利益的回歸。

新公共服務理論掀起的對公共行政價值觀的新一輪討論，提出了為公民的公共利益服務的價值選擇，不僅為我國公安機關創(chuàng)新社會管理的價值取向提供了有力的理論依據(jù)，還對我國的政府治理模式及完善公共政策體系有較好的借鑒意義。

二、新公共服務視野下公安機關創(chuàng)新社會管理的內(nèi)涵

（一）公安機關創(chuàng)新社會管理的時代背景

2004年6月，黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”；2007年黨的十七大報告強調(diào)“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理新格局；2009年，社會管理創(chuàng)新成為全國政法工作電視電話會議所強調(diào)的“社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”三項重點工作的組成部分之一；2010年，十七屆五中全會正式提出“加強和創(chuàng)新社會管理；”同年，政法機關社會管理創(chuàng)新全面啟動，孟建柱同志在全國公安機關社會管理創(chuàng)新工作座談會上就社會管理問題作了重要講話。[5]社會管理創(chuàng)新成為公安機關實現(xiàn)“維護公民的合法權益”這一根本任務的重要戰(zhàn)略部署，也成為公安機關的共識和行動。

在理論界和實務界如火如荼地開展社會管理創(chuàng)新研究并推進實踐的同時，公安機關深刻認識到影響社會穩(wěn)定的一系列社會矛盾日益凸顯：社會極化結(jié)構(gòu)催生的階層沖突日益增多；市場經(jīng)濟環(huán)境下，現(xiàn)代網(wǎng)絡工具的普及和使用帶來信任危機，如民眾對政府缺乏信任、一般社會成員之間缺乏信任；利益訴求得不到滿足引發(fā)的群體性事件和治安案件屢有發(fā)生；社會價值真空、道德失范成為社會風險的巨大隱憂；刑事、治安犯罪高發(fā)。國家統(tǒng)計局公布的《中國統(tǒng)計年鑒》顯示：公安機關立案的刑事案件由2007年的480.7萬起逐年遞增至2011年的600.5萬起，平均每年增加約30萬起；公安機關受理的治安案件由2007年的870.9萬起逐年遞增至2011年的1316.6萬起，平均每年增加約111萬起。這些都對公安機關維護國家安全和社會穩(wěn)定帶來了新的挑戰(zhàn)，為公安機關實現(xiàn)“維護公民的合法權益”這一根本任務增加了難度。與新形勢新挑戰(zhàn)相比，公安機關在社會管理創(chuàng)新這一改革性的實踐中，表現(xiàn)出缺乏社會管理理念、價值標準，以及社會管理的體制機制不適應等問題。

（二）公安機關創(chuàng)新社會管理的涵義

保加利亞社會學家馬爾科夫曾經(jīng)指出：“社會管理的概念具有兩種含義：其一，是對社會系統(tǒng)和社會過程的影響，而不是對技術系統(tǒng)和技術過程的合理的影響；其二，它所規(guī)定的是管理主體對整個社會的影響，而不同于對社會系統(tǒng)的某些部分，如對經(jīng)濟的影響?！盵6]這是從廣義的角度闡述社會管理是主體對全社會進行的管理活動。馬克思曾經(jīng)將所有的社會活動劃分為經(jīng)濟生活、社會生活、政治生活和精神生活四個方面。[7]黨的十七大報告也曾提出經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會建設是我國新時期的四項重大建設?？梢妰煞N論述是一致的。結(jié)合我國的實際情況，社會管理是指狹義上的與政治管理、經(jīng)濟管理、文化管理并列的對社會領域和社會關系進行的有目的的調(diào)節(jié)的管理活動體系。社會管理創(chuàng)新則是圍繞實現(xiàn)社會管理新目標、新任務，運用現(xiàn)有的各種資源和力量，以先進的社會管理理念、方法、手段、體制、機制等，對陳舊、落后、不合時宜的管理模式、方式、方法進行改造、改進、改革，構(gòu)建適應形勢變化的社會管理框架、機制和制度的行為及過程。[8]

公安機關社會管理創(chuàng)新是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，是指依據(jù)現(xiàn)有的社會發(fā)展態(tài)勢，突破傳統(tǒng)的警務管理理念、管理模式、機制以及方式，綜合運用經(jīng)濟、行政、道德、科技等新的手段進行社會管理，以維護國家安全、社會穩(wěn)定，維護公民合法權益，構(gòu)建和諧社會的活動過程。具體包括以下內(nèi)涵：公安機關社會管理創(chuàng)新是以維護國家安全和社會穩(wěn)定、維護公民合法權益為根本任務；以明確價值取向、轉(zhuǎn)變管理理念、改革管理機制及管理方式為創(chuàng)新內(nèi)容；以提升公安隊伍的“群眾工作能力、維護社會公平正義能力、新媒體時代輿論引導能力、科技信息化應用能力和政法隊伍拒腐防變能力”為創(chuàng)新載體；以法治為社會管理創(chuàng)新的前提和框架。

三、新公共服務視野下對價值取向的分析

（一）以公共利益為依歸，實現(xiàn)公平正義

一個社會的公平正義與否，關系到社會的平安和諧以及長遠發(fā)展。正如喬治·弗雷德里克森所說，公平功能是維持社會群體團結(jié)的黏合劑，不公平感會加劇社會的不信任。[9]主張正義的理論家羅爾斯也曾說：“社會結(jié)構(gòu)和社會政策應當這樣結(jié)構(gòu)：他們允許存在的任何不平等有利于社會地位低下的群體。”新公共服務理論強調(diào)政府角色在于確保公共利益居于支配地位,確保公共問題的解決方案本身及其產(chǎn)生的過程都符合正義、公正和公平的民主規(guī)范。[10]政府是實現(xiàn)公平和正義價值的工具，這亦是新公共服務的核心原則之一。[11]希臘著名政治家亞里士多德在這一觀點上與新公共服務理論一致。他認為：“政治學上的善就是正義，正義以公共利益為依歸?！盵12]即判斷一個社會是否正義、公平，就要看政府是否是為表達和實現(xiàn)公共利益而服務。公共利益則是基于公共價值觀的共同利益和共同責任，是政府存在的主要理由之一。

公安機關既是國家的行政機關，又是國家的司法機關，具有雙重性質(zhì)。從公安機關依法偵查案件、行使國家司法權的職能出發(fā)，人民警察依照法律的價值追求應該公平、公正、嚴格執(zhí)法；從依法治理社會治安的行政職能出發(fā)，公安機關在協(xié)調(diào)社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定的過程中，應該把“公共利益”作為指導公安機關行使職能的標準，堅持“在實質(zhì)上和在程序上都符合公共利益”，[13]實現(xiàn)公平、正義。亞里士多德和羅爾斯都認為：公平和正義具有參與和對話的性質(zhì)。[14]我國學者彭和平也認為：“如果作出決定的過程是公平的，那么公共行政的決定也是公平的。如果所有受到影響的公民在決定形成過程中有真正說話的機會，那么該程序就是公平的?！彼?，公安機關在行使職能的過程中應該建立與公眾平等對話的平臺，給予公眾參與決策、評議決策的機會。確立了為公共利益而服務的價值追求，政府提供服務的方式才會改進，這也是政府創(chuàng)新社會管理的根本途徑。因此，以公共利益為依歸，實現(xiàn)公平正義應成為公安機關社會管理創(chuàng)新的核心價值取向。

（二）鼓勵公民參與，實現(xiàn)公民治理

新公共服務強調(diào)“與政府互動的并不簡單地是顧客，而是公民”，公民不僅僅是只追求個人利益、被動接受公共服務的消費者，而是肩負著共同責任、關注公共利益、參與社會治理的有機組成部分?！肮衿谕袡C會既影響他們所得到的服務又影響這些服務的質(zhì)量。”公民參與不僅可以讓政府更好地獲取公民信息和利益訴求，拓寬政府解決方案的來源，改進公共政策的質(zhì)量，還可以增強公民對政策的理解和認知，進而在執(zhí)行政策時得到更多的社會支持，提高政策執(zhí)行的效果。更深層的意義還在于，公民參與為尋求公民與公共管理者之間的合作伙伴關系創(chuàng)造了可能性。另外，公民參與提高了公民參與的意愿，培養(yǎng)了公民意識，增強了公民責任感，使公民參與更加有序、有效，形成良性循環(huán)效應。應該看到，在中國公民參與快速發(fā)展的環(huán)境下，公民參與已經(jīng)逐漸成為現(xiàn)代政府治理過程和公共管理者日常工作的一部分。公安機關一方面要信任公眾，鼓勵公民參與，樹立“利益共同體”觀念；另一方面要創(chuàng)造充分對話和多樣參與的合作環(huán)境，去“裝飾化”，即政策的制定過程和執(zhí)行過程都是公開和可參與的，真正、充分地讓民眾參與。公安機關需秉承共同的“公共安全利益觀”和“治安環(huán)境共享觀”，在以社區(qū)為社會管理單元的網(wǎng)格化管理模式下，建立警民互相信任、彼此適應的合作關系，通過權力共享、集體努力和協(xié)作有效實現(xiàn)社會治安綜合治理和社會公共安全。

（三）服務而不是“管控”

過去，政府在為社會掌舵扮演著十分重要的角色，“當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船?！盵15]金與斯蒂弗斯在《政府屬于我們》一文中明確指出：不要忘記政府是屬于它的公民的。賦予行政官員更多的權力去掌控社會，只會促使政府的行政權力傾軋公民的民主權利。因此，“公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時應該著重強調(diào)他們服務于公民與授權于公民的職責?！薄皳Q言之，政府應該將公民置于首位，重點不應該放在為政府這艘船掌舵或者劃槳上，而應該放在建立具有完整性和回應性的公共機構(gòu)上。”新公共服務視角下，公安機關領導的概念應該重新定義為基于公共價值觀的“公仆”，他們“幫助社區(qū)及公民認識他們的需要和潛能”，“整合和表達社區(qū)的愿景”，“充當行動的觸發(fā)器或促進因素”；領導的角色也應該從老的管控思維中脫離出來，重新定位于調(diào)解、協(xié)商、裁判的角色，甚至扮演委托、授權、中介的角色。公安機關的領導不再是社會中擁有特殊行政權力的人，而是在整個組織和社會過程中的一個參與者。

（四）超越效率，尊重公共服務理想

在傳統(tǒng)公共行政和新公共管理所依據(jù)的理念中，效率都是極為重要的價值。傳統(tǒng)公共行政利用控制的手段實現(xiàn)效率，新公共管理利用激勵的手段實現(xiàn)效率，而新公共服務將“人的尊嚴、信任、歸屬感、關心他人、服務以及基于共同理想和公共利益的公民意識”置于核心地位，將“公平、正義、回應性、尊重、授權和承諾”作為政府工作的核心價值。這是對把效率作為政府工作唯一標準的價值觀的超越。這種價值觀建立在對公民充分信任以及對人性的高度評價基礎上，認為公眾“能夠關心別人，能夠提供服務，能夠像公民一樣按照共同價值觀行動”，即公民都懷揣著為公共利益服務的理想和信仰，而不是像機器一樣運轉(zhuǎn)或者都是自利行為。公安機關只有管理好自身隊伍，才能談及管理好社會。對此，新公共服務理論對公安機關有很重要的啟示：在內(nèi)部管理上，公安機關不應僅僅關注提高效率、過程控制、績效考評這些理性工具，而更應該關注如何培育具有更高層次的公共服務動機和公共服務精神的人民警察。新公共服務理論表明，試圖控制警察行為的理性工具，在組織成員的價值和利益未被充分關注的情況下，很可能會失敗。因此，如果期望警員能夠尊重和信任公眾，我們的政府和領導就要尊重和信任警員；如果要求警員能夠與公眾分享權力，我們的領導就要傾聽警員的想法并與他們合作。

新公共服務的上述觀點同樣適用于公安機關對外部社會的管理。公安機關通過公眾開展工作以及與公眾合作行使權力的過程中，如果傳遞的是對公共服務精神的尊重，則可以使公眾的關注點轉(zhuǎn)向高層次的價值，社區(qū)的目標和價值也轉(zhuǎn)向了更高層次的目標和價值，實現(xiàn)正向引導社會價值的功能，這也不乏是對社會管理創(chuàng)新的重要貢獻。

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A

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2014-08-27責任編校：邊草

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